CE-11001-03-06-000-2010-00073-00(C)-2010

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial / SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es la instancia jerárquica superior / SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - Las Corporaciones Autónomas Regionales son jerárquicamente subordinadas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La ley 99 de 1993 dispone en su artículo 4° que, para todos los efectos relacionados con el funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es la instancia jerárquica superior. En efecto, el parágrafo de este artículo, al describir el “orden descendente” en la estructura jerárquica del SINA, coloca a las Corporaciones Autónomas Regionales en una posición de subordinación respecto del Ministerio.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 4

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - Le compete dirimir las discrepancias que se susciten entre entidades integrantes del sistema nacional ambiental / SISTEMA DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICO DENOMINADO “CADENA PAGUA”, LOCALIZADO EN LA VEREDA DE “EL COLEGIO” EN JURISDICCIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – Plan de manejo ambiental / INHIBITORIO – Discrepancia fue resuelta por el Ministerio de Medio Ambiente como superior jerárquico

La misma ley 99 consagra en su artículo 5°, como una de las funciones otorgadas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la de “dirimir las discrepancias” que se susciten entre entidades integrantes del SINA, con motivo del ejercicio de sus funciones, dándole al Ministerio la facultad de “adoptar decisiones cuando surjan conflictos” entre esas entidades, por aplicación de normas, o por políticas relacionadas con la gestión de los recursos naturales. (…) [E]l Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitió las resoluciones 1145 de 2005 y 2238 de 2006, actos administrativos en firme, en los cuales estableció a EMGESA, actual empresa operadora, el Plan de Manejo Ambiental que ésta debía seguir. En dichos actos el Ministerio decidió no incluir los componentes materia del debate planteado por la CAR, en atención a circunstancias técnicas sobre las que el Ministerio emite diversos conceptos técnicos y jurídicos que fundamentan la radicación de la competencia en cabeza de la CAR. (…) [E]n el presente asunto no se configura un conflicto de competencias administrativas de aquellos que corresponden al conocimiento y decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Esto es así dado que la discrepancia relacionada con el ejercicio de funciones que la CAR - CUNDINAMARCA planteó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fue decidida por el Ministerio en su condición de instancia jerárquica suprema del Sistema Nacional Ambiental, SINA, al cual están subordinados, en orden descendente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los Departamentos y los Distritos y municipios

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 5 / RESOLUCIÓN 1145 DE 2005 / RESOLUCIÓN 2238 DE 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00073-00(C)

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL.

Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CARfrente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial destinado a determinar cuál de las dos entidades es la autoridad competente para establecer de manera integral el Plan de Manejo Ambiental para el Sistema de Generación Hidroeléctrico denominado “Cadena Pagua”, localizado en la vereda de “El Colegio” en jurisdicción del Departamento de Cundinamarca.

1. SOLICITUD DE TRAMITE DEL CONFLICTO.

Mediante memorial presentado el 2 de junio de 2010, la doctora LUCELLY ROCIO MUNAR CASTELLANOS, actuando en calidad de apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias, en el sentido de declarar cuál de las dos entidades, si la CAR o el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

es la autoridad competente para establecer de manera integral el Plan de Manejo Ambiental para el Sistema de Generación Hidroeléctrico denominado “Cadena Pagua”.

2. ANTECEDENTES.

Con base en los documentos que obran en el expediente, los antecedentes de esta actuación se pueden resumir de la siguiente manera:

1. El Sistema de Generación Hidroeléctrico “Cadena Pagua” se construyó para incorporar al sistema eléctrico nacional una capacidad instalada de 600 MW, mediante dos centrales en serie, El Paraíso con 276 MW y La Guaca con 324 MW. La empresa EMGESA S.A E.S.P es la operadora actual del sistema (Folio 35, Cuaderno 2).

2. Para la puesta en marcha de dicho sistema de generación hidroeléctrica no fue necesario que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgara Licencia Ambiental de Funcionamiento, dado que fue construido antes de que entrara en vigencia la Ley 99 de 1993, que introdujo dicho requisito. (Folio 1, Cuaderno 2)

3. Posteriormente el Decreto 1220 del 21 de abril de 2005, modificado por el Decreto 500 del 20 de febrero de 2006, en su artículo 2°, numeral 4°, vino a exigir a los proyectos, obras o actividades que estuvieren en funcionamiento sin licencia, la presentación de un Plan de Manejo Ambiental ante la autoridad competente.

4. Es así como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución 1145 de 16 de agosto de 2005, modificada por la Resolución 2238 de 17 de noviembre de 2006, “estableció”, esto es, fijó a

la empresa EMGESA la obligación de presentar un Plan de Manejo Ambiental.

5. La CAR, con fundamento en el informe técnico No. 024 de mayo 7 de 2009, advierte que dentro del Plan de Manejo Ambiental no se incluyeron componentes esenciales del sistema de generación hidroeléctrica “Cadena Pagua”, como el Embalse del Muña y otros, motivo por el cual solicita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adicionar y modificar la Resolución 1145 de 16 de agosto de 2005 (Folio 39,

Cuaderno 2).

6. El 23 de noviembre de 2007, mediante oficio 2400-2-123722, la Directora de licencias, permisos y trámites ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aduciendo diversas razones de orden legal y técnico, manifiesta que el asunto planteado es de competencia de la CAR, y concluye que “el Embalse del ‘Muña’ no hace parte del sistema regulado en el Plan de Manejo Ambiental, por tanto el control, vigilancia y seguimiento de las actividades ambientales relacionadas con este Embalse no son competencia de este Ministerio” (Folio 26 a 28, Cuaderno 2).

7. No obstante lo anterior, mediante oficio del 28 de agosto de 2008, el Director de la CAR - Cundinamarca insiste en que sea el Ministerio el que establezca de manera integral el Plan de Manejo Ambiental para la Cadena Pagua, incluyendo todos los componentes del sistema. (Folio 29,

Cuaderno 2)

8. El 28 de octubre de 2008, mediante oficio 2400-E2-97414, el Ministerio

reitera al Director de la CAR - Cundinamarca que la Resolución No. 1145 del 16 de agosto de 2005, proferida por ese Ministerio y que establece el Plan de Manejo Ambiental, no considera el Embalse del Muña como parte del sistema, razón por la cual el control, vigilancia y seguimiento de las actividades ambientales relacionadas con ese Embalse son competencia de la CAR.

9. El 28 de noviembre de 2008, mediante oficio 2400-2-123606 la Directora de licencias, permisos y trámites ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, reitera las consideraciones formuladas en los oficios del 23 de noviembre de 2007 y del 28 de octubre de 2008 (Folio 33 y 34, Cuaderno 2). 10.El 2 de junio de 2010 la doctora LUCELLY ROCIO MUNAR CASTELLANOS, actuando en calidad de apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, remite la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al considerar que se ha suscitado un conflicto negativo de competencias administrativas (Folios 92,

93 ibid y 1 a 9, Cuaderno No.1).

3. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR observa que dentro del Plan de Manejo Ambiental establecido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con las resoluciones Nos. 1145 de 2005 y 2238 de 2006, no se tuvieron en cuenta todos los componentes del Sistema de

Generación de Energía. Sobre este particular la CAR manifiesta: “(…) no se tuvo en cuenta, los siguientes componentes: a. Fuentes de Captación (ríos Bogotá, Alicachín, Aguas Claras y Muña.) b. Conducción (Estaciones de bombeo Muña I, II y III) c. Almacenamiento (Embalse Muña) d. Presa de Contención (Embalse del Muña) e. Toma (Torre de Granada) f. Estructura de entrega a fuente receptora (Río Bogotá, municipio El Colegio)“ Sostiene la CAR que, de acuerdo con el régimen de transición contemplado en el numeral 4° del artículo 2° del decreto 500 de 2006, modificatorio del artículo 40 del decreto 1220 de 2005, le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definir nuevos términos de referencia al Proyecto de Generación de Energía PAGUA, a efecto de que EMGESA SA ESP formule, para este proyecto, un Unico Plan de Manejo Ambiental, por ser de su competencia y no contar con licencia ambiental a la entrada en vigencia del decreto 1220 del 21 de abril de 2005 (Folio 73, Cuaderno 2). Adicionalmente la CAR argumenta que, de acuerdo con lo establecido en el literal a) del numeral 4° del artículo 8° del decreto 1220 de 2005, es claro que el Ministerio es quien deberá definir los nuevos términos de referencia para el sistema de generación de la “Cadena Pagua” para la formulación por parte de EMGESA del correspondiente Plan de Manejo Ambiental (Folio 74, Cuaderno 2).

La norma citada por la CAR dice así: “Competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: (…)

4. En el sector eléctrico: a) La construcción y operación de centrales generadoras de energía eléctrica con capacidad instalada igual o superior a 100 MW; (…)” (Resaltado textual).

Agrega la CAR que no es viable proferir varios Planes de Manejo Ambiental o Licencias para cada uno de los componentes que no se tuvieron en cuenta dentro del Plan Ambiental del Proyecto Hidroeléctrico, en consonancia con lo establecido en el artículo 3° del decreto 1220, que estatuye: “Artículo 3º. Concepto y alcance de la licencia ambiental. La licencia ambiental, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada. La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del

proyecto, obra o actividad. La licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental.” 3.2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Por su parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera que no existe un conflicto de competencias administrativas en este caso concreto, en virtud de lo establecido en los artículos 4° y 5° de la Ley 99 de 1993, y declara: “queda claro que corresponde al Ministerio, el dirimir todo tipo de discrepancias existentes entre cualquier integrante del SINA, incluyendo aquellas que surjan entre el Ministerio y cualquier otra entidad”. De donde concluye que el conflicto de competencias ya fue dirimido por el propio Ministerio cuando le definió a la CAR su competencia para ocuparse del asunto en referencia. El Ministerio agrega que, para dirimir la cuestión materia de estudio, ya había dado respuesta técnica y jurídica a la CAR, en la cual le expuso los motivos que le permitían concluir que la CAR era la entidad competente, y transcribe los aspectos que en su consideración resultan más relevantes. Del citado concepto, el Ministerio entre otros aspectos extracta los siguientes: “Que el instrumento de manejo y control ambiental autorizado, se dio en cuanto a los componentes del sistema, proyecto que inicia en la bocatoma Paraíso en la torre de Granada, y que NO considera la estación de bombeo en el pondaje de Alicachín y el embalse del Muña, como parte de este. Es primordial dilucidar, que aunque el embalse del Muña tiene relación con el

proyecto de generación de energía, explícitamente para la Cadena de Generación Hidroeléctrica Pagua que contempla las Centrales El paraíso y La Guaca, la Resolución No. 1145 del 16 de agosto de 2005 en su artículo Vigésimo Cuarto (24°), indicó: “El establecimiento del presente Plan de Manejo Ambiental ampara únicamente las obras o actividades descritas en el Plan de Manejo Ambiental y en la presente providencia.(…)”, y que como ya se dijo anteriormente, el Embalse del Muña no hace parte del sistema regulado en el Plan de Manejo Ambiental. Así las cosas, el control, vigilancia y seguimiento de las actividades ambientales relacionadas con este Embalse, no son competencia de este Ministerio. Igualmente y como es de su comprensión, el bombeo se está realizando sobre un embalse que tiene una capacidad de 40 millones de m3, y tal como lo expone el numeral tres (3) del Artículo Octavo (8°) del Decreto 1220 del 21 de abril de 2005, la competencia de esta Entidad se da para aquellos embalses con capacidad mayor de 200 millones de metros cúbicos de agua, situación que no se presenta en este caso.” (subrayado textual)

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La ley 99 de 1993 dispone en su artículo 4° que, para todos los efectos relacionados con el funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es la instancia jerárquica superior. En efecto, el parágrafo de este artículo, al describir el “orden descendente” en la estructura jerárquica del SINA, coloca a las Corporaciones

Autónomas Regionales en una posición de subordinación respecto del Ministerio.

La norma dice así: “ARTICULO 4o. SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, SINA. El Sistema Nacional Ambiental SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley.

Estará integrado por los siguientes componentes: 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley. 3) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley. 4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. 5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente. 6) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. El gobierno nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA. PARAGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios.” (Resalta la Sala)

2. La misma ley 99 consagra en su artículo 5°, como una de las funciones otorgadas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la de

“dirimir las discrepancias” que se susciten entre entidades integrantes del SINA, con motivo del ejercicio de sus funciones, dándole al Ministerio la facultad de “adoptar decisiones cuando surjan conflictos” entre esas entidades, por aplicación de normas, o por políticas relacionadas con la gestión de los recursos naturales. La norma citada establece en su numeral 31: “ARTICULO 5o. FUNCIONES DEL MINISTERIO. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…) 31) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente; “ (Resalta la Sala)

3. De otra parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitió las resoluciones 1145 de 2005 y 2238 de 2006, actos administrativos en firme, en los cuales estableció a EMGESA, actual empresa operadora, el Plan de Manejo Ambiental que ésta debía seguir. En dichos actos el Ministerio decidió no incluir los componentes materia del debate planteado por la CAR, en atención a circunstancias técnicas sobre las que el Ministerio emite diversos conceptos técnicos y jurídicos que fundamentan la radicación de la competencia en cabeza de la CAR.

4. Las razones expuestas permiten concluir que en el presente asunto no se configura un conflicto de competencias administrativas de aquellos que corresponden al conocimiento y decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil

del Consejo de Estado. Esto es así dado que la discrepancia relacionada con el ejercicio de funciones que la CAR - CUNDINAMARCA planteó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fue decidida por el Ministerio en su condición de instancia jerárquica suprema del Sistema Nacional Ambiental, SINA, al cual están subordinados, en orden descendente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los Departamentos y los Distritos y municipios. Finalmente debe observarse que esta Sala, en asunto de idénticas características1, ya había resuelto que: “(…) cuando la ley 99 le otorgó esa competencia al Ministerio de Ambiente lo reconoció como la máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental,2 actividad en la que debe “establecer criterios y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas”. Esta decisión legal encuadra bien dentro de los principios de la administración pública, pero es en esencia distinta al procedimiento de definición de competencias administrativas atribuido a la Sala de Consulta y Servicio Civil por la ley 954 de 2005. En efecto, tanto el contenido y la gama de asuntos que resuelve el Ministerio como la forma de decidirlos, son diferentes a los que define la Sala de Consulta, en los cuales deben cumplirse los requisitos aquí estudiados y no otros, para quedar habilitada para asumir su conocimiento.” 1 Auto del 4 de octubre de 2006. Radicación No.: 110010306000200600102 00. C.P. Gustavo Eduardo Aponte Santos. 2 Ley 489 de 1998. “ARTICULO 42. SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está

integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”. “ARTICULO 43. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación”. (Resalta la Sala). Ver también artículo 44. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: INHIBIRSE para conocer del presente asunto planteado a título de conflicto de competencias.

SEGUNDO: REMITASE el expediente a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR para lo de su competencia.

TERCERO: RECONOCESE personería a la doctora LUCELLY ROCIO MUNAR CASTELLANOS como apoderada de la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR y al doctor ROBERTH LESMES ORJUELA, como apoderado de la NACION-MINISTERIO DE AMBIENTE,

VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL.

CUARTO: COMUNIQUESE esta decisión al MINISTERIO DE AMBIENTE,

VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL y a la CORPORACION AUTONOMA

REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Presidente de la Sala Consejero

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala