CE-11001-03-06-000-2010-00086-00(2023)-2014

RECOBROS AL FOSYGA - Pago de intereses moratorios / RECURSOS DENTRO DEL SISTEMA DE SALUD - Actores que intervienen en el flujo de recursos / FOSYGA - Importancia del en el adecuado flujo de recursos de la salud y su deber de cumplir las obligaciones de pago dentro de los plazos fijados, especialmente por recobros de medicamentos y servicios no POS / RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA PARA LOS PAGOS DEL SISTEMA DE SALUD - El pago tardío de los recobros presentados al FOSYGA por servicios y medicamentos no incluidos en el POS da lugar al pago de intereses de mora a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales El Ministerio de la Protección Social eleva a la Sala la siguiente consulta: “ 1-¿Es aplicable el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 al pago de recobros por prestaciones de salud no previstas en el Plan Obligatorio de Salud efectuado con posterioridad a los dos (2) meses previstos en las Resoluciones 3797 de 2004, 2993 de 2006 y 3099 de 2008? 2- ¿En caso de no ser aplicable el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 al pago de recobros por prestaciones de salud no previstas en el Plan Obligatorio de Salud efectuado con posterioridad a los tres (3) meses previstos en las Resoluciones 3797 de 2004, 2993 de 2006 y 3099 de 2008, generaría algún tipo de interés? ¿Con fundamento en cuál disposición

legal?. La Sala observa que la referida Resolución 3099 de 2008 goza de presunción de legalidad, además de que, como ya se señaló, tanto las Sentencias de Tutela T-760 de 2008 de la Corte Constitucional y de Acción Popular del 21 de febrero de 2007 del Consejo de Estado, le han ordenado al administrador fiduciario del FOSYGA hacer el pago en los plazos establecidos en la regulación vigente. En particular, debe recordarse que en la segunda de tales sentencias, el Consejo de Estado le ordena al administrador fiduciario del Fosyga que “los trámites de los recobros y las cuentas de cobro se realicen en el tiempo previsto en la resolución 3797 de 2004 -o las que la han adicionado, modificado o derogado-“(numeral 2 parte resolutiva). Esa resolución que se cita, corresponde hoy, como se dijo, a la Resolución 3099 de 2008 antes citada o la que en el futuro la modifique o derogue. En esa medida, si el Estado en ejercicio de sus facultades de ordenación y regulación del sistema, ha establecido el plazo para el pago de las obligaciones a cargo del FOSYGA por recobros no POS, necesariamente debería considerarse que vencido dicho término la entidad estará en mora y serán aplicables entonces las consecuencias derivadas de esa situación de incumplimiento, entre otras la generación de intereses moratorios a la tasa prevista en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002. En síntesis, el pago tardío de los recobros presentados al FOSYGA por servicios y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, da lugar al pago de intereses de mora a

la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, no sólo porque así se deriva de una lectura sistemática de los artículos 1, 4 y 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, sino porque ello se adecua a las finalidades y objetivos mismos del decreto y del sistema de salud en general.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 155 / LEY 100 DE 1993ARTICULO 156 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 177 / LEY 100 DE 1993ARTICULO 181 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 215 / LEY 100 DE 1993ARTICULO 218 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 219 / LEY 715 DE 2001ARTICULO 111 / LEY 1281 DE 2002 - ARTICULO 1 / LEY 1281 DE 2002ARTICULO 4 / LEY 1281 DE 2002 - ARTICULO 13 / LEY 1281 DE 2002ARTICULO 15 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 1608 / RESOLUCION 3099 DE 2008 - ARTICULO 10 / RESOLUCION 3099 DE 2008 - ARTICULO 11 / RESOLUCION 3099 DE 2008 - ARTICULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00086-00(2023)

Actor: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: Recobros al FOSYGA. Pago de intereses moratorios. Aplicación Decreto Ley 1281 de 2002

LA CONSULTA El Ministerio de la Protección Social eleva a la Sala la siguiente consulta: “ 1-¿Es aplicable el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 al pago de recobros por prestaciones de salud no previstas en el Plan Obligatorio de Salud efectuado con posterioridad a los dos (2) meses previstos en las Resoluciones 3797 de 2004, 2993 de 2006 y 3099 de 2008? 2- ¿En caso de no ser aplicable el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 al pago de recobros por prestaciones de salud no previstas en el Plan Obligatorio de Salud efectuado con posterioridad a los tres (3) meses previstos en las Resoluciones 3797 de 2004, 2993 de 2006 y 3099 de 2008, generaría algún tipo de interés? ¿Con fundamento en cuál disposición legal? Luego de transcribir algunos artículos de las normas citadas en los interrogantes planteados, la entidad consultante señala que existen dos posiciones al respecto: - La de las entidades que hacen recobros al FOSYGA, quienes consideran que si el FOSYGA hace el pago por fuera del plazo de dos (2) meses previsto en la Resolución 3099 de 2008, se genera a su favor el interés de mora establecido en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002, esto es el que se aplica para los tributos administrados por la DIAN; - La del Ministerio de la Protección Social, que considera que el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 no cubre los recobros al FOSYGA, razón por la cual no

se causa el interés moratorio allí previsto; además, a su juicio, el vencimiento de los plazos para el pago señalados en las citadas resoluciones ministeriales, no da lugar a la mora, menos aún a la tasa prevista en el decreto 1281 de 2002 que no admite aplicaciones analógicas.

CONSIDERACIONES

1. Aspectos preliminares 1.1 Sobre los actores que intervienen en el flujo de recursos dentro del sistema de salud.

Previamente a abordar el estudio del Decreto 1281 de 2002, es necesario recordar de manera general las entidades e instituciones públicas y privadas que en mayor medida intervienen en el flujo de recursos del sistema de salud, pues es a todas ellas a quienes, como se verá, se dirige el contenido material del referido decreto. En primer lugar, el Artículo 155 de la Ley 100 de 1993 señala cuáles son los organismos de administración y financiación del sistema de salud: “Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.” Las Entidades Promotoras de Salud tienen a su cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios, bien directamente, bien mediante la contratación de Instituciones Prestadoras de Salud (Artículo 156-e de la Ley 100 de 1993). A ellas les corresponde el registro de los afiliados y el

recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, debiendo girar la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía (Art.177 ibídem). Las Entidades Promotoras de Salud podrán ser privadas o públicas según la enumeración contenida en el artículo 181 de la misma Ley 100 de 1993. Por su parte, las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud tienen a su cargo la Administración del Régimen Subsidiado, a cuyo efecto les corresponde suscribir los contratos de administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Para tal efecto reciben recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y los que el subsector oficial de salud destine para el efecto (Art.215 Ley 100 de 1993). Finalmente, en cuanto al Fondo de Solidaridad y Garantía, el artículo 156 ibídem establece que en él recae la responsabilidad del recaudo de las cotizaciones del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, sin perjuicio de la delegación que haga de esa función en las Entidades Promotoras de Salud (literal e); y señala que su objeto será garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley (literal l). Así mismo, como se mencionó, le corresponde concurrir en la financiación del régimen

subsidiado (literal j). Ahora bien, la Ley 100 de 1993 crea el Fondo de Solidaridad y Garantía como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia (art. 218). La estructura del Fondo queda definida en el artículo siguiente, de acuerdo con las funciones que le son asignadas: "Artículo 219. Estructura del Fondo. El Fondo tendrá las siguientes subcuentas independientes: a) De compensación interna del régimen contributivo; b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud; c) De promoción de la salud; d) Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, según el artículo 167 de esta Ley.” A través de tales cuentas, el FOSYGA atiende, entre otros muchos conceptos, los recobros por medicamentos y servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud1, respecto de los cuales la jurisprudencia ha señalado que no deben ser asumidos por las Empresas Promotoras de Salud2, sino por el sistema general de salud a partir del principio de solidaridad. Alrededor de estas entidades que tienen funciones de administración y financiación del sistema, existen otras que interactúan en el flujo de recursos del sector, como las Instituciones Prestadoras de Salud (públicas, privadas y mixtas) y las Empresas Sociales del Estado, entre otras, que o bien son destinatarias directas de recursos, o bien reciben pagos y reembolsos por los servicios de salud prestados a los usuarios. Como pasa a revisarse más adelante, el Decreto 1281 de 2002 busca que todas

las entidades e instituciones del Sistema de Salud, cumplan unos principios de oportunidad y eficiencia, a partir de los cuales puedan contar en tiempo con los recursos a que tienen derecho (según corresponda), de manera que el servicio final de salud a los usuarios no se vea afectado por causa de retrasos en su pago. 1.2 Sobre la importancia del FOSYGA en el adecuado flujo de recursos de la salud y su deber de cumplir las obligaciones de pago dentro de los plazos fijados, especialmente por recobros de medicamentos y servicios no POS. Dos decisiones judiciales de trascendental importancia en el ámbito de la Salud se han referido al papel que juega el FOSYGA en el adecuado flujo de recursos en el sistema de salud y, de manera particular, al derecho de las EPS a obtener un pago oportuno y eficiente de sus recobros por servicios y medicamentos no POS. En ambas se han emitido órdenes específicas en ese sentido, que por la naturaleza de los procesos que le dieron origen, deben ser tenidas en cuenta en cualquier evaluación de la materia. Por una parte, en el curso de la acción popular iniciada directamente contra el FOSYGA por los retrasos en sus pagos, el Consejo de Estado en Sentencia del 21 1 Estos pagos se hacen con cargo a las subcuentas de solidaridad y compensación del FOSYGA. Ver acuerdos anuales de presupuesto del FOSYGA aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud: Acuerdo 376 de 2007 (aprobación del presupuestos del 2008), Acuerdo 405 de 2008 (aprobación del presupuesto 2009); para el 2010 Resolución 5435 de 2009 del Ministerio de la Protección Social.

2 Sobre este derecho de recobro puede verse especialmente la Sentencia T-760 de 2008. de febrero de 20073 advirtió que esa situación viola los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas y, en especial, el derecho a una prestación eficiente y oportuna del servicio de salud: “La Sala encuentra que al actor le asiste la razón, pues el retrazo del FOSYGA en tramitar las reclamaciones y hacer el pago de las cuentas, amenaza por lo menos, los derechos colectivos, porque la mora en el pago tiene un efecto natural sobre el sistema, como quiera que no es igual contar a tiempo y regularmente con los recursos destinados a atender los pacientes del sistema, que imponerle a las entidades promotoras de salud la carga de financiarlo, más allá de lo que razonablemente se previó, cuando se expidieron las normas que lo crearon. La amenaza y el riesgo a que se expone el sistema de seguridad social, en la parte que corresponde financiar al FOSYGA, se acredita, suficientemente, con la mora en el trámite y posterior pago de muchas facturas de recobro, lo cual ha quedado demostrado en este proceso hasta la saciedad. En este sentido, si bien el retardo no atenta contra la moralidad administrativa, según se dijo en el numeral anterior, sin duda sí se amenaza y pone en peligro el acceso al servicio de salud, a la seguridad y salubridad pública, y sobre todo, a que su prestación sea eficiente y oportuna, pues no es igual que las EPS cuenten, puntualmente, con los recursos que han invertido en los pacientes financiados por el FOSYGA, a que el dinero tarde hasta un año o dos en recuperarse. Este hecho

estimula la ineficiencia del servicio de salud, sobre todo porque las empresas que actualmente prestan servicios públicos, han entrado en la lógica de que la eficiencia financiera y la utilidad forman parte de los principios gerenciales con los cuales opera el sistema completo. En este sentido, la Sala hace propio el concepto del Ministerio Público, para quien cualquier falla o falta de eficiencia en los procedimientos diseñados, puede llevar al colapso del sistema. Por ejemplo, un retraso injustificado y sistemático en la auditoría y pago de los recobros por medicamentos no Pos y fallos de tutela, acumulando altas cifras por pagar, puede provocar un desmedro económico para las EPS y ARS que, a su vez, comprometan su capacidad financiera, y por ende su eficiencia, e inclusive su viabilidad, afectándose de esa manera el acceso a la infraestructura de salud. Lo anterior, agregó, pone en peligro la sostenibilidad del sistema y, por consiguiente, el derecho colectivo al acceso a la infraestructura de los servicios públicos que garantice la salubridad pública y a que su prestación sea eficiente y oportuna”.4 (se subraya) 3 Sección Tercera, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). El accionante buscaba que por medio de la acción popular se ordenara modificar el procedimiento de recobro, pues alegaba que su complejidad impedía el giro oportuno de los recursos a las entidades beneficiarias. El Consejo de Estado consideró que el procedimiento era razonable y ponderaba adecuadamente el interés público y privado,

pero entendió que la demora y el incumplimiento de los plazos para el pago sí afectaba la eficiencia del sistema y los derechos de los actores y usuarios del servicio. 4 En ese sentido, no consideró suficientes las posibles justificaciones de retraso en el pago, frente a las cuales el Consejo de Estado señaló: “De hecho, en los servicios públicos sometidos a la competencia y al mercado, es apenas natural que las fuentes de recursos, y de pagos, y sobre todo la eficiencia en los mismos, tenga una incidencia decisiva en el buen comportamiento del sistema en su conjunto, de manera que es desacertado afirmar, como se dijo en algunos alegatos de conclusión, por parte de las demandadas, que las ESP tienen otras fuentes económicas que integran su patrimonio, lo cual evita que se paralice el sistema.(…) De manera que el Estado no puede defenderse aduciendo que pese a que incumple sus obligaciones, el acreedor tiene otras fuentes de ingresos para atenderlas y soportarlas en su nombre, pues es una mala estrategia hacer pesar sobre éstos la carga de realizar esfuerzos adicionales para cubrir su propia responsabilidad. De la misma manera, el exceso de trabajo y el gran número de cuentas que se presentan ante el FOSYGA, no es excusa válida para dejar de cumplir los términos de respuesta y pago de las cuentas que se le entreguen, pues para esto las entidades tendrán que adecuar, de mejor manera y con mayores esfuerzos, de ser necesario, para Conforme a lo anterior, el Consejo de Estado ordenó que los recobros por servicios y medicamentos no POS sean pagados por el FOSYGA dentro del plazo previsto en la normatividad vigente para ello:

“SEGUNDO: Ordénase al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y al CONSORCIO FISALUD conformado por FIDUCOLOMBIA S.A., Fiduciaria La PREVISORA S.A. y FIDUCAFE S.A., o a quien ejerza sus funciones, que los trámites de los recobros y las cuentas de cobro se realicen en el tiempo previsto en la resolución 3797 de 2004 -o las que la han adicionado, modificado o derogado-, tratándose de procedimientos administrativos que se inicien a partir de la fecha.” Dicha resolución y las que posteriormente la han modificado, establecen un plazo de dos meses para el pago, tal como se analizará en la parte final de este concepto. Basta por ahora tener presente la reconvención que se hace el FOSYGA para observar dicho plazo y facilitar el adecuado flujo de recursos de la salud. De otra parte, la Sentencia T-760 de 2008, que abordó los problemas que presenta el servicio de salud desde el punto de vista de los derechos fundamentales y que impartió diversas órdenes para facilitar su resolución5, identificó como una de sus principales causas, la demora del FOSYGA en la tramitación oportuna de los recobros por prestaciones y medicamentos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud: “La disponibilidad de los recursos necesarios para asegurar la prestación de los servicios de salud supone la obligación de que tales recursos existan, no se asignen a fines distintos al de asegurar el goce efectivo del derecho a la salud y se destinen a la prestación cumplida y oportuna de los servicios requeridos por las personas. Esta última obligación implica pues, garantizar el adecuado flujo de los

recursos, lo cual es necesario para asegurar que toda persona goce efectivamente del más alto nivel posible de salud, dadas las condiciones presupuestales, administrativas y estructurales existentes. El flujo de recursos es importante tanto hacia los prestadores de servicios de salud (IPS) como hacia los aseguradores (EPS). Actualmente, como se vio, se han adelantado algunos esfuerzos para asegurar el flujo oportuno de recursos hacia las IPS, por lo que la Corte no adoptará en la presente sentencia medidas en este aspecto. Sin embargo, en cuanto al flujo de recursos hacia las EPS actualmente no se han adoptado medidas que garanticen su oportunidad, por ejemplo mediante la garantía del reembolso oportuno de los recursos que estas entidades deben invertir en atender a sus usuarios al autorizar servicios no incluidos en el Plan de Beneficios, pero autorizados por el CTC u ordenados en fallos de tutela. Dadas las reglas del actual Sistema de Salud, las entidades promotoras de salud, EPS, tienen un derecho constitucional al recobro, por concepto de los costos que no estén financiados mediante las unidades de pago por capitación (UPC). Para garantizar el derecho a la salud de los usuarios, el cual depende del flujo oportuno ajustarse a la dinámica del sector de la seguridad social. En este orden de ideas se ordenará, en la parte resolutiva, que los trámites de las cuentas se hagan en tiempo oportuno, para las que se presenten en adelante”. 5 La sentencia contiene diversas órdenes tendientes a solucionar los problemas estructurales del sistema de salud, tales como, la unificación de prestaciones en los regímenes contributivo y subsidiado; la revisión y actualización periódica del POS; la revisión de los procedimientos de recobro, etc.

de recursos en el sistema, el procedimiento de recobro debe ser claro, preciso, ágil.” (se subraya) Consecuencia de lo anterior, en la parte resolutiva de la Sentencia se imparte una orden similar a la que había dado el Consejo de Estado, en relación con el deber del FOSYGA de cumplir oportunamente los pagos a su cargo por recobros de servicios no POS: “Vigésimo cuarto.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y al administrador fiduciario del Fosyga que adopten medidas para garantizar que el procedimiento de recobro por parte de las Entidades Promotoras de Salud ante el Fosyga, así como ante las entidades territoriales respectivas, sea ágil y asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud para financiar los servicios de salud, tanto en el evento de que la solicitud se origine en una tutela como cuando se origine en una autorización del Comité Técnico Científico. (se subraya) (…) Vigésimo séptimo.– Ordenar al Ministerio de Protección Social que tome las medidas necesarias para que el sistema de verificación, control y pago de las solicitudes de recobro funcione de manera eficiente, y que el Fosyga desembolse prontamente los dineros concernientes a las solicitudes de recobro. El Ministerio de Protección Social podrá definir el tipo de medidas necesarias. El Ministerio de Protección Social también podrá rediseñar el sistema de recobro de la manera que considere más adecuada, teniendo en cuenta: (i) la garantía del flujo oportuno y efectivo de recursos para financiar los servicios de salud, (ii) la definición de un trámite ágil y claro para auditar las solicitudes de recobro sin que

el tiempo que dure el auditaje obstaculice el flujo de los recursos (iii) la transparencia en la asignación de los recursos del Fosyga y (iv) la asignación de los recursos para la atención eficiente de las necesidades y prioridades de la salud (…)” (se subraya) Como se observa entonces, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional coinciden en que las Empresas Promotoras de Salud tienen derecho a que los recobro ante el FOSYGA por servicios y medicamentos no POS sean tramitados de forma oportuna y eficiente dentro de los plazos establecidos en las propias resoluciones que ha expedido el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a las que se referirá la Sala más adelante. Con este contexto, pasa a revisarse el alcance del Decreto 2181 de 2002 al que se refiere la consulta.

2. Análisis del Decreto 1281 de 2002 que origina la consulta 2.1. Antecedentes del decreto El Decreto Ley 1281 de 2002, por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación, fue dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas en el artículo 111 de la Ley 715 de 20016, el cual dispone lo siguiente: 6 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras “Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades

extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para: (…) 111.4. Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.” Este numeral en particular, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1028 de 2002, en la que se destacó su relación con el artículo 107 de la misma ley, el cual ordena al Gobierno adoptar mecanismos técnicos y jurídicos orientados a la optimización del flujo de caja del Sistema General de Seguridad Social en Salud y a impedir su indebida apropiación o retención por cualquiera de los actores que participan de él: “En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.7 de la Ley 715 de 2001, corresponde a la Nación la vigilancia y control del manejo y la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las competencias de las entidades territoriales en la materia, recursos que son transferidos y girados en los términos de los artículos 53 y 64 del citado ordenamiento legal. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 107 ibidem, el Gobierno Nacional debía adoptar en los seis meses siguientes a la vigencia de la ley los mecanismos jurídicos y técnicos conducentes a la "optimización del flujo financiero de los recursos del Sistema

General de Seguridad Social en Salud que prevengan o impidan su desviación, indebida apropiación o retención por parte de cualquiera de los actores partícipes o intermediarios del sistema". Además, según los antecedentes legislativos el otorgamiento de facultades extraordinarias para la regulación de los flujos de caja en el sector de la salud, fue solicitado por el Ministro del ramo en atención a que "los recursos se diluyen en el tiempo y llegan a las entidades receptoras en un término superior a un año". De modo, que la regulación del flujo de caja a que alude el numeral 111.4 del artículo 111 que se examina apunta a la implementación por parte del Gobierno de un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes, precaviendo la apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a este fin.“7 disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” 7 En la misma sentencia, la Corte señaló qué debía entenderse por “flujos de caja” y estableció que para su organización en el sector salud el Gobierno Nacional podía recibir facultades extraordinarias con un amplio margen de regulación: “Tal como lo explican los intervinientes, técnicamente el flujo de caja es un sistema que reporta no sólo la procedencia de los recursos sino también su destino final mostrando los cambios que se presentan en las diferentes cuentas de balance en un período determinado, de manera tal que a través de este sistema se puede determinar con gran claridad la fuente de los respectivos recursos y como se han utilizado los mismos, lo que a la postre permite garantizar un conocimiento total de la verdadera situación

financiera de una entidad determinada. Así mismo, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2649 de 199 el flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que las empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto con el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio (flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja permite garantizar que los flujos de dinero que se encuentran destinados al sector salud, ingresen efectivamente a las instituciones prestadoras de los servicios de salud para las cuales han sido destinados, pues si tales recursos no son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían prestar efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo 2.2. Contenido y alcance del Decreto 1281 de 2002, en particular del artículo 4 que establece el reconocimiento de intereses de mora para los pagos del sistema de salud. Ahora bien, el Decreto 1281 de 2002 que, como se dijo, tiene por objeto regular los flujos de caja de los recursos del sector salud, consagra en su primer artículo unas reglas de eficiencia y oportunidad que se definen de la siguiente manera: Artículo 1°. Eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos. Para efectos del presente decreto, se entenderá por eficiencia, la mejor utilización social y económica de los recursos financieros disponibles para que los beneficios que se garantizan con los recursos del Sector Salud de que trata el presente decreto, se presten en forma adecuada y oportuna. La oportunidad hace referencia a los términos dentro de los cuales cada una de

las entidades, instituciones y personas, que intervienen en la generación, el recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos, deberán cumplir sus obligaciones, en forma tal que no se afecte el derecho de ninguno de los actores a recibir el pronto pago de los servicios a su cargo y fundamentalmente a que se garantice el acceso y la prestación efectiva de los servicios de salud a la población del país. (se subraya) En primer lugar se puede señalar que esta disposición tiene carácter incluyente pues se refiere de manera abierta y general a todas las entidades, instituciones y personas que intervienen en la generación, recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos del sistema de salud; comprende por tanto, a todos los agentes públicos y privados que participan activamente en el flujo de recursos del sistema de salud, de manera que unos y otros quedan sometidos a los parámetros de eficiencia y oportunidad, tanto en los deberes que éstos imponen, como en el derecho a recibir el pago oportuno de las sumas debidas por los demás participantes. En ese contexto, el FOSYGA no estaría excluido del ámbito general que establece el artículo 1 en cita, puesto que, conforme se señaló, tiene a su cargo funciones de recaudado, administración y distribución de recursos del sistema de salud, cuyo impacto en el adecuado funcionamiento de éste ha sido advertido en las sentencias citadas en la parte inicial de este concepto.8 Ahora bien, el artículo 4 que origina la consulta, establece lo siguiente en relación con las obligaciones del sistema de salud cuyo pago