CE-11001-03-06-000-2010-00088-00(2025)-2011

CAMARAS DE COMERCIO - Carecen de facultad para crear entidades sin ánimo de lucro mediante el aporte de los recursos de origen público / CENTROS DE EVENTOS Y CONVENCIONES – Las cámaras de comercio no están facultadas para crearlos El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, consultó a la Sala acerca de la normatividad aplicable al desarrollo de centros de eventos y convenciones creados por las Cámaras de Comercio con recursos públicos. 1. “Una sociedad creada por una cámara de comercio, entidad de naturaleza privada, con recursos de origen público, por provenir del cumplimiento de sus funciones públicas, para desarrollar un centro de convenciones, ¿tiene el carácter de sociedad de economía mixta y debe sujetarse en su funcionamiento a las reglas aplicables a éstas en materia administrativa, laboral, presupuestal y de contratación?” 2. “¿Cambia la respuesta anterior si en dicha sociedad participa una entidad territorial, aun cuando su aporte al capital de dicha sociedad sea minoritario?” Las Cámaras de Comercio carecen de facultad para crear sociedades de economía mixta, cualquiera que sea su objeto o finalidad, y no les está permitido invertir los recursos de origen público que recaudan por concepto de tasa en nada diferente de la recuperación de los costos que demanda la función registral. 3. “¿Se aplica el artículo 96 de la ley 489 de 1998 a una entidad sin ánimo de lucro creada por una cámara de comercio con recursos de origen público y con la participación de entidades de derecho privado?” 4. “¿Se altera dicha respuesta si en la creación de la persona jurídica sin

ánimo de lucro participa una entidad estatal haciendo un aporte inferior al que realizan las personas de derecho privado?” Las Cámaras de Comercio carecen de facultad para crear entidades sin ánimo de lucro mediante el aporte de los recursos de origen público que recaudan, dado que estos recursos son dineros fiscales con destinación específica, consistente única y exclusivamente en la recuperación de los costos que demanda la función registral. 5. “¿Si en estos casos fuera aplicable el artículo 96 de la ley 489 de 1998, cuál sería el alcance de dicha norma cuando establece que las entidades a las que se refiere ‘se sujetarán a las disposiciones Previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común? ¿Incluye lo anterior las normas laborales, contractuales, etc. que se aplican a toda persona de derecho privado?” 6. “Específicamente, se pregunta si a una entidad sin ánimo de lucro, creada con participación de una Cámara de Comercio que realiza aportes con recursos públicos, y eventualmente con una participación de una entidad estatal le es aplicable: a) El régimen de contratación de la ley 80 de 1993, de la ley 1150 de 2007 y de sus decretos reglamentarios ¿Cómo se establece la participación estatal en una entidad sin ánimo de lucro al no existir ni cuotas, ni acciones ni partes de interés? b) La ley 87 de 1993 en temas de control interno. c) El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996. d) Las normas contables para las entidades públicas, según lo establecido en la ley 298 de 1996 y las normas que la reglamentan”. La Sala

encuentra que al derivar estas últimas preguntas de las números 3 y 4, relativas a la creación de entidades sin ánimo de lucro por una cámara de comercio con recursos de origen público, se les aplica la respuesta anterior y, por tanto, no es del caso analizar los interrogantes propuestos.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 24 de noviembre de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Manizales, ocho (8) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00088-00(2025) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: Cámaras de Comercio. Creación de entidades con recursos de origen público. Centros de eventos y convenciones. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Dr. Luís Guillermo Plata Páez, consultó a la Sala acerca de la normatividad aplicable al desarrollo de centros de eventos y convenciones creados por las Cámaras de Comercio con recursos públicos.

I. ANTECEDENTES El señor Ministro se refiere en primer lugar a la naturaleza jurídica y funciones de las Cámaras de Comercio, reguladas en los artículos 78 y 86 del Código de Comercio, y destaca que el artículo 10 del decreto reglamentario 898 de 2002, “Por el cual se reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio y se dictan otras disposiciones reglamentarias”, incluyó dentro de esas funciones la

de adelantar acciones y programas dirigidos a “dotar a la región de las instalaciones necesarias para la organización y realización de ferias, exposiciones, eventos artísticos, culturales y académicos, entre otros”, que sean de interés para la comunidad empresarial de la respectiva “jurisdicción” de la Cámara de Comercio. Dicho decreto reglamentario permite a las Cámaras de Comercio, además, adelantar actividades de capacitación y de promoción de la cultura, la educación, la recreación, el turismo y el fortalecimiento empresarial, e indica que “para tales fines podrán promover y participar en la constitución de entidades privadas o mixtas, con o sin ánimo de lucro, que cumplan con esos objetivos” (art. 10, num. 8 y 12 del decreto 898 de 2002). Cita igualmente el Ministro la ley 1111 de 2006, “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, que concede beneficios tributarios consistentes en exclusiones de la renta presuntiva a los “centros de eventos y convenciones en los cuales participen mayoritariamente las cámaras de comercio”, y a los constituidos como empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta en las cuales la participación de capital estatal sea superior al 51%...” (artículo 11 de la ley 1111). La consulta alude al artículo 6° del decreto 4698 de 2005, “Por el cual se reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio y se dictan otras disposiciones”, donde se establece que si la Cámara de Comercio participa en la

constitución de sociedades civiles o comerciales, o en entidades sin ánimo de lucro, mediante aportes de capital con recursos de origen público, estos deberán ser considerados como aporte público y de esa manera quedar reflejados en los registros contables de la sociedad o entidad en los que se hayan invertido, así como en la respectiva Cámara de Comercio. Frente a este marco normativo se manifiesta en la consulta que ha surgido la duda de si las sociedades que se constituyan por las Cámaras de Comercio con recursos de origen público y a las cuales también concurran particulares, pueden calificarse como sociedades de economía mixta, con todas las consecuencias legales que ello pueda implicar en relación con su régimen administrativo, laboral, contractual, presupuestal, tributario, etc. Esta duda se origina en el artículo 97 de la ley 489 de 1998, relativo al concepto de sociedad de economía mixta, y en los “elementos configurativos” propios de esas sociedades según la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Observa el Ministro que, de acuerdo con dicha norma, la existencia de una sociedad de economía mixta supone una autorización legal y un aporte estatal que realiza el Estado a través de sus órganos, y se pregunta si una sociedad creada por una Cámara de Comercio mediante el aporte de recursos recaudados en cumplimiento de sus funciones públicas cumple con los indicados presupuestos. El Ministerio pregunta, además, si la situación anterior se altera cuando en la constitución de la sociedad participe una entidad territorial, que por ello realiza aportes estatales, aunque sean minoritarios. Finalmente, la consulta inquiere sobre las reglas que se aplicarían a una entidad

sin ánimo de lucro “constituida con recursos de origen público por una Cámara de Comercio”, con la participación de entidades privadas, para desarrollar un centro de convenciones, y si a ella debe o no aplicarse el artículo 96 de la ley 489 de

1998. Así mismo, pregunta si este artículo sería aplicable cuando en la creación de la persona sin ánimo de lucro participa una entidad estatal que hace un aporte minoritario. Sobre este punto solicita precisar el alcance del artículo 96 de la ley 489 de 1998 cuando señala que dichas entidades "se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común".

A lo anterior agrega que, “si bien la Sala de Consulta del Consejo de Estado ha previsto la aplicación de normas de derecho público a las entidades mixtas, es necesario que se precise cómo debe procederse en los casos en los que los aportes son realizados por una Cámara de Comercio con recursos de origen público”. Adicionalmente solicita aclarar cómo debe procederse cuando existe un aporte estatal, pero dicho aporte es inferior al que realizan otras personas de derecho privado, e igualmente explicar qué relevancia tiene en tales casos el valor de los aportes, habida cuenta de que “en las asociaciones en principio lo más importante es la participación de los asociados”.

II. INTERROGANTES Dadas las consideraciones precedentes, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo formula las siguientes preguntas: 1. “Una sociedad creada por una cámara de comercio, entidad de naturaleza privada, con recursos de origen público, por provenir del cumplimiento de sus funciones públicas, para desarrollar un centro de convenciones, ¿tiene el carácter de sociedad de economía mixta y debe sujetarse en su

funcionamiento a las reglas aplicables a éstas en materia administrativa, laboral, presupuestal y de contratación?” 2. “¿Cambia la respuesta anterior si en dicha sociedad participa una entidad territorial, aun cuando su aporte al capital de dicha sociedad sea minoritario?” 3. “¿Se aplica el artículo 96 de la ley 489 de 1998 a una entidad sin ánimo de lucro creada por una cámara de comercio con recursos de origen público y con la participación de entidades de derecho privado?” 4. “¿Se altera dicha respuesta si en la creación de la persona jurídica sin ánimo de lucro participa una entidad estatal haciendo un aporte inferior al que realizan las personas de derecho privado?” 5. “¿Si en estos casos fuera aplicable el artículo 96 de la ley 489 de 1998, cuál sería el alcance de dicha norma cuando establece que las entidades a las que se refiere ‘se sujetarán a las disposiciones Previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común’? ¿Incluye lo anterior las normas laborales, contractuales, etc. que se aplican a toda persona de derecho privado?” 6. “Específicamente, se pregunta si a una entidad sin ánimo de lucro, creada con participación de una Cámara de Comercio que realiza aportes con recursos públicos, y eventualmente con una participación de una entidad estatal le es aplicable: a. El régimen de contratación de la ley 80 de 1993, de la ley 1150 de 2007 y de sus decretos reglamentarios ¿Cómo se establece la participación estatal en una entidad sin ánimo de lucro al no existir ni cuotas, ni acciones ni partes de interés?

b. La ley 87 de 1993 en temas de control interno. c. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996. d. Las normas contables para las entidades públicas, según lo establecido en la ley 298 de 1996 y las normas que la reglamentan”.

III. CONSIDERACIONES

1. Planteamiento del problema jurídico De lo expuesto y del análisis de las preguntas arriba transcritas, la Sala encuentra que la consulta plantea dos principales cuestiones de orden jurídico : i) ¿Hasta dónde llegan las facultades de las Cámaras de Comercio para disponer de los recursos que perciben en el ejercicio de las funciones públicas que les ha atribuido la ley? y ii) ¿Gozan las Cámaras de Comercio de capacidad jurídica para crear por su propia iniciativa entidades públicas, sean estas sociedades de economía mixta, o personas jurídicas sin ánimo de lucro de las previstas en el artículo 96 de la ley 489 de 1998?.

Para absolver la consulta será necesario precisar, en primer lugar, la naturaleza jurídica de los recursos que recaudan las Cámaras de Comercio en ejercicio de la función pública consistente en llevar el registro mercantil, y determinar la destinación a que dichos recursos autoriza darles la ley. En segundo lugar se examinarán las normas constitucionales y legales que regulan la creación de entidades públicas, con especial referencia a la constitución de sociedades de economía mixta y de personas jurídicas sin ánimo de lucro derivadas de asociaciones entre entidades estatales y particulares. En este contexto se examinarán las disposiciones del decreto reglamentario 4698 de 2005, “Por el cual

se reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio y se dictan otras disposiciones” que dan pie a algunos aspectos de la consulta.

2. Naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio Antes de abordar la cuestión que se plantea, la Sala encuentra pertinente recordar someramente algunos antecedentes de orden legal, jurisprudencial y doctrinario relativos a la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio.

El artículo 78 del Código de Comercio (C. Co.) ha calificado a las Cámaras de Comercio como “instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar”. La Corte Constitucional, en Sentencia C – 144 del 20 de abril de 1993, manifestó sobre este particular lo siguiente: “A las Cámaras de Comercio la ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C. de Co. art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil (…) las cámaras de comercio no son entidades

públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley….”. (Resalta la Sala).1 En el pasado algunas interpretaciones asimilaron las Cámaras de Comercio a los establecimientos públicos en razón de las funciones públicas que cumplían, principalmente relacionadas con el registro mercantil, según recordó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto 1308 de 2000. Tal interpretación se debió inicialmente a un proyecto de código de comercio que les daba esa categoría y a la antigua idea, desde hace mucho tiempo superada, consistente en considerar que cualquier entidad que desempeñara funciones públicas tenía el carácter de establecimiento público. Para la época en que se expidió el concepto citado era ya claro que las Cámaras de Comercio son personas jurídicas privadas, al estar integradas por los comerciantes inscritos (art. 79 Código de Comercio). De otra parte, el que las Cámaras de Comercio cumplan algunas funciones públicas es consonante con los artículos 123 y 210 de la Constitución Política, que expresamente consagran la figura del desempeño de funciones públicas por particulares en las condiciones que determine la ley. 1 Ver también Corte Constitucional, sentencia C – 167 de 1995. Es así como el decreto reglamentario 898 del 7 de mayo de 20022 dispone en su artículo 1° que: “…Las Cámaras de Comercio son personas jurídicas, de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, integradas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil. Son creadas de

oficio o a solicitud de los comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto”.

3. Los recursos de origen público que perciben las Cámaras de Comercio y su destinación El artículo 86 del C.Co., numeral 3, atribuye a las Cámaras de Comercio la función de “…Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este código…”. Por su parte, el artículo 93 del Código de Comercio, establece: “Artículo 93. Cada Cámara de Comercio tendrá los siguientes ingresos

ordinarios:

1. El producto de los derechos autorizados por ley para las inscripciones y certificados.

2. Las cuotas anuales que el reglamento señale para los comerciantes afiliados e inscritos, y

3. Los que produzcan sus propios bienes y servicios.” (Resalta la Sala).

La Corte Suprema de Justicia – Sala Plena, en ejercicio de la función de control de constitucionalidad que tenía antes de la Constitución de 1991, dijo lo siguiente sobre el numeral 1 de la norma transcrita: “Debe concluirse por lo tanto, frente a los ingresos de las cámaras de comercio, provenientes del registro mercantil o registro público de comercio, previsto en el ordinal 1 del artículo 93 del Código de Comercio, que aquellas manejan ciertamente en razón de sus funciones públicas a ellas atribuidas, dineros fiscales o del Estado. En otras palabras, las cámaras de comercio manejan fondos, que en el caso citado, son producto de la actividad impositiva del Estado y que no pueden tenerse

por lo tanto como consecuencia de un acto voluntario de los particulares. Por consiguiente, el control fiscal de la Contraloría General de la República, que versa sobre los fondos públicos percibidos por las cámaras de comercio, se aviene a los mandatos de la Constitución Nacional”3. Nótese que ya desde esa época, se consideraba que los ingresos provenientes del registro mercantil percibidos por las cámaras de comercio eran dineros fiscales o del Estado, provenientes de la “actividad impositiva del Estado”, es decir, un tributo. A su vez, el artículo 124 de la ley 6a de 19924 estableció, en relación con las tarifas que deben pagarse por concepto del registro mercantil, lo siguiente: 2 “Por el cual se reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio y se dictan otras disposiciones reglamentarias“, publicado en el Diario Oficial. 44.795 del 9 de mayo de 2002. 3 Sala Plena, Sentencia de agosto 23 de de 1982, ponente doctor Ricardo Medina Moyano. Citada en el documento “Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral. Criterios y Procedimientos Especializados Cámaras de Comercio”. Contraloría General de la República. http: //200.93.128.215/audite/audite 4 htm 4 ”Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deudas pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”. “Artículo 124. Tarifas a favor de las Cámaras de Comercio. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en

favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones. Para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso. Las cuotas anuales que el reglamento de las Cámaras de Comercio señale para los comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria”. Al estudiar las normas citadas, la Sala expresó en el concepto 1308 de 2000 que los ingresos que las Cámaras de Comercio perciben por atender el registro mercantil (inscripciones y certificados) son recursos públicos y sólo pueden destinarse al cumplimiento de las funciones que la ley expresamente autoriza. Son recursos privados de las Cámaras, en cambio, las cuotas que de manera voluntaria pagan los afiliados e inscritos para el sostenimiento de estas. Ya en el concepto 566 del 16 de diciembre de 1993 la Sala sostuvo que los ingresos de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de la función pública del registro mercantil corresponden a la noción de “tasas”, dado que persiguen la “recuperación de los costos de los servicios que les presten” a los contribuyentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, así como en los artículos 93 del C.Co. y 124 de la ley 6a de 1992, arriba citados.

Por su parte la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 124 de la ley 6a de 1992 y declararlo exequible, sostuvo en la sentencia C – 144 de 1993 que el desempeño de un servicio o función pública por un particular no “impide al Legislador sujetar dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito.” Y en relación con la retribución que a las Cámaras de Comercio pagan los usuarios por concepto del servicio recibido, esto es, la tarifa, declaró que “debe orientarse a la recuperación del costo del servicio”. La Corte reiteró posteriormente, en la sentencia C – 167 de 1995, que las actividades de las Cámaras de Comercio en cumplimiento de la función pública del registro mercantil, si bien corresponden al Estado, son prestadas por los particulares merced a una habilitación legal (art. 86 inciso 3° del Código de Comercio), y por esta razón los respectivos ingresos son ingresos públicos que tienen el carácter de tasas, sujetos a control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. En relación con esta materia la Corte hizo las siguientes precisiones, de importancia para lo que ha de concluirse en este concepto: “…para esta Corporación es racional entender que, si el registro mercantil implica la prestación de un servicio público, su financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por la Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino no es el acrecimiento del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista, sino para asegurar la adecuada

prestación de este servicio público, vale decir para la recuperación del costo total o parcial del servicio, que es consustancial a la naturaleza de este ingreso público. Si bien es cierto que no es objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que en este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso privado de las Cámaras de Comercio (…), pues únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro mercantil; no es un título adquisitivo de dominio para la persona jurídica de derecho privado que la presta (…), en consecuencia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y conformación de fondos públicos…”. Concluye esta corporación que los ingresos de las cámaras de comercio, provenientes del registro público mercantil, que aquellas manejan, por virtud de la ley, ciertamente son dineros fiscales; las cámaras de comercio manejan fondos que corresponden a la actividad impositiva del Estado y que no pueden entenderse como recursos privados de estas instituciones”. (Resalta la Sala). Es de anotar que la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que la destinación específica de lo producido por la tasa es un elemento característico de esta. En la sentencia C – 809 de 2007 lo expresó así: “Esta Corporación ha definido el concepto de tasa como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de

un servicio público individualizado al Contribuyente. Y ha aclarado que su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación” (subraya la Sala). De lo expresado por la doctrina de la Sala y la jurisprudencia de la Corte Constitucional5, y en su momento por la de la Corte Suprema de Justicia, cabe extraer las siguientes conclusiones: i) Los ingresos de las Cámaras de Comercio derivados de la función pública atribuida por la ley, consistente en llevar el registro mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él inscritos, tienen la naturaleza de tributo, incluso desde antes de la vigencia de la Constitución de 1991. ii) Dentro de la tipología de los tributos que trae la Constitución, tales ingresos han sido considerados como tasas. La tasa es una prestación tributaria establecida por la ley a favor del Estado con fundamento en el artículo 338 C.P., que tiene como finalidad o destinación solventar o financiar una función pública. iii) En el caso bajo estudio, los ingresos de las cámaras de comercio a título de tasa se encuentran vinculados a la función pública de llevar el registro mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él inscritos y, por tanto, son dineros fiscales que conforman fondos públicos. 5 Los criterios expuestos en las sentencias citadas sobre la noción de tasa han sido reiterados en múltiples pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional. Pueden verse, entre otras, las sentencias C – 809 de 2007, y C134 y C - 287 de 2009. iv) Los ingresos públicos que a título de tasa6 perciben las Cámaras de

Comercio tienen como único destino, constitucional y legalmente establecido, la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio público de registro mercantil. v) Ese destino específico constitucional y legalmente asignado impide que las tasas recaudadas por las Cámaras de Comercio tengan una aplicación diferente a la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio. Estos costos no sólo cubren los gastos de funcionamiento del servicio sino las previsiones de amortización y crecimiento de la inversión.7 vi) Los recursos producto de las tasas que recaudan las Cámaras de Comercio, en cuanto expresión que son de la actividad impositiva del Estado, no acrecientan el patrimonio propio de las Cámaras de Comercio ni constituyen para estas título adquisitivo de dominio sobre dichos recursos. vii) Las Cámaras de Comercio son simples receptoras y administradoras de fondos públicos que tienen una destinación específica, y es por ello que corresponde a la Contraloría General de la República el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos respectivos. Establecidas las anteriores premisas y considerada la evolución de la doctrina constitucional sobre la materia, encuentra la Sala que debe recoger lo sostenido en su momento en el concepto 566 del 16 de diciembre de 1993, en el sentido de que los ingresos de las Cámaras de Comercio por concepto de la “función administrativa concerniente al registro mercantil son de carácter privado y pertenecen a la respectiva entidad gremial”. Siendo inobjetable, por tanto, que los

ingresos derivados de la tasa que recaudan las Cámaras de Comercio no forman parte de su patrimonio ni con este debe confundirse, resulta igualmente evidente que los órganos de dirección y administración de dichas entidades carecen de facultad para decidir sobre la manera como se deben invertir, como si se tratara de sus recursos o bienes propios. Los ingresos generados por la tasa son dineros fiscales que, bajo la administración y custodia de las Cámaras de Comercio, “se traducen en la generación y conformación de fondos públicos”, como ha sostenido la Corte Constitucional y, por consiguiente, sólo son susceptibles del manejo que expresamente haya autorizado la ley. En este punto han de subrayarse dos aspectos significativos de la doctrina constitucional en relación con la tasa. En primer lugar, que la tasa “no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación”. En segundo lugar, que la tarifa que pagan los contribuyentes a las Cámaras de Comercio por el servicio recibido “debe orientarse a la recuperación del costo del servicio”. Las anteriores premisas implican, de una parte, que los recursos derivados de la tasa percibida por las Cámaras de Comercio únicamente pueden destinarse al servicio del registro mercantil. Y, de otra parte, que las respectivas tarifas deben calcularse de manera que sean suficientes para: recuperar los gastos en que incurran las Cámaras de Comercio por la prestación del servicio, 6 La Sala ha puesto de relieve, reiteradamente, el carácter de ingreso público que tiene la tasa. Recientemente lo expresó así en el concepto 1924 de 2008.

7 Corte Constitucional, Sentencia C – 040 de 1993 realizar las inversiones que contribuyan a mejorar la calidad y cobertura del servicio de registro mercantil, y disminuir costos a los usuarios. Es por ello que si luego de realizados dichos gastos se registran excedentes en la contabilidad de la tasa, ello evidenciaría que la tarifa establecida supera los costos de la prestación del respectivo servicio, motivo por el cual el Gobierno Nacional deberá recalcularla, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 124 de la ley 6a de 1992. Por supuesto, en ningún caso cabría entender que dichos excedentes constituyen una “utilidad” para el Estado en la administración de la tasa, pues por esta vía la tasa se desnaturalizaría y de hecho se convertiría en un impuesto. Establecido lo anterior, deberá examinarse a continuación si las Cámaras de Comercio están legalmente facultadas para comprometer al Estado en la creación de entidades públicas de participación mixta, y si la ley las faculta para destinar a ese propósito, por iniciativa suya, dineros fisca