CE-11001-03-06-000-2010-00116-00(C)-2010

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Requisitos / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Clases: positivo y negativo / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASInexistencia porque una de las dos entidades no se ha pronunciado sobre su competencia / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Es necesario que las entidades involucradas se manifiesten sobre sus competencias / INHIBITORIO - Plantea asunto de naturaleza judicial / PAGO DE OBLIGACIONES IMPUESTAS EN SENTENCIA JUDICIAL En el caso bajo estudio se puede establecer con claridad que no se dan los requerimientos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de conocimiento de esta Sala, toda vez que los asuntos que se sometan a su conocimiento deberán versar sobre asuntos de carácter administrativo, quedando excluidos de su conocimiento los asuntos de carácter jurisdiccional, como ciertamente lo es el asunto planteado por la Beneficencia de Cundinamarca. De otra parte, “no se ha presentado manifestación expresa de conflicto negativo de competencias de dos autoridades o entidades”. (…) Para el caso concreto no existe manifestación expresa por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico sobre su incompetencia para conocer de este caso. Es así como dentro del término secretarial para pronunciarse, la entidad manifiesta “No existe pronunciamiento expreso por parte del Ministerio en el que se plantee disputa alguna sobre la competencia o incompetencia” en el asunto ahora presentado por la Beneficencia de Cundinamarca.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos del conflicto de competencias administrativas, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, auto de 4 de

octubre de 2005, Rad. 2006-00012. Sobre el requisito de negar o reclamar una competencia para que se configure un conflicto de competencias administrativas, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, auto de 16 de marzo de 2006, Rad. 2006-00003, auto de 23 de marzo de 2006, Rad. 2006-00005 y auto de 18 de mayo de 2006, Rad. 2006-00051. Sobre la exclusión de asuntos judiciales como objeto del conflicto de competencias administrativas, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, auto de 23 de febrero de 2006, Rad. 2001-0755. y auto de 28 de junio de 2006, Rad. 2006-00065. Sobre el requisito del conflicto de competencias administrativas de versar sobre un asunto concreto, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, auto de 23 de agosto de 2005, Rad. 2005-00008, auto de 26 de enero de 2006, Rad. 2005-00016 y auto de 31 de agosto de 2005, Rad. 2005-00398

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00116-00(C)

Actor: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado

entre la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO (en adelante MINHACIENDA), en orden a establecer que entidad debe aceptar y cancelar los cobros adeudados en la sentencia SU-484 de la Corte Constitucional.

1. EL PROBLEMA PLANTEADO La BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA presenta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Acción de Definición de Competencias Administrativas para “definir las relaciones entre la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Beneficencia de Cundinamarca y la respectiva responsabilidad patrimonial, de acuerdo con el numeral Décimo Cuarto de la Sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional”. (Folio 1, Cuaderno1)

2. ANTECEDENTES DE HECHO

1. El 15 de febrero de 1979 el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 290 del mismo año, le otorga a la Fundación San Juan de Dios, instituida por Fray Juan de los Barrios y Toledo en 1564, autonomía administrativa frente a la

Beneficencia de Cundinamarca.

2. El 8 de junio de 1979, mediante Decreto 1374 del mismo año, se adoptaron los estatutos de la Fundación San Juan de Dios. Estos determinaron que dicha Fundación sería administrada por la junta directiva y por un síndico general que tendría su representación legal1.

3. El 8 de marzo de 2005, mediante Sentencia 0145, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998,

concluyendo que el San Juan de Dios nunca tuvo el carácter de “Fundación”, y que los mencionados decretos eran contrarios a mandatos de orden legal y constitucional. En consecuencia, ordena el restablecimiento de los hospitales San Juan de Dios y Materno Infantil a su naturaleza inicial, con lo cual estos establecimientos de salud siguieron perteneciendo a la Beneficencia de Cundinamarca.

4. Como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica de la Fundación se generaron mesadas pensionales insolutas, razón por la cual los afectados acudieron a la acción de tutela para obtener el amparo de los derechos fundamentales vulnerados. Es así como el Consejo de Estado, mediante sentencia 01424-01 de 3 de noviembre de 2005, falló ordenándole al Ministerio de Hacienda y Crédito Público situar los dineros para cubrir estas mesadas pensionales debidas. 1 La Sala de Consulta Y Servicio Civil del Consejo de Estado, expidió el concepto 2156 del 14 de mayo de 1985, en el que señaló que los Decretos 290 y 1374 de 1979 eran ilegales pero debían ser aplicados mientras no fuesen anulados.

5. Posteriormente, algunos de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, instauraron acciones de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, por el no pago de los salarios, prestaciones sociales y pensiones causados durante el tiempo que prestaron su servicio en el Hospital

San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil. En instancia de revisión, la Corte Constitucional acumuló dichas acciones y

mediante sentencia de unificación SU-484 de 25 de mayo de 2008 precisó que existe un conflicto de carácter jurídico entre el Distrito Capital el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Beneficencia de Cundinamarca, el Departamento de Cundinamarca y Bogotá, D.C., pues ninguna de estas entidades quiere asumir las responsabilidades que les corresponden en el pago de las decisiones laborales relacionadas con la Fundación San Juan de Dios. Por tal razón la Corte Constitucional señala la necesidad de que estas entidades concurran, de manera solidaria y equitativa, con el fin de restablecer los derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.

6. El 2 de Noviembre de 2010 la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto de competencias, que entiende esa entidad, se suscitó al declararse incompetente para aceptar y pagar los cobros que la Nación – Ministerio de Hacienda le ha hecho y le haga en razón de los pagos efectuados en cumplimiento de la Sentencia SU-484 de la Corte Constitucional en consideración a que, “como lo reconoce la Corte, existe un conflicto de carácter jurídico originado en una indefinición sobre la entidad encargada de pagar las

deudas”. (Folios 4-8, Cuaderno No.2)

7. Por lo anterior, la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, solicita que se le declare como “no competente para asumir deudas y obligaciones derivadas del funcionamiento de la extinta Fundación San Juan de Dios e Instituto Materno

Infantil. (Folio 9, Cuaderno No.2)

8. Adicionalmente, solicita se declare que no es responsable patrimonialmente “por los actos, hechos, omisiones, operaciones, etc., de la Fundación San Juan de Dios, y por lo tanto, de los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, ocurridos durante el tiempo en que fueron sustraídos de su patrimonio por la vigencia del decreto 290 de 1979 y, por ende, no puede la Nación – Ministerio de Hacienda repetir contra ella por los pagos efectuados en razón de la sentencia SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional, dado que las cargas de los pasivos laborales le fueron adjudicadas provisional, transitoria y temporalmente, mientras las entidades involucradas acudían a la justicia Contenciosa Administrativa para definir, en un plazo de dos años, las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad por los actos, hechos, omisiones, operaciones etc.”

3. ACTUACION PROCESAL La presente actuación correspondió por reparto al Consejero AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA, (folio 224, cuaderno 1) y se fijó en lista, por el término de tres (3) días hábiles (folio 226 ibidem), de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, durante el cual se realizó la manifestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el informe secretarial. (Folio 237, ibidem).

3.1. Alegatos de conclusión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en sus alegatos de conclusión, sustenta la improcedencia de la interposición del presente conflicto de competencias, al considerar que no reúne los requisitos establecidos en el artículo 4° de la ley 954 de 2005, que adicionó el artículo 33 del C.C.A. Insiste, en que “no existe un pronunciamiento expreso por parte del Ministerio en el que se plantee disputa alguna sobre la competencia o incompetencia” en esta discrepancia, y enfatiza que lo que existen son dudas por parte de la Beneficencia “al respecto a en que porcentajes y quien debe asumir la carga de las obligaciones establecidas por la Corte Constitucional”. Adicionalmente, argumenta que el asunto ya ha sido definido judicialmente a través de la sentencia de Unificación de Tutela SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional, razón por la cual no es procedente la interposición de un conflicto de competencias administrativas. (Folios 227 a 234 ibidem).

4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala

1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4° de la Ley 954 de 2005, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para dirimir los conflictos de competencia negativos y positivos que se presenten en cuanto a competencias administrativas. “Artículo 4º.- Conflictos de competencia.- Adiciónase el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo con el siguiente parágrafo: “Parágrafo.- Los conflictos de competencias administrativas se

resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”. Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (...) (Resalta la Sala)”.

2. A fin de determinar la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil dentro del caso concreto, es pertinente establecer previamente cuáles son los requisitos necesarios para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de los de su conocimiento, de acuerdo con lo señalado en el citado artículo 4º de la ley 954 y los desarrollos doctrinarios al respecto2. “ i) Deben existir al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto.

Es necesario precisar que el conflicto de competencias se traba entre entidades, no entre funcionarios o dependencias de una misma entidad3. En efecto, el artículo 4º es claro al disponer que pueden presentarse dos clases de conflictos entre entidades públicas por razón del ejercicio de competencias administrativas: Negativo: “La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se considera incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado” (Resalta la Sala). La regla expuesta implica que dos entidades se abstienen o se rehúsan a tramitar o asumir el conocimiento de un asunto específico, es decir, expresamente

manifiestan su incompetencia para conocer de él y resolverlo.

Positivo: “Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala).

Como en diversos pronunciamientos lo ha reiterado esta Sala, “el conflicto positivo se presenta entonces, cuando dentro del ejercicio de la función administrativa en un determinado asunto, distintas autoridades actúan bajo el entendido de que lo hacen dentro del campo de sus competencias constitucionales, legales o reglamentarias y que dicha actuación no invade competencias de otra autoridad; en este evento surge la confrontación cuando cada una manifiesta tener la competencia para el conocimiento del asunto.” En conclusión, condición indispensable para que surja un conflicto de competencia de los atribuidos a esta Sala, ya sea positivo o negativo, es la existencia de varias entidades que se manifiestan expresamente sobre su competencia para conocer el asunto4. ii) Que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional 2 Auto del 4 de octubre de 2006. Radicación No.: 11001-03-06-000-2006-00102-00 C.P. Gustavo Aponte Santos. 3 Ver, entre otros, Auto del 16 de marzo de 2006. Radicación No 11001030600020060000300. C.P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo. Radicación. Auto del 23 de marzo 2006.- Radicación No. 110010306000200600005 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 4 Auto del 18 de mayo de 2006. Radicación No.: 110010306000200600051 00. C.P. Enrique José Arboleda

Perdomo. Por otra parte, la ley 954 de 2005, señaló en el artículo 4º el ámbito de competencia de la Sala de manera general; sin embargo, en su artículo 1º mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en esta materia5. Por ello, éstos siguen conociendo en única instancia y de manera privativa sobre los conflictos de competencias administrativas entre entidades públicas del orden Departamental, Distrital o Municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción. Por tanto, a la Sala de Consulta corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional6. iii) El conflicto debe tener naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos administrativos7, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos8. (Resalta la Sala) iv) El conflicto debe versar sobre un asunto concreto. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto. En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia9. “

5. EL CASO CONCRETO 5 “Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998, quedará así: (...) Los Tribunales Administrativos continuarán, en única

y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40”. (Resalta la Sala). 6 Ver, entre otros, Auto del 21 de julio de 2005.-. Radicación No 11001-03-6-000-2005-00004-00. C.P. Gustavo Aponte Santos. Auto del 20 de febrero de 2006. Radicación No 110010306000200600001 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 27 de abril de 2006. Radicación No. 11001030600020060004100 C.P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo. Auto del 4 de mayo de 2006 Radicación No 110010306000200600042 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 7 En efecto, al revisar los antecedentes de la ley 954 de 2005, se encuentra que la intención del legislador era descongestionar la Sala Plena del Consejo de Estado y no derogar las competencias que sobre la materia tiene otras entidades. Señala el informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 003 de 2004 Cámara, 194 de 204 Senado lo siguiente: “Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código Contencioso-Administrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, como si se tratare de una acción jurisdiccional, llamada "Acción de definición de competencias", los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha "acción" debe ser modificada de acuerdo con su

naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo, que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional” Tomado de la Gaceta del Congreso No 671 de 2004. Ver también Gaceta 129 de 2004 y Gaceta 49 de 2005. 8 Ver, entre otros, Auto del 23 de febrero 2006. Radicación No. 110010315000200100755 00. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 28 de junio de 2006.- Radicación No. 11001-03-06-000-2006-00065-00. C.P. Gustavo Aponte Santos 9 Ver, entre otros, Auto del 23 de agosto de 2005. Radicación No. 11001030600020050000800. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Auto del 26 de enero de 2006.-Expediente No. 11001-03-06-000-2005-00016-00. C.P. Gustavo Aponte Santos. Auto del 31 de agosto de 2005. Radicación No. 11001031500020050039800. C.P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo.

1. En el caso bajo estudio se puede establecer con claridad que no se dan los requerimientos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de conocimiento de esta Sala, toda vez que los asuntos que se sometan a su conocimiento deberán versar sobre asuntos de carácter administrativo, quedando excluidos de su conocimiento los asuntos de carácter jurisdiccional, como ciertamente lo es el asunto planteado por la BENEFICENCIA

DE CUNDINAMARCA.

En efecto, la pretensión de la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA para que la Sala de Consulta del Consejo de Estado defina su inconformidad de acuerdo con lo establecido en el numeral cuarto de la sentencia SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional, no cabe dentro de los requisitos generales para configurar un conflicto de competencias administrativas de los de conocimiento de esta Sala, por no tratarse de un asunto administrativo sino judicial. La sentencia de la Corte en mención estipuló que, en caso de discrepancia con lo definido en la precitada sentencia, las entidades podrán acudir al juez de lo Contencioso Administrativo: “(…) DECIMO CUARTO: En el evento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un acuerdo – el cual no implica responsabilidad patrimonial - o no estén de acuerdo con la distribución hecha por la Corte Constitucional, podrán acudir ante el Juez Competente ( Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ) para definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc; la Corte Constitucional habilita un término de dos (2) años, para iniciar las acciones legalescontados a partir del vencimiento del año (1) señalado en el ordinal noveno (9°).” (Resalta la Sala) De otra parte, “no se ha presentado manifestación expresa de conflicto negativo de competencias de dos autoridades o entidades”10. En ningún momento se trabó

un conflicto de competencias administrativas de los de conocimiento de esta Sala, dado que una de las entidades “no se ha abstenido o rehúsado a tramitar o asumir el conocimiento de este asunto específico, es decir, expresamente no ha manifestado su incompetencia para conocer de él y resolverlo.”11 Para el caso concreto no existe manifestación expresa por parte del MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO sobre su incompetencia para conocer de este caso. Es así como dentro del término secretarial para pronunciarse, la entidad manifiesta “No existe pronunciamiento expreso por parte del Ministerio en el que se plantee disputa alguna sobre la competencia o incompetencia” en el asunto ahora presentado por la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA. 10 Auto del 24 de junio de 2010. Radicación No. 11001-03-06-000-2010-00068-00 C.P. Augusto Hernández Becerra. 11 Auto del 4 de octubre de 2006. Radicación No.: 11001-03-06-000-2006-00102-00 C.P. Gustavo Aponte Santos. De este modo, la condición de la manifestación expresa, que es indispensable para que surja un conflicto de competencia. La Sala Plena del Consejo de Estado, ha sostenido sobre este particular: “La Sala observa que no hay conflicto de competencia a dirimir (…) por cuanto no se dan los supuestos necesarios para que se dé como trabado el conflicto, esencialmente la manifestación de dos entidades sobre su incompetencia para conocer del asunto, si es negativo, o de que ambas son igualmente competentes, si el conflicto es positivo.” 12

De igual manera, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en pronunciamiento del 18 de mayo de 2006 reiteró que “es condición indispensable para que surja un conflicto de competencia de los atribuidos a esta Sala, ya sea positivo o negativo, la existencia de varias entidades que se manifiestan expresamente sobre su competencia para conocer el asunto”13. (resalta la Sala) Las razones expuestas permiten concluir que, por sustracción de materia, no existe un conflicto de competencias administrativas positivo o negativo, motivo por el cual la Sala se inhibirá para conocerlo. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE Primero.- INHIBIRSE de conocer el asunto planteado por la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA a titulo de conflicto de competencias administrativas. Segundo.- Envíese la actuación a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA para lo de su competencia. Tercero.- Reconócese personería al doctor WILLIAM JARAMILLO MEJIA, como apoderado de la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y a la doctora SANDRA

MONICA ACOSTA GARCIA apoderada de la NACION-MINISTERIO DE

HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

Tercero.- Comuníquese esta decisión a la BENEFICENCIA DE

CUNDINAMARCA, y al MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE 12 Auto del 24 de febrero de 2004. Radicación No. 11001-0315-000-2003-01335-01 C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.

Auto del 27 de julio de 2004. radicación 11001 – 03 -15-000-2003-01260-01 C.P. Tarsicio Caceres Toro. 13 Auto del 18 de mayo de 2006. Radicación No.: 110010306000200600051 00. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.

ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Presidente de la Sala Consejero

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala