CE-11001-03-06-000-2011-00065-00(C) (1)-2011

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal (Medellín) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) / DEFENSORÍA DE FAMILIA Y COMISARÍA DE FAMILIA – Distribución de competencias en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes / DUDA RAZONABLE PARA DETERMINAR SI HUBO VIOLENCIA INTRAFAMILIAR PARA EFECTOS DE ASUMIR LA COMPETENCIA – Autoridad competente para conocer del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos El artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia, ley 1098 de 2006, establece que las Defensorías de Familia están “encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Por su parte el artículo 83 de la misma ley dispone que las Comisarías de Familia tienen como misión “prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar”, lo cual es concordante con las funciones que les asigna el artículo 86 del mismo Código. Esta última expresión es la que genera el problema jurídico a considerar dentro del presente conflicto: si la posible amenaza o violación de los derechos de los niños se enmarca dentro de un contexto de violencia intrafamiliar, caso en el cual la competencia quedaría radicada en la Comisaría de Familia. (…) En la infinita casuística de vulneración a los derechos de los niños que es posible por

pugnacidad o desacuerdo entre los padres, pueden presentarse eventos donde no resulte fácil discernir si los derechos de sus hijos han sido “conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar”, condición esta que, de acuerdo con el artículo 83 de la ley 1098 de 2006, radica la competencia para restablecer los derechos de los niños y demás miembros de la familia en cabeza de los comisarios de familia. (…) [E]n aras del interés superior del niño y en acatamiento al deber que tienen las autoridades de dar protección eficaz e inmediata a sus derechos, cuando haya duda razonable para determinar la competencia a partir del criterio de la “violencia intrafamiliar”, la competencia se radicará en los defensores de familia, quienes al estar respaldados en una institución de cobertura nacional que ofrece programas de asistencia social, integrales y adecuadamente financiados, son por regla general la instancia más idónea para adelantar el procedimiento de restablecimiento de los derechos de los niños.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 79 / LEY 1098 DE 2006 –

ARTÍCULO 83

NOTA DE RELATORÍA: La Relatoría suprimió los nombres de los menores en el texto de la presente decisión para proteger su identidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00065-00(C)

Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DE LA COMUNA QUINCE (GUAYABAL) DE

MEDELLÍN (ANTIOQUIA) Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ____________________________________________________ Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince (15) de Guayabal y la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia – ICBF (en adelante ICBF) con la finalidad de establecer cuál es la entidad competente para seguir conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños (…), expediente radicado bajo el número 2-15341-11 en la mencionada Comisaría de Familia.

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de abril de 2011, bajo el expediente número 2-15341-11, la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal recibió la solicitud de ayuda para los niños (…), en el momento de 9 y 7 años de edad respectivamente.

El solicitante, Fredy Arturo Zapata Cano, padre de los niños, manifestó que luego de realizar una conciliación con la madre de sus hijos, ella no respeta las visitas pactadas, y de esta manera vulnera los derechos de los niños a la integridad personal, a tener una familia y a no ser separados de ella (Folio 1).

2. La Comisaría de Familia, mediante auto de 26 abril de 2011, ordenó la apertura de la investigación, dio traslado a las partes, realizó la verificación de derechos de los niños y notificó al Ministerio Público, así como al Defensor de Familia del Centro Suroriental (Folios 3 y 4).

3. Dentro de las diligencias ordenadas por la Comisaría se realizó la verificación

del estado actual de los derechos de los menores, conjuntamente con su grupo familiar, el día 27 de mayo de 2011. La psicóloga María Giraldo, adscrita a la Comisaría Quince (15), reporta que: “Con relación al derecho al buen trato, asunto sobre el que ambos padres emiten distintos conceptos, resulta importante aclarar que ninguno de los dos padres da cuenta del ejercicio de prácticas violentas en las que uno de ellos arremeta contra los niños pero que de manera ineludible, el ambiente al que se expone a los niños en el contexto del desacuerdo Parental, sí afecta a un sano desenvolvimiento de (…), por lo cual, el área de psicología estima muy importante que la autoridad competente, además de todo lo que estime pertinente en el caso, intervenga dicha situación, a fin de poner límite a la afectación que los niños pudieran sufrir ante lo descrito.” (Folio 30)

4. Con fecha 9 de junio de 2011, la Comisaría de Familia remitió la actuación al Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia del ICBF al estimar, con base en el anterior dictamen, que la investigación administrativa por posible vulneración de derechos de los niños citados no es de su competencia, dado que se encuentra por fuera del contexto de la violencia intrafamiliar (Folio 32).

5. Mediante oficio de 30 de agosto de 2011 el ICBF - Centro Zonal Suroriental manifiesta que dicha actuación no es de su competencia dado que las actuaciones de la Comisaría de Familia demuestran que existen “claras manifestaciones de violencia intrafamiliar”, por lo cual se declara incompetente para conocer de la

actuación y la devuelve a la Comisaría de Familia (Folios 35 - 37).

6. La Comisaría de Familia, mediante oficio No. 201100373368 del 8 de septiembre de 2011, propone ante esta Sala conflicto negativo de competencias administrativas, para que se determine cuál es la entidad competente para seguir conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños (…) (Folios 38 y 39).

II. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas1, suscitado entre dos entidades o autoridades públicas del orden nacional, o por lo menos una del orden nacional como lo es en este caso el Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar.

III. TRÁMITE La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Augusto Hernández Becerra (Folio 42) y se fijó en lista, por el término de tres (3) días hábiles, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005.

Según el Informe Secretarial (Folios 44 y 45), dentro del término de fijación en lista las partes guardaron silencio.

IV. CONSIDERACIONES

1. El artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia, ley 1098 de 2006, establece que las Defensorías de Familia están “encargadas de prevenir,

garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Por su parte el artículo 83 de la misma ley dispone que las Comisarías de Familia tienen como misión “prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar”, lo cual es concordante con las funciones que les asigna el artículo 86 del mismo Código. Esta última expresión es la que genera el problema jurídico a considerar dentro del presente conflicto: si la posible amenaza o violación de los derechos de los niños se enmarca dentro de un contexto de violencia intrafamiliar, caso en el cual la competencia quedaría radicada en la Comisaría de Familia. 1 El Código de la Infancia y la Adolescencia, ley 1098 de 2006, califica el proceso de restablecimiento de los derechos de los menores de edad como un “procedimiento administrativo” (Capítulo IV del Título II) y emplea en varias de sus disposiciones la expresión “actuación administrativa” (por ej. art. 99, art. 100 par. 2º). Por lo demás, las autoridades que lo adelantan, las Comisarías y las Defensorías de Familia, son administrativas.

2. Sin embargo, es claro por las evidencias que ofrece el expediente, que el proceso de restablecimiento de los derechos de los niños (…) que está siendo adelantado por la Comisaría de Familia, se originó en situaciones que no corresponden a violencia intrafamiliar. En efecto, los padres están separados, motivo por el cual no consta que actualmente estén ocurriendo hechos de violencia intrafamiliar protagonizados directamente por ellos en el seno de una

familia que de hecho está disuelta. De otra parte, según está reportado en el expediente, tampoco existe evidencia alguna de actos de violencia de la madre en contra de sus hijos. En efecto, como lo certificó la psicóloga que hizo la evaluación de la situación familiar de los niños, “… resulta importante aclarar que ninguno de los dos padres da cuenta del ejercicio de prácticas violentas en las que uno de ellos arremeta contra los niños…”. (Folio 30).

3. Por supuesto, la vida de esa familia está perturbada debido a la separación de los padres y al “desacuerdo parental” derivado de dicha separación, lo cual obviamente afecta el sano desenvolvimiento y el equilibrio emocional de los niños.

Pero en este caso se trata de hechos que no pueden equipararse con las situaciones de violencia intrafamiliar que determinan la competencia de los comisarios de familia puesto que, como bien señala la psicóloga que evaluó este caso, no existe evidencia de prácticas violentas de alguno de los padres en contra de los niños. Si todo tipo de conflicto o desavenencia entre padres pudiera interpretarse como “situación de violencia intrafamiliar”, por esta vía terminaría vaciándose la competencia de los defensores de familia para adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de los niños, derechos que con frecuencia resultan vulnerados o desatendidos por comportamientos de los padres no siempre atribuibles a violencia en estricto sentido.

4. En la infinita casuística de vulneración a los derechos de los niños que es posible por pugnacidad o desacuerdo entre los padres, pueden presentarse eventos donde no resulte fácil discernir si los derechos de sus hijos han sido

“conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar”, condición esta que, de acuerdo con el artículo 83 de la ley 1098 de 2006, radica la competencia para restablecer los derechos de los niños y demás miembros de la familia en cabeza de los comisarios de familia. El debate sobre competencias que ha surgido en el caso que se analiza tiene origen en una duda razonable, consistente en que la violencia, en este caso concreto, no es ostensible, dado que no se han presentado agresiones físicas o sicológicas directas en contra de los hijos. En casos de duda como el presente, defensores de familia y comisarios de familia deben abstenerse de sostener controversias interminables sobre sus competencias, que únicamente van en perjuicio de los niños cuyos derechos deben amparar. Por consiguiente, en aras del interés superior del niño y en acatamiento al deber que tienen las autoridades de dar protección eficaz e inmediata a sus derechos, cuando haya duda razonable para determinar la competencia a partir del criterio de la “violencia intrafamiliar”, la competencia se radicará en los defensores de familia, quienes al estar respaldados en una institución de cobertura nacional que ofrece programas de asistencia social, integrales y adecuadamente financiados, son por regla general la instancia más idónea para adelantar el procedimiento de restablecimiento de los derechos de los niños. En consecuencia, la Sala declarará que la competencia para conocer del mencionado proceso de restablecimiento de derechos corresponde a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO.- Declárase que la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental

Regional Antioquia es la autoridad competente para seguir conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños (…), expediente radicado bajo el número 2-15341-11. SEGUNDO.- Remítase el expediente del citado procedimiento a la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia. TERCERO.- Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia de la Comuna Quince (15) de Guayabal, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Presidente de la Sala Consejero

ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala