CE-11001-03-06-000-2011-00076-00(C) (1)-2011

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de la Comuna Trece de Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual (CAIVAS) (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar (ICBF) / MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE

NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Autoridades competentes / DEFENSORÍA DE FAMILIA Y COMISARÍA DE FAMILIA – Distribución de competencias en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes Es necesario establecer que en virtud del artículo 96 de la ley 1098 de 2006, son competentes para “procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos” de los niños, niñas y adolescentes, tanto las Defensorías de Familia como las Comisarías de Familia (…). Es claro (…) que las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia poseen competencias para garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la diferencia radica en que las comisarías centran su competencia en las situaciones de violencia intrafamiliar y las defensorías en los demás hechos vulnerantes de la integridad de los niños. Igualmente, el artículo 7° del Decreto 4048 de 2007 reglamentario de los artículos 79 y 83 de la ley 1098 de 2006, señaló que en los casos en los que se presente amenaza o vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes, causados en el contexto de la violencia intrafamiliar se

aplicarán las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996 (…). Mediante el oficio presentado por la Defensora de Familia (…) en la que manifiesta haber realizado entrevista a la niña por parte de la psicóloga, se evidencia que fue víctima de abuso sexual por parte de su padre y además que se encontraba amenazada por parte de él con atentar contra la vida de su madre si contaba lo sucedido. De igual forma, en escrito presentado por la Trabajadora Social sobre la verificación de derechos (…), se logró determinar que la niña vive en el mismo hogar del agresor, y que además de presentarse abuso sexual, existen otros derechos que también le fueron vulneraron, todos éstos a nivel intrafamiliar (…). Si bien es cierto, los Centros de Atención Integral están especialmente capacitados para brindar atención sicosocial a los es víctimas de abuso sexual, no puede desvirtuarse la regla legal expresa en merito de la cual corresponde a las Comisarías de Familia garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de todos los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, incluso el daño que se ocasione a la integridad sexual de los niños, como se comprobó en el presente caso.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 79 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 83 / DECRETO 4840 DE 2007 – ARTÍCULO 7 / LEY 575 DE 2000 – ARTÍCULO 4

DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE DEFENSORES Y COMISARIOS DE FAMILIA EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Sigue sus propias reglas y es independiente a consideraciones del Derecho Penal / AUTORIDAD COMPETENTE PARA CONTINUAR CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Cuando se configuran hechos constitutivos de violencia intrafamiliar [A]clara la Sala, que la delimitación de competencias entre defensores de familia y comisarios de familia para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de niños y adolescentes sigue sus propias reglas y para ello en nada influyen consideraciones propias del derecho penal. Por esta razón, de acuerdo con el artículo 4° de la ley 294 de 1996, toda persona podrá pedir al Comisario de Familia medidas de protección inmediata “sin perjuicio de las demandas penales a que hubiere lugar”. (…) Desea agregar la Sala que, sin perjuicio de todas las razones expuestas, en atención al interés superior del niño y al principio de coordinación entre todas las entidades y organismos del Estado, las comisarías de familia, una vez agotados los medios a su disposición para restablecer los derechos de los niños y adolescentes, pueden y deben recabar el apoyo de los programas que ofrecen el ICBF y otras instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar para garantizar el restablecimiento integral de tales derechos, siendo buen ejemplo de ello los servicios que coordinan los Centros de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual, en consideración a su alto grado de especialidad en la atención a las víctimas de ésta clase de vulneración. En virtud

de los planteamientos mencionados, la competente para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña (…) es la Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín.

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTÍCULO 4

NOTA DE RELATORÍA: La Relatoría suprimió los nombres del menor en el texto de la presente decisión para proteger su identidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00076-00(C) Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DE LA COMUNA TRECE (SAN JAVIER) DE

MEDELLÍN Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Trece de Medellín y la Defensoría de Familia Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual - I.C.B.F., con el fin de determinar la autoridad a la cual corresponde seguir conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de una niña.

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de septiembre de 2011, la Fiscalía General de la Nación remitió a la niña (…) al Centro Zonal Suroriental número cuatro ICBF – Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual, con el fin de que se estudien las medidas pertinentes

y tendientes a la protección de la niña (fl.12), luego de presentarse una denuncia por posible abuso sexual por parte de su padre.

2. El mismo 23 de septiembre, el equipo psicosocial de la Defensoría de Familia realizó la verificación de derechos y comprobó que en efecto a la niña, dentro de su núcleo familiar, se le vulneraron los derechos a la integridad física y emocional, a la estabilidad emocional, a la educación, a la calidad de vida, y a la protección en contra de cualquier tipo de violencia (fls.8-11).

3. Inmediatamente, el Centro Suroriental del Centro de Atención Integral ordenó realizar los actos urgentes tendientes a evitar la continuidad en la vulneración de derechos de la niña y en aplicación a los artículos 53 numeral 2° y 56 de la Ley 1098 de 20061, decidió retirarla del lugar donde habitaba, y ubicarla en el hogar de la abuela materna la señora Fanny Rojas Rojas para su cuidado y custodia (fl.17).

Dentro del mismo escrito, la Defensoría de Familia, determinó que el presente caso se encontraba dentro del marco jurídico que proscribe la violencia intrafamiliar, razón por la que ordenó remitir las diligencias de actos urgentes adelantadas a favor de la niña, a la Comisaría de Familia Comuna Trece (San Javier) de Medellín, para que continuara con el proceso y dictara las mediadas de protección a su favor.

4. El 26 de septiembre, la Defensoría de Familia remitió a la Comisaría de Familia dichos actos y adicionalmente expresó que, de no estar la Comisaría de acuerdo

con los fundamentos jurídicos para asumir la competencia, planteara el conflicto negativo de competencias ante la autoridad correspondiente.

5. El 18 de octubre de 2011, el Comisario de Familia Comuna Trece (San Javier) de Medellín, planteó el conflicto negativo de competencias y ordenó de conformidad con lo establecido en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4° de la ley 954 de 20052 (fl. 4), el envío del expediente al Consejo de Estado para que fuera éste quien lo dirimiera.

II. ACTUACIÓN PROCESAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente y, una vez repartido, fue fijado en lista por tres días para que los representantes de 1 Código de la infancia y la adolescencia; artículo 53 medida de restablecimiento de derechos, numeral 2°.

Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar y ubicación en un programa de atención especializada para el restablecimiento del derecho vulnerado. Artículo 56: Ubicación en familia de origen o familia extensa: Es la ubicación del niño, niña o adolescente con sus padres, o parientes de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 del Código Civil, cuando estos ofrezcan las condiciones para garantizarles el ejercicio de sus derechos. 2 Art 4: conflictos de competencia… "Parágrafo. Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación

a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado". los órganos involucrados y las personas que tuvieran interés presentaran sus alegatos o consideraciones, derecho del cuál hicieron uso los órganos en conflicto. a). Alegato de la Defensora de Familia – Centro Zonal Suroriental – Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual – I.C.B.F. La Defensora de Familia adscrita al Centro Zonal Suroriental del ICBF Regional Antioquia descorrió el traslado y en su alegato presentó varios argumentos con los que pretende establecer que la competencia para el caso en estudio corresponde a la Comisaría de Familia Comuna 13 de Medellín, los que se resumen así:

1. Las competencias administrativas entre las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, están claramente determinadas por los artículos 83 y 86 de la ley 1098 de 2006, el artículo 7 del decreto 4840 de 2007, el artículo 4 de la ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1 de la ley 575 de 2000 y modificado por el artículo 16 de la ley 1257 de 2008 y en la decisión de ésta Sala, de fecha 3 de marzo de 2011, con número de radicación 11001-03-06-000-2011-00008-00, MP.

Augusto Hernández Becerra, las cuales señalan que una vez determinado el presunto sujeto agresor, este hecho se tiene como criterio orientador para determinar la autoridad que debe llevar a cabo la investigación y tome las medidas pertinentes para el restablecimiento de los derechos del niño, niña o adolecente

que sea violentado sexualmente.

2. Pese a que los “lineamientos técnicos para el programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual, con su derechos amenazados, inobservados y vulnerados” mencionado por la Comisaría de Familia, establecen que “Todos los casos de violencia sexual que se recepcionen en los Centros Zonales de la jurisdicción serán atendidos íntegramente allí, en todas las etapas del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos…”, dichos lineamientos son meros criterios auxiliares de la justicia y no pueden superponerse a la ley 1098 de 2006, la cuál los inspira y es de mayor jerarquía.

3. Por último agrega, que la entidad no tiene capacidad para dar respuesta a la alta demanda de procesos de una ciudad como Medellín en la que el 80% se encuentran en investigación son cometidos contra niños, niñas y adolecentes, además no cuenta con las potestades propias del Comisario de Familia, quien legalmente tiene las facultades legales para desalojar al agresor del medio familiar. b). Argumento de la Comisaría de Familia.

La Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín, en su alegato, sustentó que la competencia para adoptar las medidas tendientes a restablecer y proteger los derechos de la niña (…), radica en la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Centro de Atención Integral - Regional Antioquia ICBF, con base en los siguientes planteamientos jurídicos:

1. El artículo 86 de la ley 1098 de 2006, establece las funciones del Comisario de

Familia, entre las que se encuentra “Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar”, razón por la que, la Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín, en ningún momento desconoce que el abuso sexual pueda ser una conducta constitutiva de violencia intrafamiliar y que pueda encajar en la materia regulada en la ley 294 de 1996, por lo que no basa su discusión sobre el particular, sino, que por lo contrario, una de las razones en las que argumenta su incompetencia, es que no posee, a diferencia de Centros de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual, las condiciones técnicas, ni un grupo interdisciplinario especializado para la protección y evaluación de asuntos de tan elevada trascendencia, como lo es el abuso sexual contra es y el cual merece la experticia forense y la adopción y aplicación de un protocolo que garanticen efectivamente los derechos de la niña .

2. Por otra parte, la Comisaría de Familia, después de hacer un amplio análisis acerca de las competencias administrativas, y dejar en claro que aquellas están dadas en nuestro país solamente por la Constitución o por la ley, concluye que en materia de niños, niñas y adolescentes, la competencia está basada primigeniamente en la ley 1098 de 2006, Código de Infancia y Adolescencia. Ley que se complementa con otras leyes de igual jerarquía y con reglamentos que la desarrollan, que sin bien, éstos últimos son de carácter administrativo, no por ello, dejan de ser de obligatorio cumplimiento.

En particular, cita la Resolución 6022 de 2010, la cual, aprueba los lineamentos

técnicos para el programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual y establece las competencias institucionales en el proceso de atención integral a víctimas de delitos sexuales, caso en el cual si la Defensora de Familia Regional Antioquia no asumiera el conocimiento del caso de la niña, dicha situación constituiría una violación al principio de legalidad y consecuentemente a los principios de indisponibilidad e inalienabilidad de la competencia administrativa.

3. Finalmente manifiesta, que con miras a materializar los principios administrativos de celeridad y economía, consagrados en el Código Contencioso Administrativo, las decisiones pertinentes, deben ser las que logren realizar de la manera más rápida, la protección de los derechos de la niña.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer de los conflictos de competencias administrativas suscitado entre dos autoridades administrativas, donde por lo menos una sea del orden nacional, en este caso, una de las partes en conflicto es la Defensoría de Familia – Centro Zonal Suroriental Centro de Atención Integral de Atención a Víctimas de Abuso Sexual, que es un ente adscrito de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar3, la cual es una entidad del orden nacional, razón por la que esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3 Código de la Infancia y la Adolescencia: “Artículo 79.- Defensorías de Familia.- Son dependencias del

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. (…)”.

2. Distribución de competencias entre la Defensoría de Familia y la

Comisaría de Familia. Es necesario establecer que en virtud del artículo 96 de la ley 1098 de 2006, son competentes para “procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos” de los niños, niñas y adolescentes, tanto las Defensorías de Familia como las Comisarías de Familia, en los siguientes términos: “Artículo 96: Autoridades competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.” Sin embargo, la ley 1098 de 2006 en los artículos 82 y 86 consagró funciones y facultades propias tanto del Defensor de Familia como del Comisario de familia así: “Artículo 82.- Funciones del Defensor de Familia.- Corresponde al

Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños,

las niñas o los adolescentes. (…)”. “Artículo 86.- Funciones del Comisario de Familia.- Corresponde al

Comisario de Familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.

2. Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos.

(…)

4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar.

5. Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar.

(…)

7. Desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar.

(…)

9. Aplicar las medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme a las atribuciones que les confieran los

Concejos Municipales”. Es claro conforme las normas anteriores, que las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia poseen competencias para garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la diferencia radica en que las comisarías centran su competencia en las situaciones de violencia intrafamiliar y las defensorías en los demás hechos vulnerantes de la integridad de los niños. Igualmente, el artículo 7° del Decreto 4048 de 2007 reglamentario de los artículos

79 y 83 de la ley 1098 de 20064, señaló que en los casos en los que se presente amenaza o vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes, causados en el contexto de la violencia intrafamiliar se aplicarán las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, que para el caso establece: “Artículo 4: Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto. (…)”.

IV. EL CASO CONCRETO.

Mediante el oficio presentado por la Defensora de Familia (fl. 14) en la que manifiesta haber realizado entrevista a la niña por parte de la psicóloga, se evidencia que fue víctima de abuso sexual por parte de su padre y además que se encontraba amenazada por parte de él con atentar contra la vida de su madre si contaba lo sucedido.

De igual forma, en escrito presentado por la Trabajadora Social sobre la verificación de derechos (fls. 8 al 11), se logró determinar que la niña vive en el mismo hogar del agresor, y que además de presentarse abuso sexual, existen otros derechos que también le fueron vulneraron, todos éstos a nivel intrafamiliar, motivo por el que se ordenó “retirar a la niña del lugar donde son inobservados, amenazados y vulnerados los derechos y hacer entrega a la familia extensa de sus cuidados personales y custodia”. (Folio 17). 4 Artículo 7°: competencias del Defensor de familia y del Comisario de Familia Si bien es cierto, los Centros de Atención Integral están especialmente capacitados para brindar atención sicosocial a los es víctimas de abuso sexual, no puede desvirtuarse la regla legal expresa en merito de la cual corresponde a las Comisarías de Familia garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de todos los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, incluso el daño que se ocasione a la integridad sexual de los niños, como se comprobó en el presente caso. El anterior criterio fue adoptado en pronunciamiento de esta Sala en el que se expresó “En consecuencia, aparece evidente, con fundamento en normatividad citada, que el procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas, adolecentes y demás miembros de la familia, que resulten vulnerados o amenazados por situaciones de violencia intrafamiliar, es de competencia de las comisarias de Familia, independientemente del número o de la naturaleza de tales derechos” 5

Ahora bien, frente al argumento presentado por la Comisaría de Familia en el que asegura que “los delitos sexuales como el acto sexual y el acceso carnal violento son tipos penales autónomos… y no se pueden subsumir en otro delito como lo es el de violencia intrafamiliar, aclara la Sala, que la delimitación de competencias entre defensores de familia y comisarios de familia para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de niños y adolescentes sigue sus propias reglas y para ello en nada influyen consideraciones propias del derecho penal. Por esta razón, de acuerdo con el artículo 4° de la ley 294 de 1996, toda persona podrá pedir al Comisario de Familia medidas de protección inmediata “sin perjuicio de las demandas penales a que hubiere lugar”. Finalmente, en relación con la resolución N° 6022 del ICBF de 30 de diciembre de 2010, cuyos lineamientos disponen que “Todos los casos que se recepcionen en los CAIVAS” deben ser atendidos por éstos integralmente en todas las etapas del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (apartado 2.6), se observa que al tratarse de un acto administrativo, dicha resolución debe ser interpretada y aplicada en consonancia con la ley cuyos términos se analizan en la presente decisión. Desea agregar la Sala que, sin perjuicio de todas las razones expuestas, en atención al interés superior del niño y al principio de coordinación entre todas las entidades y organismos del Estado, las comisarías de familia, una vez agotados los medios a su disposición para restablecer los derechos de los niños y adolescentes, pueden y deben recabar el apoyo de los programas que ofrecen el

ICBF y otras instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar para garantizar el restablecimiento integral de tales derechos, siendo buen ejemplo de ello los servicios que coordinan los Centros de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual, en consideración a su alto grado de especialidad en la atención a las víctimas de ésta clase de vulneración. En virtud de los planteamientos mencionados, la competente para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña (…) es la Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 5Providencia de 03 de marzo de 2011. Expediente No. 110010306000201100008 00. M.P. Dr. Augusto Hernández Becerra.

RESUELVE: PRIMERO.- Declárase que la Comisaría de Familia Comuna Trece (13) de Medellín es la entidad competente para seguir conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña (…).

SEGUNDO.- Remítase el expediente del citado procedimiento a la Comisaría de Familia de la Comuna Trece Comuna (13) de Medellín. TERCERO.- Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia Comuna Trece (13) de Medellín y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional AntioquiaCentro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Ausente)

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Presidente de la Sala Consejero

ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala