CE-11001-03-06-000-2011-00079-00(C)-2011

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – [E]ntre la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín (en adelante Comisaría de Familia) y la Defensoría de Familia - Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual - Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia – I.C.B.F. (en adelante Defensoría de Familia) / DEFENSORÍAS Y COMISARÍAS DE FAMILIA – Competente para proteger y restablecer los derechos de los niños [T]anto Defensorías como Comisarías de Familia son competentes para proteger y restablecer los derechos de los niños, la diferencia radica en que las Defensorías deben asumir competencia cuándo esos derechos son conculcados en situaciones de violencia intrafamiliar y las Comisarías de Familia en todos los demás casos, de conformidad con el artículo 4 de la ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1 de la ley 575 de 2000 y modificado por el artículo 16 de la ley 1257 de 2008

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTÍCULO 4 / LEY 1257 DE 2008 – ARTÍCULO 16 / LEY 575 DE 2000

VIOLENCIA INTRAFAMILIAR – Determina competencia de Comisaría de Familia de la Comuna Uno de Medellín [L]a competencia para continuar con el procedimiento pertinente en el caso que nos ocupa, radica en la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín, toda vez que es ella la encargada de procurar la protección y restablecimiento de los derechos de los niños víctimas de violencia intrafamiliar. En el presente asunto, el

agresor de la niña hace parte del grupo familiar en virtud del artículo 2 de la ley 294 de 1996, por tanto, la conducta por él perpetrada se enmarca dentro una situación de violencia intrafamiliar según el precitado artículo 4 de la ley 294 de 1996

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTÍCULO 4 / LEY 294 DE 1996 –

ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Nombres del menor suprimidos por la Relatoría

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00079-00(C)

Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DE LA COMUNA UNO DE MEDELLÍN Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín (en adelante Comisaría de Familia) y la Defensoría de Familia - Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual - Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia – I.C.B.F. (en adelante Defensoría de Familia), con el fin de determinar la autoridad a la cual le corresponde adelantar el procedimiento administrativo para adoptar las medidas tendientes a restablecer y proteger los derechos de una niña, dentro del proceso que por probable abuso sexual se tramita a su favor.

I. ANTECEDENTES

1. La Señora María Angélica Serna Quiceno denunció el delito de “acto sexual

abusivo” del que fue víctima su nieta (…) por parte de su padrastro, Señor Fabian Leonardo Mesa.

2. Mediante oficio del 20 de septiembre de 2011 (folio 8), la Fiscalía General de la Nación, remitió la niña al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Defensoría de Familia, a fin de que se estudiaran las medidas de protección pertinentes, tendientes a la defensa de los derechos de la niña.

3. Por medio de auto del 26 de septiembre de 2011 (folios 19 a 23), la Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, adscrita al Centro Zonal Integral Número Cuatro - Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual, del Municipio de Medellín, ordenó retirar la niña del lugar donde probablemente eran vulnerados sus derechos y remitió el asunto al Comisario de Familia por razones de competencia, decisión que fundamentó en la ley 294 de 1996, modificada por la ley 575 de 2000 y en providencia de ésta Sala de fecha 3 de marzo de 2011, con número de radicación 11001-03-06-000-2011-00008-00.

4. El 27 de septiembre de 2011, mediante radicado número 2011001427 (folio 28), la Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, adscrita al Centro Zonal Integral Número Cuatro de Medellín, remitió el caso de la niña al Comisario de familia comuna uno de Medellín.

En el mismo oficio, la Defensora de Familia solicitó al Comisario de Familia que en caso de presentarse conflicto negativo de competencias, fuera

remitido el expediente a la autoridad correspondiente.

5. Mediante oficio del 30 de septiembre de 2011 (folio 2), la Comisaría de Familia recibió la “solicitud de ayuda para un niño en situación de desprotección”, pero se consideró incompetente para continuar con el proceso administrativo de protección y restablecimiento de los derechos de la niña, razón por la cual, planteó ante esta Sala, el presente conflicto negativo de competencias.

Sustentó su incompetencia en la resolución del ICBF Nro. 6022 del 30 de diciembre de 2010, la cual, aprueba los lineamientos técnicos del ICBF para el programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual, dado que en los “Centros de Atención Integral a las Víctimas de Violencia Sexual”, convergen diversas instituciones y entidades encargadas especialmente de restablecer los derechos de las víctimas y otorgarles protección.

II. ACTUACIÓN PROCESAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el asunto, el cual fue repartido al Magistrado Ponente el día 9 de noviembre de 2011. La Secretaría de la Sala lo fijó en lista por tres días con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones, derecho del que hicieron uso ambas partes.

Argumento de la Comisaria de Familia. La Comisaria de Familia, en su alegato de conclusión, sostuvo que la competencia para establecer las medidas tendientes a restablecer y proteger los derechos de la niña, radica en la Defensoría de Familia, con base en los siguientes argumentos:

1. Afirmó que los Centro de Atención Integral a las Víctimas de Violencia Sexual, poseen las condiciones técnicas, grupos interdisciplinarios especializado en la protección y evaluación de niños abusados sexualmente, cuentan con la experticia forense necesaria para el caso y aplican protocolos que garantizan efectivamente los derechos de los niños, toda vez que dichos Centros fueron creados específicamente con esos fines, aunado a ello, no existe norma expresa que prohíba a los Defensores de Familia tomar las medidas pertinentes para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual, por el contrario, el artículo 82 de la ley 1098 de 2006 los faculta para ello.

2. Citó la Resolución 6022 de 20101, la cual, aprueba el lineamento técnico para el programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual y establece las competencias institucionales en el proceso de atención integral a víctimas de delitos sexuales, a cuyo tenor, la competencia para proteger los derechos de la niña víctima en el presente caso, radica en la Defensoría de Familia y el hecho de que la Defensora de Familia se haya negado a asumir su conocimiento, constituye una violación al principio de legalidad y consecuentemente a los principios de indisponibilidad e inalienabilidad de la competencia administrativa.

3. Los principios que rigen el actuar de las autoridades estatales, tales como la economía, la celeridad y la eficacia, van encaminados a la prevención y protección de los derechos en situación de vulneración, por tanto, no permiten la revictimización de la niña. Derechos que a la luz de nuestra

carta política, de los tratados internacionales que hacen parte de ella y en especial del principio Pro infans, son de rango superior y prevalentes, por lo que de ninguna manera es justificable el retraso que ha generado la Defensoría de familia al negarse a atender un asunto de su capacidad y competencia, colocando a la víctima en una situación de revictimización, al someterla en varias ocasiones a la narración, exposición y evaluación de su situación, ante diferentes funcionarios y sobre todo, a múltiples pruebas médicas, que en lugar de protegerle le generan más daño. 1 La Resolución 6022 de 2010, expedida por el Instituto colombiano de bienestar familiar, aprueba el lineamento técnico para el programa especializado de atención a niños , niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual, (El decreto 117 de 2010, establece que una de las funciones de la Dirección de protección del Instituto colombiano de bienestar familiar es definir los lineamientos generales en materia de protección que deben ser tenidos en cuenta en todos los procesos relacionados con el reconocimiento de derechos a los niños, niñas y adolescentes; y que una de las funciones de la Subdirección de restablecimiento de derechos es definir los lineamientos específicos para el proceso administrativo de restablecimiento de derechos que deben ser tenidos en cuenta en todos los centros zonales, Regionales y sede de la dirección genera ). Argumentos de la Defensoría de Familia La Defensora de Familia, en su alegato de conclusión, sostuvo que la competencia radica en la Comisaría de Familia, con base en los siguientes planteamientos jurídicos:

1. En los casos de niños, niñas y adolescentes con sus derechos vulnerados con ocasión de violencia sexual, corresponde a los Defensores de Familia y

Comisarios de Familia “procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código”2, erigiéndose como criterio diferenciador de competencias entre éstas dos dependencias, la misión de cada entidad, donde una vez identificado el aparente agresor, se tendrá el criterio orientador para determinar la autoridad competente. Los criterios diferenciadores de competencias administrativas entre las Defensorías de Familia y las Comisarias de Familia, están claramente determinados por los artículos 83 y 86 de la ley 1098 de 2006, el artículo 7 del decreto 4840 de 2007 y el artículo 4 de la ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1 de la ley 575 de 2000 y modificado por el artículo 16 de la ley 1257 de 2008. Al respecto, cita además, providencia de ésta Sala, de fecha 3 de marzo de 2011, con número de radicación 11001-03-06-0002011-00008-00.

2. Pese a lo establecido en el “lineamiento técnico para el programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual, con su derechos amenazados, inobservados y vulnerados”, mencionado por la Comisaria de Familia, el cual consagra que “Todos los casos de violencia sexual que se recepcionen en los Centros Zonales de la jurisdicción serán atendidos íntegramente allí, en todas las etapas del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos…”, aquel no puede superponerse a la ley 1098 de 2006, la cuál lo

inspira y en consecuencia, es de mayor jerarquía.

3. Adujo que la realidad institucional del Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual en el Municipio de Medellín, impide prestarle a la niña la atención que su caso requiere, dada la cantidad de asuntos que dicho Centro tiene a su cargo.

Además, afirma que la Defensoría de Familia no cuenta con la presencia del Comisario de Familia, quien legalmente ostenta más amplias facultades que el Defensor de familia y quien podría garantizarle de manera más efectiva y en mayor medida, los derechos a la víctima.

III. COMPETENCIA DE LA SALA El artículo 4 de la ley 954 del 27 de abril de 2005 – que adiciona el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo-, establece que corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer y definir los conflictos de competencias administrativas que se originen entre entidades públicas, donde por 2 Artículo 96, Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.” lo menos una de ellas sea del orden nacional, cualquiera sea su naturaleza, siempre que se trate de asuntos de carácter administrativo, vale decir, en ejercicio de una función administrativa. El conflicto que nos ocupa, versa sobre un asunto de competencias administrativas, además, la Defensora de Familia, como una de las partes en conflicto, es una dependencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la cual es una entidad del orden nacional.

Por lo anterior, esta Sala es competente para conocer el presente caso.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. En virtud del artículo 96 del Código de Infancia y Adolescencia, ley 1098 de

2006, son competentes para “procurar promover la realización y restablecimiento de los derechos” de los niños, niñas y adolescentes, las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, en los siguientes términos: “Artículo 96. Autoridades competentes: Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código…”

2. Las funciones que la ley 1098 de 2006 les impone de manera especifica a cada una de estas dependencias, con el fin de establecer cual es la competente para conocer del asunto que nos ocupa.

Respecto de las Defensorías de Familia establece: “Artículo 79. Defensorías de Familia. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes… Artículo 82. Funciones del Defensor de Familia. Corresponde al

Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes…” En cuánto a las Comisarias de Familia consagran las siguientes normas en lo pertinente para el caso: “Artículo 83. Comisarías de familia: Son entidades distritales o

municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. Artículo 86. Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar…

3. Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes.

4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar…

8. Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito.”

3. El artículo 7 del decreto 4840 de 2007 determina el criterio diferenciador de competencias entre las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia de la siguiente manera: “Artículo 7. Competencias del Defensor de Familia y del Comisario de Familia: Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos

diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar... En virtud de los principios de corresponsabilidad y del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, cuando el Defensor de Familia o el Comisario de Familia conozca de casos diferentes a los de su competencia señalados en los incisos anteriores, los atenderá y remitirá a la autoridad competente, y en aquellos que ameriten medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos, las adoptará de inmediato y remitirá el expediente a más tardar el día hábil siguiente…” De las normas anteriormente transcritas se desprende que tanto Defensorías como Comisarías de Familia son competentes para proteger y restablecer los derechos de los niños, la diferencia radica en que las Defensorías deben asumir competencia cuándo esos derechos son conculcados en situaciones de violencia intrafamiliar y las Comisarías de Familia en todos los demás casos, de conformidad con el artículo 4 de la ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1 de la ley 575 de 2000 y modificado por el artículo 16 de la ley 1257 de 2008, el cual consagra las conductas constitutivas de violencia intrafamiliar en los siguientes términos: “Artículo 4: Toda persona que dentro de su contexto familiar sea

víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente…”.

4. Concluye la Sala que la competencia para continuar con el procedimiento pertinente en el caso que nos ocupa, radica en la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín, toda vez que es ella la encargada de procurar la protección y restablecimiento de los derechos de los niños víctimas de violencia intrafamiliar. En el presente asunto, el agresor de la niña hace parte del grupo familiar en virtud del artículo 2 de la ley 294 de 19963, por tanto, la conducta por él perpetrada se enmarca dentro una situación de violencia intrafamiliar según el precitado artículo 4 de la ley 294 de 1996.

5. Al respecto, la Sala estableció en providencia del 3 de marzo de 2011

(radicado11001-03-06-000-2011-00008-00) lo siguiente: “En consecuencia, aparece evidente, con fundamento en la normatividad citada, que el procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, que resulten vulnerados o amenazados por situaciones de violencia intrafamiliar, es de competencia de las

Comisarías de Familia, independientemente del número o de la naturaleza de tales derechos. En efecto, dada la complejidad y la gravedad de las situaciones de violencia intrafamiliar, pueden resultar lesionados muchos de los derechos de los niños, como los señalados con el carácter de fundamentales en el artículo 44 de la Constitución, por ejemplo, los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud y la seguridad social, a la alimentación equilibrada, al cuidado y al amor, a la educación y la cultura, a la recreación y a la libre expresión de su opinión, pero igualmente pueden resultar afectados otros, que también son muy importantes, como los derechos a la identidad, al respeto, a la integridad moral y mental, a un trato digno, al desarrollo integral y emocional, al aseo, al juego, al sueño, a la tranquilidad, etc., reconocidos por diversos tratados internacionales y leyes positivas, viéndose todos alterados por la situación de violencia intrafamiliar, sin 3 Artículo 2, Ley 294 de 1996: “… Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica…” que sea viable escindirlos o separarlos de ésta en orden a cambiar artificiosamente la competencia de la autoridad que ha conocido de la misma.” Más recientemente en providencia del 5 de diciembre de 2011 (radicado 11001-03-06-000-2011-00083-00) expresó: “Desea agregar la Sala que, sin perjuicio de todas las razones expuestas, en atención al interés superior del niño y al principio de

coordinación entre todas las entidades y organismos del Estado, las comisarías de familia, una vez agotados los medios a su disposición para restablecer los derechos de los niños y adolescentes, pueden y deben recabar el apoyo de los programas que ofrecen el ICBF y otras instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar para garantizar el restablecimiento integral de tales derechos, siendo buen ejemplo de ello los servicios que coordinan los CAIVAS, en consideración a su alto grado de especialidad en la atención a las víctimas de abuso sexual.” En mérito de los argumentos señalados, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: DECLÁRASE que la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín es la competente para continuar con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la niña (…) SEGUNDO: REMÍTASE el expediente correspondiente a la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín.

TERCERO: COMUNÍQUESE esta decisión a la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín y a la Defensoría de Familia - Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual - Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia –

I.C.B.F.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA

PERDOMO

Presidente de la Sala Consejero

LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala