CE-11001-03-06-000-2011-00080-00(C)-2011

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – [E]ntre entre la Comisaría de Familia - Comuna Uno de Medellín y la Defensoría de Familia centro zonal suroriental regional Antioquia CAIVAS – I.C.B.F / VIOLENCIA INTRAFAMILIAR – Determina competencia de Comisaría de Familia de la Comuna Uno de Medellín Se hace necesario en el caso objeto de estudio analizar el criterio diferenciador de competencia entre las Comisarías y Defensorías de Familia cuando concurran en un mismo asunto. (…) [E]n caso de presentarse alguna vulneración de derechos en un contexto de violencia intrafamiliar, la potestad para conocer del asunto ya fue asignada por la Ley a las Comisarías de Familia, dejando en manos de las Defensorías de Familia el conocimiento de vulneración de derechos en contextos diferentes a los que se puedan suscitar en el contorno intrafamiliar. (…) De conformidad con lo señalado, se remitirá el expediente a la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín para lo de su competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTÍCULO 4 / LEY 1257 DE 2008 – ARTÍCULO 16 / LEY 575 DE 2000

NOTA DE RELATORÍA: Nombres del menor suprimidos por la Relatoría

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00080-00(C)

Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DE LA COMUNA UNO DE MEDELLÍN Referencia: Conflicto negativo de competencias suscitado entre la Comisaría de Familia - Comuna Uno de Medellín y la Defensoría de Familia centro zonal suroriental regional Antioquia CAIVAS – I.C.B.F.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionada por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, pasa a resolver el Conflicto negativo de competencias suscitado entre la Comisaría de Familia - Comuna Uno de Medellín y la Defensoría de Familia centro zonal suroriental regional Antioquia CAIVAS – I.C.B.F, en orden a establecer el competente para continuar con el restablecimiento de derechos de una adolescente.

I. ANTECEDENTES

1. El día 10 de octubre del presente año, la Comisaría 2 Villa del Socorro tuvo conocimiento de que la adolescente (…) de 15 años de edad, fue presuntamente víctima de acceso carnal violento por parte de su progenitor Jaime Alberto Mejía Galeano. De estos hechos conoció inicialmente la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia CAIVAS (Centro de Atención Integral a Víctimas de

Abuso Sexual).

2. Mediante auto del 27 de septiembre del presente año, la Defensoría ordenó la ubicación en medio familiar extensa de la adolescente, en el hogar de su tío materno, señor Jhon Freddy González Vasco. En la misma providencia ordenó remitir las diligencias a la Comisaría de Familia de la Comuna Dos, al considerar que los hechos

constituían un caso de violencia intrafamiliar de competencia de dicha Comisaría conforme a la Ley 575 de 2000 que modificó la Ley 294 de 1996.

3. La remisión a la Comisaría de Familia Comuna Dos se hizo el día 04 de octubre de 2011 mediante oficio 510400-135. En dicha remisión, la Defensoría propuso conflicto negativo de competencias ante la autoridad competente “de no considerar suficientes las razones legales para que asuma la competencia del caso remitido”.

4. El 10 de octubre la Comisaría de Familia Comuna Dos remitió las diligencias a la Comisaría de Familia Comuna Uno, atendiendo a que las partes residen dentro de la jurisdicción de ésta última.

5. Mediante oficio de 31 de octubre del presente año, la Comisaría de Familia Comuna Uno envió el presente asunto a esta Sala para que resuelva lo pertinente, argumentando, entre otras las siguientes consideraciones: - Argumenta que la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS está para conocer de los restablecimientos de derechos de los niños, niñas y adolescentes a los que se les vulneran sus derechos por abuso sexual, atendiendo a la naturaleza del Centro, cual es la atención integral a las víctimas de dicho abuso. - Aduce que tal situación quedó instituida en los lineamientos técnicos del ICBF para el “programa especializado de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual con sus derechos amenazados, inobservados o vulnerados”; lineamientos que fueron aprobados mediante resolución No. 6022 de 30 de diciembre de 20101. - Considera que, atendiendo a que la Defensoría ya dio inicio al proceso de

restablecimiento de derechos debe continuar con el conocimiento del caso, y que conforme a lo estipulado en el artículo 103 de la ley 1098 de 2006 tiene la facultad 1 Establecen los mencionados lineamientos: “…2.3. Competencias institucionales. a) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: entidad encargada de brindar protección integral a los niños, niñas y adolescentes y sus familias por medio de la implementación de políticas, asistencia técnica y sociolegal con el objetivo de identificar, atender y denunciar casos de violencia sexual, garantizando el restablecimiento de los derechos vulnerados. Cuenta con Defensorías de Familia, las cuáles están conformadas por Equipos Técnicos interdisciplinarios integrados por un Psicólogo, Un trabajador Social, un Nutricionista y un Abogado (art. 80 Ley 1098 de 2006) quien se desempeña como Defensor de Familia. El Defensor de Familia en cumplimiento del artículo 82 de la misma ley, es autoridad competente para adoptar las medidas de restablecimiento de derechos de los niños, niñas, adolescentes víctimas o en riesgo de serlo. (…) g) Comisarías de Familia: El comisario de familia denuncia y remite a la Fiscalía por competencia, toma medidas de verificación de derechos, puede solicitar examen a Medicina Legal por tener competencia de policía judicial, apoya a la familia y acompaña a la víctima, realiza investigación sociofamiliar, remite y gestiona la atención en servicios especializados, realiza seguimiento del caso. En los casos en los que no haya Defensor de Familia las funciones que este código le atribuyen serán cumplidas por el Comisario de Familia. En ausencia de este último, las funciones

asignadas al defensor y al Comisario de Familia corresponderán al inspector de policía” (…), al igual que el artículo 7 del Decreto 4840 de 2007…”. “como autoridad administrativa que tomó las medidas de restablecimiento de derechos para modificar la medida proferida cuando es alteren las circunstancias que dieron lugar a su aplicación”. - Expresa que la medida de desalojo no es la única ni la más efectiva para lograr el restablecimiento de derechos pues requiere de una intervención interinstitucional adecuada para superar las condiciones desfavorables a nivel económico, social y psicológico de las víctimas. - Finalmente, manifiesta que conforme a la ley 1453 de 20112, la violencia intrafamiliar es un delito querellable mientras que “los delitos sexuales cometidos contra personas menores de edad son investigables de oficio en virtud del interés superior del menor”.

II. ACTUACION PROCESAL Entre el 02 y el 04 de noviembre de 2011 el Conflicto de la referencia permaneció fijado en lista en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las partes y las personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo. Durante este término intervinieron las dos partes en Conflicto.

La Comisaría de Familia manifestó que la Defensoría es la competente pues lo que se quiere evitar es la “revictimización”, y garantizar la protección integral de la adolescente, para lo cual considera que el CAIVAS es un centro que brinda ese tipo de atención a las víctimas de abuso sexual. A juicio del interviniente, “las Comisarías de Familia, a

diferencia del CAIVAS no poseen las condiciones técnicas ni el grupo interdisciplinario especializado para la atención, protección y evaluación de asuntos de tan delicada naturaleza como lo es el abuso sexual…”. Considera que pese a que el abuso sexual pueda ser una conducta constitutiva de violencia intrafamiliar, dicho delito en menor de 14 años “es un tipo penal autónomo que no se subsume en ninguno otro”. Finalmente, aduce que la aplicación de los lineamientos técnicos del ICBF aprobados mediante resolución 6022 de 2010 es de carácter obligatorio para las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, por lo que la Defensoría de Familia, como autoridad conocedora en principio del hecho es la competente para continuar con el trámite administrativo. Por su parte, la Defensoría de Familia asignada al CAIVAS considera que no es competente para adelantar las acciones administrativas tendientes a proteger a niños, niñas y adolescentes “cuyos derechos han sido vulnerados por el delito que atente contra la libertad, integridad y formación sexuales”, atendiendo a las competencias que asigna el Código de Infancia y Adolescencia – Ley 1098 de 2006a las Defensorías y Comisarías de Familia, y que en caso de que dichas competencias concurran se debe tener en cuenta el criterio diferenciador establecido en el Decreto 4840 de 2007, en consonancia con la ley 2 Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en

materia de seguridad. 294 de 1996, modificada por el artículo 1 de la Ley 575 de 2000 y por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008. Para el efecto, cita pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional y por ésta Sala en relación con el tema.

III. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 333 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4o. de la Ley 954 de 20054, y conforme ya se ha señalado5, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la competencia para conocer y decidir los conflictos que se susciten entre dos entidades nacionales entre sí, o entre entidades nacionales y locales, cualquiera sea su naturaleza, siempre que se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa.

El presente asunto que tiene el carácter de administrativo, comprende una autoridad del orden nacional, como lo es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al cual está adscrita la Defensoría de Familia centro zonal suroriental regional Antioquia CAIVAS, razón por la cual esta Sala deberá resolver el conflicto planteado. Se hace necesario en el caso objeto de estudio analizar el criterio diferenciador de competencia entre las Comisarías y Defensorías de Familia cuando concurran en un mismo asunto. Así, el Decreto Reglamentario 4840 de 2007 reglamentario del Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006), establece: “ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DE FAMILIA Y DEL COMISARIO DE FAMILIA. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías

de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, 3 “ARTICULO 33. FUNCIONARIO INCOMPETENTE. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días. PARÁGRAFO. Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: Recibida la actuación en la Secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los

representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes”. (Negrilla fuera de texto). 4 Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia. 5 Auto del 22 de junio de 2006. Expediente 200600059. amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. (…) Parágrafo 2°. Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere designado un Defensor de Familia para su atención o hasta

tanto el Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. (…) La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad que es competencia exclusiva del Defensor de Familia. (…)” (Negrillas fuera de texto) Ahora bien, la ley 294 de 2006 “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar” consagra en su artículo 46 las conductas constitutivas de violencia intrafamiliar: “Artículo 4o. Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. (…)” (Resaltado fuera de texto) De las normas transcritas se infiere que en caso de presentarse alguna vulneración de derechos en un contexto de violencia intrafamiliar, la potestad para conocer del asunto ya fue asignada por la Ley a las Comisarías de Familia, dejando en manos de las

Defensorías de Familia el conocimiento de vulneración de derechos en contextos diferentes a los que se puedan suscitar en el contorno intrafamiliar. Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en reiteradas oportunidades7. Así por ejemplo, al analizar el decreto 4840 de 2007, anteriormente mencionado se señaló8: “…hay claridad en que originadas las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos en el contexto de la violencia intrafamiliar, es la Comisaría de Familia la 6 Modificado por el Artículo 16 de la ley 1257 de 2008 y el artículo 1 de la ley 575 de 2000. 7 Ver entre otros los Radicados: 2009-00069, 2010-00011, 2011-00008. 8Auto del 11 de enero de 2010 Radicación No. 11001-03-06-000-2010-00011-00 M.P. Augusto Hernández Becerra. encargada de prevenir, garantizar y restablecer tales derechos adoptando las medidas de restablecimiento.” Obran en el expediente diferentes pruebas que permiten concluir que la vulneración de derechos de la adolescente fue ocasionada dentro de su contexto intrafamiliar. En efecto, la verificación de derechos realizada por la Defensoría de Familia constató “que la adolescente fue víctima de acceso carnal violento por parte de su progenitor”. (Folio 10) Ahora bien, la Comisaría de Familia en sus consideraciones expresa que el CAIVAS es el centro que cuenta con lo necesario para garantizar la protección integral de la adolescente y que de conformidad con los lineamientos expedidos por el ICBF debe la Defensoría de Familia adscrita al mencionado centro conocer del asunto. Además

expresa que el delito de abuso sexual en menor de 14 años “es un tipo penal autónomo que no se subsume en ningún otro”. Frente a los centros de atención integral a víctimas de abuso sexual – CAIVASy a la resolución 6022 proferida por el ICBF ya se ha pronunciado recientemente esta Sala9. Así, en el conflicto 2011-00083 suscitado entre la Defensoría adscrita al CAIVAS y la Comisaría Seis de Medellín se consideró10: “5. En atención a las razones expuestas encuentra la Sala que, si bien puede ser cierto que los CAIVAS están especialmente capacitados para brindar atención sicosocial a las víctimas de abuso sexual, ello no desvirtúa la regla legal expresa en virtud de la cual corresponde a las Comisarías de Familia garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de todos los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, como ocurre en el caso presente. Observa la Sala que la delimitación de competencias entre defensores de familia y comisarios de familia para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de niños y adolescentes sigue sus propias reglas y para ello en nada influyen consideraciones propias del derecho penal. Es por esta razón que, de acuerdo con el artículo 4° de la ley 294 de 1996, toda persona podrá pedir al Comisario de Familia medidas de protección inmediata “sin perjuicio de las demandas penales a que hubiere lugar”. Finalmente, en relación con la resolución N° 6022 del ICBF de 30 de diciembre de 2010, cuyos lineamientos disponen que “Todos los casos que se recepcionen en los

CAIVAS” deben ser atendidos por estos integralmente en todas las etapas del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (apartado 2.6), se observa que al tratarse de un acto administrativo, dicha resolución debe ser interpretada y aplicada en consonancia con la ley cuyos términos se analizan en la presente decisión. Desea agregar la Sala que, sin perjuicio de todas las razones expuestas, en atención al interés superior del niño y al principio de coordinación entre todas las entidades y organismos del Estado, las comisarías de familia, una vez agotados los medios a su disposición para restablecer los derechos de los niños y adolescentes, pueden y deben recabar el apoyo de los programas que ofrecen el ICBF y otras instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar para garantizar el restablecimiento integral de tales derechos, siendo buen ejemplo de ello los servicios que coordinan los CAIVAS, en consideración a su alto grado de especialidad en la atención a las víctimas de abuso sexual.” (Subrayado fuera de texto). Y, en diferente oportunidad11, frente a las competencias que en materia penal se consagran respecto de quien cometa el delito de abuso sexual, se consideró: 9 Ver Radicados: 2011-00082 y 2011-00083 M.P. Augusto Hernández Becerra. 10 Auto del 05 de diciembre de 2011. 11 Auto de 30 de Noviembre de 2011. Radicación No. 11001-03-06-000-2011-00082-00 M.P. Augusto Hernández Becerra “… Observa la Sala que no hay lugar a mezclar o confundir las competencias administrativas de los comisarios de familia con las competencias que en materia

penal ha definido la ley para que, de oficio, la Fiscalía General de la Nación tome las medidas de rigor contra el abusador. En este sentido ha de recordarse que, tal como lo establece el artículo 4° de la ley 294 de 1996, toda persona podrá pedir al Comisario de Familia medidas de protección inmediata “sin perjuicio de las demandas penales a que hubiere lugar”. (…)” De conformidad con lo señalado, se remitirá el expediente a la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín para lo de su competencia. Finalmente, dada la situación de vulnerabilidad que se ha evidenciado en el presente caso, la Sala hace un llamado para que se adopten en el más breve plazo las medidas pertinentes en el ámbito de competencia de la Defensoría para la protección de la adolescente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría de Familia Comuna Uno de Medellín para continuar el trámite de Restablecimiento de Derechos de la adolescente (…) SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Defensoría de Familia – Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia -Comuna

Dieciséis de Medellín.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO

Presidente de la Sala Consejero

LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero Consejero JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala