CE-11001-03-06-000-2012-00034-00(C)-2012

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Autoridad administrativa competente para modificar las medidas de protección adoptadas en favor de menor víctima de abusos sexuales / CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA - Radica la competencia para la modificación o suspensión de las medidas de protección adoptadas, en la autoridad administrativa que haya adoptado Esta Sala en las decisiones sobre conflictos suscitados entre las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, relacionados con abusos sexuales en menores, ha decantado la interpretación de los artículos 82 y 86 del código de la Infancia y la Adolescencia, ley 1098 del 2006, concluyendo que cuando dichos abusos ocurren en el ambiente familiar forman parte del concepto de violencia intrafamiliar y la competencia para la adopción de las medidas de protección por vía administrativa es de las Comisarías de Familia. Sin embargo, la aplicación del criterio señalado no es pertinente en las presentes diligencias pues si bien éstas dan cuenta de un contexto familiar en el que han ocurrido abusos sexuales en contra de dos infantes, hermanos entre sí, el conflicto de competencias se plantea respecto de las decisiones posteriores a la culminación del procedimiento administrativo de protección de los derechos de la niña V.S.L. Entonces, el marco normativo para la decisión del conflicto de competencias es el artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia y no los artículos 82 y 86 del mismo código ni los pronunciamientos anteriores de esta Sala. De acuerdo con el articulo 103, las medidas que se adoptan en los procedimientos administrativos de protección o

restablecimiento de derechos de los menores son medidas transitorias, por lo cual pueden ser modificadas si así corresponde. Tales medidas están relacionadas, sin carácter taxativo, en el artículo 53 del código de la Infancia y la Adolescencia; en armonía con el artículo 61 del mismo código, que define la adopción como irrevocable, el artículo 103 expresamente excluye de su aplicación las decisiones relativas a esa medida. Ahora bien, el artículo 103 en comento, a la vez que consagra la transitoriedad de las medidas de protección, también radica la competencia para su modificación o suspensión en la “autoridad administrativa que haya adoptado” estas medidas. Al definir así la competencia para la modificación o la suspensión, el mandato legal asume que quien tomó las medidas tiene el conocimiento jurídico y fáctico que le permitirá evaluar si las condiciones iniciales han cambiado y si por lo mismo deben variarse las medidas originalmente tomadas. El conflicto negativo de competencias que se propuso en las presentes diligencias se refiere a la competencia para modificar o suspender unas medidas de protección tomadas una vez surtidas todas las etapas del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos que a favor de la niña V.S.L. adelantó la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF. Dicha competencia está regulada en el artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia, que la confiere expresamente a la “autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección” que deban modificarse o suspenderse. Autoridad que en estas diligencias es la Defensoría de Familia. Reitera la Sala que la competencia, en este caso, se

asigna para las modificaciones o suspensiones que puedan proceder respecto de las medidas tomadas por la Defensoría de Familia en el proceso adelantado a favor de la niña V.S.L. De manera que esta decisión es sin perjuicio de las competencias que corresponde asumir a la Comisaría de Familia por otros hechos u otras decisiones relacionadas con la conculcación de los derechos de los menores en situaciones de violencia intrafamiliar.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 - ARTICULO 53 / LEY 1098 DE 2006ARTICULO 82 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULO 83 / LEY 1098 DE 2006ARTICULO 103

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00034-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA COMUNA 07 DE MEDELLIN

Demandado: DEFENSORIA DE FAMILIA ADSCRITA AL CAIVAS DEL CENTRO ZONAL SURORIENTAL DEL ICBF - REGIONAL ANTIOQUIA Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia Comuna 07 de Medellín y la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental del ICBF - Regional Antioquia, con el objeto de determinar la autoridad administrativa competente para modificar las medidas de protección adoptadas en favor de la menor V.S.L. víctima de

abusos sexuales.

I. ANTECEDENTES

1. La Defensora de Familia del Centro Zonal Integral Suroriental adscrito al CAIVAS, en Medellín, mediante auto del 24 de octubre del 2011 inició la actuación administrativa de restablecimiento de derechos a favor de la niña V.S.L., de aproximadamente 7 años, que era objeto de abusos sexuales por parte del compañero de la madre biológica, con quien convivían la madre, la niña V.S.L. y el hijo de la pareja. (Folios 7 y 8).

Mediante resolución número 036 del 13 de febrero del 2012, la Defensora de Familia declaró la situación de vulneración de los derechos de la niña V.S.L. y confirmó las medidas originalmente tomadas, tendientes a alejarla del abusador. (Folios 34 a 37).

2. La pareja se separó; pero la madre dejó al cuidado del padre el hijo de los dos, M.S.M.L., de aproximadamente tres años de edad. Por razón de los seguimientos hechos al caso, la Defensora de Familia profirió la resolución número 057 del15 de marzo del 2002, para modificar la medida de restablecimiento de derechos a favor de la niña V.S.L., disponiendo su ubicación en un hogar de paso en Medellín; también ordenó “remitir el expediente a la Comisaría de Familia de la Comuna Siete de Medellín, para que allí se continúe el PARD, dado que los hechos de abuso sexual se generaron al interior del medio familiar, además el proceso del niño

(M.S.M.L.) hermano de (V. S.L.) fue remitido a esa Comisaría de Familia y

debe ser adelantado conjuntamente por ser las mismas razones las que generaron la iniciación de los procesos a favor de ellos.” (Folios 44 y 45)

3. Obra en el expediente información de la Defensora de Familia en el sentido de que ambos niños están ubicados en un hogar de paso. (Fls. 53 y 54).

4. En el oficio del 28 de marzo del 2012 dirigido a la Comisaría de Familia de la Comuna Siete, la Defensora de Familia explica que los dos niños deben ser ubicados en un hogar sustituto, para lo cual remite a la mencionada Comisaría el procedimiento administrativo adelantado a favor de la niña V.S.L., “atendiendo recientes fallos del Consejo de Estado” y porque considera que “una misma autoridad Administrativa debe tener a su cargo el proceso de los dos hermanos, más aún cuando ingresaron a protección por el presunto abuso sexual de su padre y padrastro respectivamente”. Así mismo solicita que si la Comisaría no está de acuerdo, se proponga el conflicto negativo de competencias (Fl. 54).

5. La Comisaria de Familia propone ante esta Sala el conflicto negativo de competencias (Fl. 55) explicando que como la Defensoría de Familia ya profirió decisión de fondo en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de la niña V.S.L., tiene las facultades establecidas en los artículos 103 y 55 de la ley 1098 de 2006, para modificar las medidas adoptadas cuando se alteren las circunstancias que dieron lugar a su aplicación, y para sancionar el incumplimiento de las obligaciones impuestas, respectivamente.

Agrega que en este caso particular no es clara la aplicación del criterio

jurisprudencial del Consejo de Estado porque las decisiones tomadas por la Defensora de Familia están ejecutoriadas y no se ha demandado su nulidad, por lo que el cambio de competencia podría afectar la seguridad jurídica de dichas decisiones. Finaliza manifestando que “… existen otras niñas que al parecer han sido abusadas… [por el mismo señor]… y que no hacen parte de su núcleo familiar, por lo que es la Defensora de Familia adscrita al CAIVAS quien debe continuar con el conocimiento del caso y determinar la vulneración de derechos de dichas niñas.” (Fls.56 y 57). En cuanto al niño M.S.M.L., la Comisaria de Familia señala que la Defensora de Familia adscrita al CAIVAS “escindió la competencia y remitió a esta Comisaría Familia las diligencias del niño M.S.M.L.… hermano de la niña V.S.L.…”; que su Despacho, en cumplimiento de la ley 1098 de 2006, inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, profirió las medidas de urgencia en favor del niño M.S.M.L. y fijó fecha para la audiencia (Fl. 56, último párrafo).

II. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, esta Sala es competente para conocer de la presente actuación porque se trata de un conflicto de competencias suscitado por el ejercicio de funciones administrativas entre una entidad descentralizada del nivel nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y una autoridad del nivel territorial.

III. TRAMITE Obra en el expediente, a folio 60, el informe secretarial según el cual la presente

actuación se fijó en lista por el término de tres (3) días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005. Dentro del término de fijación en lista, se recibió escrito de la Defensora de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental, Regional Antioquia, del ICBF. .

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

A. Comisaría de Familia de la Comuna Siete Como se resumió atrás, la Comisaria de Familia rechaza la competencia para actuar respecto de la niña V.S.L. porque hay decisiones administrativas en firme tomadas por la Defensora de Familia adscrita al CAIVAS; y de acuerdo con los artículos 103 y 55 de la ley 1098 de 2006, es de competencia de la autoridad administrativa que haya tomado las medidas de protección, modificarlas y exigir coercitivamente su cumplimiento. En cuanto al niño M.S.M.L., afirma que ya tomó las medidas de urgencia y está adelantando el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (Fls. 55 a 57).

B. Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF La Defensoría de Familia, en el escrito obrante a folios 61 a 72, se refiere al convenio suscrito en el 2005, entre el ICBF y la Fiscalía General de la Nación, para brindar atención integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual y a sus familias, en desarrollo del cual se establecieron los

Centros de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual, CAIVAS, para articular las competencias de la Fiscalía General de la Nación respecto de los delitos involucrados en la violencia sexual, las competencias de las Defensorías y de las Comisarías de Familia relativas a las medidas de protección requeridas por las víctimas y a otras entidades con funciones relacionadas. Fundamentándose en la ley 1098 del 2006, artículos 82 y 86, señala que el contexto de violencia intrafamiliar en el que se den los abusos sexuales es el elemento que define las competencias de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, cuando en el municipio en el que ocurran los hechos existan ambas instituciones. Anota que en ese sentido esta Sala ha proferido más de diez pronunciamientos y cita el de fecha 5 de diciembre del 20111, en el que se radicó la competencia en la Comisaría de Familia porque los documentos recibidos por la Sala indicaban que los actos de agresión sexual habían ocurrido dentro del hogar y los agresores, en distinta medida, habían sido los padres. Alude al volumen de trabajo que tiene actualmente el CAIVAS e indica que por ello están aplicando el inciso final del artículo 7º del decreto 4840 del 2007, según el cual la Defensoría de Familia, en los casos en los que no tiene competencia, toma las medidas provisionales de emergencia, protección o restablecimiento de derechos y de inmediato remite las actuaciones a la Comisaría de Familia competente para su continuación. Concluye su escrito refiriéndose al caso de la niña V.S.L. y a su decisión de remitirlo a la Comisaría de Familia luego de haberlo resuelto, porque como la niña

V.S.L. y su hermano entraron a protección del ICBF por los mismos hechos de abuso sexual, estima que “actualmente están vinculados a la misma medida de restablecimiento de derechos [y] no deben autoridades distintas continuar los 1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, expediente No. 11001-03-06-000-2011-00083-00, decisión del 5 de diciembre del 2011, C.P. Augusto Hernández Becerra. trámites de ellos, puesto que ya está claramente definida la competencia de los Comisarios de Familia con respecto a los hechos de abuso sexual al interior del medio familiar, además según principios generales de derecho, donde existe la misma razón, existe la misma disposición y si la Comisaría de Familia es competente para adelantar el proceso del niño M.S.M.L., también lo debe ser para la niña V.S.L., máxime cuando cualquier decisión que se tome respecto del uno debe tomarse respecto del otro…”. (Las negrillas y cursiva son del original). Expresa su desacuerdo con las Comisarías de Familia “cuando exponen que según el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia cuando una autoridad administrativa haya adoptado las medidas de protección, solo esta podrá modificarlas, si esto fuera cierto, entonces ninguna autoridad administrativa podría tomar actos o medidas urgentes aunque no sea competente para adelantar el respectivo proceso, porque tendría que continuarlo hasta el final; pues si el proceso es remitido por competencia legalmente establecida, la autoridad competente podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos dispuesta por el que las adopte.” Solicita sea resuelto el conflicto negativo acorde con las razones legales que dejó

expuestas.

V. CONSIDERACIONES Esta Sala en las decisiones sobre conflictos suscitados entre las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, relacionados con abusos sexuales en menores, ha decantado la interpretación de los artículos 82 y 86 del código de la Infancia y la Adolescencia, ley 1098 del 2006, concluyendo que cuando dichos abusos ocurren en el ambiente familiar forman parte del concepto de violencia intrafamiliar y la competencia para la adopción de las medidas de protección por vía administrativa es de las Comisarías de Familia.

Sin embargo, la aplicación del criterio señalado no es pertinente en las presentes diligencias pues si bien éstas dan cuenta de un contexto familiar en el que han ocurrido abusos sexuales en contra de dos infantes, hermanos entre sí, el conflicto de competencias se plantea respecto de las decisiones posteriores a la culminación del procedimiento administrativo de protección de los derechos de la niña V.S.L. Entonces, el marco normativo para la decisión del conflicto de competencias es el artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia y no los artículos 82 y 86 del mismo código ni los pronunciamientos anteriores de esta Sala, como pasa a explicarse. El código de la Infancia y la Adolescencia en su artículo 103 establece: “CARACTER TRANSITORIO DE LAS MEDIDAS. La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3º del artículo anterior y estará sometida a la

impugnación y al control judicial establecidos para la impone las medidas. “Este artículo no se aplicará cuando se haya homologado por el juez la declaratoria de adoptabilidad o decretado la adopción.” De acuerdo con la norma transcrita, las medidas que se adoptan en los procedimientos administrativos de protección o restablecimiento de derechos de los menores son medidas transitorias, por lo cual pueden ser modificadas si así corresponde. Tales medidas están relacionadas, sin carácter taxativo, en el artículo 53 del código de la Infancia y la Adolescencia; en armonía con el artículo 61 del mismo código, que define la adopción como irrevocable, el transcrito artículo 103 expresamente excluye de su aplicación las decisiones relativas a esa medida. Ahora bien, el artículo 103 en comento, a la vez que consagra la transitoriedad de las medidas de protección, también radica la competencia para su modificación o suspensión en la “autoridad administrativa que haya adoptado” estas medidas. Al definir así la competencia para la modificación o la suspensión, el mandato legal asume que quien tomó las medidas tiene el conocimiento jurídico y fáctico que le permitirá evaluar si las condiciones iniciales han cambiado y si por lo mismo deben variarse las medidas originalmente tomadas. Veamos ahora las situaciones que describe el expediente remitido a la Sala.

1. En relación con la niña V.S.L.

La Defensoría de Familia conoció, adelantó y concluyó el procedimiento administrativo para el restablecimiento de los derechos de la niña V.S.L. e impuso unas medidas de protección, mediante la resolución 036 del 13 de febrero del 2012, la cual quedó ejecutoriada el 17 de los mismos mes y año, según constancia

expedida por la Defensora de Familia. Posteriormente, con base en el informe rendido por la psicóloga adscrita al CAIVAS del mismo Centro Zonal, la Defensoría de Familia profirió la resolución 057 del 15 de marzo del 2012 para modificar la medida de ubicación de la niña V.S.L. en medio familiar por ubicación en un hogar de paso. Esta resolución también está en firme de acuerdo con la constancia expedida por la Defensora de Familia. Las resoluciones 036 y 057 de la Defensoría de Familia son, entonces, decisiones debidamente motivadas, proferidas dentro de un proceso administrativo de protección de derechos en favor de una menor víctima de abuso sexual. Es decir, son actos administrativos que están amparados por la presunción de legalidad, salvo que sean suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que no obra en el expediente allegado a esta Sala. En razón a su contenido y a las actuaciones que la precedieron, la resolución 036 es una decisión de adopción de medidas de protección. Por lo cual, la Defensoría de Familia, al proferirla, quedó sujeta al artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia, disposición que la facultó para expedir la resolución 057 y le da la competencia para continuar tomando las medidas necesarias para garantizar la debida protección a la niña V.S.L.. Y así lo declarará la Sala.

2. En relación con el niño M.S.M.L.

La Comisaría de Familia de la Comuna Siete de Medellín está adelantando el

procedimiento administrativo relativo a los derechos del niño M.S.M.L. Así lo indica la Defensoría de Familia en el artículo 5º de la resolución 057 de 2012 (Fl. 45), en el oficio del 28 de marzo de 2012 (Fl. 54) y en el escrito enviado a esta Sala dentro del término de fijación en lista (Fls. 7y 72). Y también lo informa la Comisaría de Familia al explicar las razones por las cuales aceptó el conflicto negativo de competencias y envió las diligencias a esta Sala (Fl. 56). Es decir, el procedimiento en favor del niño M.S.M.L. está en conocimiento de la autoridad competente puesto que se trata de abuso sexual en un contexto de violencia intrafamiliar; y habrá de concluir con las medidas de protección que encuentre necesarias la Comisaría de Familia. A partir de esa decisión y como ya se explicó, es el artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia la norma que fija en la misma Comisaría la competencia para modificar o suspender las medidas que originalmente tome en favor del niño

M.S.M.L..

En síntesis: El conflicto negativo de competencias que se propuso en las presentes diligencias se refiere a la competencia para modificar o suspender unas medidas de protección tomadas una vez surtidas todas las etapas del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos que a favor de la niña V.S.L. adelantó la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF.

Dicha competencia está regulada en el artículo 103 del código de la Infancia y la Adolescencia, que la confiere expresamente a la “autoridad administrativa que

haya adoptado las medidas de protección” que deban modificarse o suspenderse. Autoridad que en estas diligencias es la Defensoría de Familia. Reitera la Sala que la competencia, en este caso, se asigna para las modificaciones o suspensiones que puedan proceder respecto de las medidas tomadas por la Defensoría de Familia en el proceso adelantado a favor de la niña V.S.L. De manera que esta decisión es sin perjuicio de las competencias que corresponde asumir a la Comisaría de Familia por otros hechos u otras decisiones relacionadas con la conculcación de los derechos de los menores en situaciones de violencia intrafamiliar. En mérito de lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO. Declarar que la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF es la autoridad administrativa competente para modificar las medidas de protección adoptadas en favor de la menor V.S.L. dentro del procedimiento administrativo de protección adelantado por ese mismo despacho.

SEGUNDO. Remítase el expediente del citado procedimiento a la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF. TERCERO. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia de la Comuna Siete de Medellín y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Antioquia - Centro Zonal Suroriental - CAIVAS.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala