CE-11001-03-06-000-2012-00040-00(C)-2012

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Comisaría de Familia Zona Trece de Medellín y la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Comuna Trece Regional Antioquia / DEFENSOR DE FAMILIA - La ley le asigna una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos / COMISARIO DE FAMILIA - Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar / INASISTENCIA ALIMENTARIA - No todo proceso de restablecimiento de derechos por alimentos está enmarcado dentro del contexto de violencia intrafamiliar Para efectos de resolver el conflicto planteado, la Sala retoma lo dicho en el radicado 2012-00038 del 7 de junio del 2012, Magistrado Ponente Doctor Augusto Hernández Becerra, que en la parte pertinente dijo: “En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles

protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. A esta regla de competencia general se superpone una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se susciten en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento, que en principio serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad exclusiva y excluyente de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”. Analizando el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que, contrario a lo que afirma la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia no necesariamente todo proceso de restablecimiento de derechos por alimentos tiene que estar enmarcado dentro del contexto de violencia intrafamiliar. De ser así, la Ley no establecería una distinción para procesos de fijación de cuota alimentaria por fuera del contexto de la violencia intrafamiliar que corresponde al Defensor de Familia y los de fijación de cuota alimentaria dentro de dicho contexto que en todo caso corresponderá al Comisario de Familia. Así las cosas, una vez revisadas las audiencias de conciliación y demás diligencias y documentos que obran en el expediente, es claro para la Sala que el proceso por inasistencia alimentaria en favor de la niña López Salazar y de los hermanos Zuluaga Cortés, se dio dentro de

un contexto diferente al de la violencia intrafamiliar, toda vez que en los casos mencionados el único argumento utilizado fue la ausencia de recursos para cumplir satisfactoriamente las respectivas cuotas mensuales, pero en ningún momento, ni demandantes ni demandados, mencionaron algún tipo de violencia física o sicológica dentro de su contexto familiar. Por tanto según lo expuesto el competente es la Defensoría de Familia.

NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto de Competencias Administrativas, decisión de 9 de agosto de 2012,

Radicación: 2012-00019.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 44 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULOS 82, 83 Y 86 / LEY 294 DE 1996 - ARTICULOS 2 Y 4 / DECRETO 4840 DE 2007ARTICULO 7 / LEY 1257 DE 2008 - ARTICULO 16

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00040-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA COMUNA TRECE SAN JAVIER MEDELLIN

Demandado: I.C.B.F. REGIONAL ANTIOQUIA CENTRO ZONAL SURORIENTAL CAIF. COMUNA TRECE Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado

entre la Comisaria de Familia Zona Trece de Medellín y la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Comuna Trece Regional Antioquia en relación con dos casos, para garantizar y restablecer los derechos de unos niños, niñas y adolescentes.

I. ANTECEDENTES

Caso A: Niña López Salazar

1. El 18 de noviembre de 2010 y el 7 de diciembre del mismo año se celebraron audiencias de conciliación, ante la Comisaria de Familia Comuna Trece de Medellín, para fijar la cuota alimentaria de una niña de 5 años de edad. A las diligencias asistieron la señora Deisy Carolina Salazar Cardona, madre de la niña, y su padre, el señor Yimy de Jesús López Arboleda; en vista de que ninguna de las partes llegó a un acuerdo satisfactorio se declararon fracasadas las citadas diligencias de conciliación.

2. El 25 de Mayo de 2011, la señora Deisy Carolina Salazar Cardona solicitó al Juez de Familia de Medellín que se decretaran alimentos congruos mensuales en favor de de la niña, con el 50% de lo que devengue por cualquier concepto el señor Yimi de Jesús López Arboleda, así como que el embargo sobre un porcentaje de la remuneración que recibía el demandado en la empresa Tejicondor, a la que estaba vinculado laboralmente, y finalmente solicitó que se decretaran alimentos provisionales mientras se cumplian los trámites procesales tendientes a precisar la obligación alimentaria.

Mediante auto del 08 de Junio de 2011, el Juzgado Primero de Familia de Medellín consideró que una vez realizada la audiencia de conciliación y fracasada la

misma, la Comisaría de Familia debió fijar la cuota provisional de alimentos para de esta forma abrir paso a la legitimación para acudir a la jurisdicción, procedimiento que no se llevó a cabo y en consecuencia resolvió rechazar, por incompetencia la solicitud de alimentos elevada por la señora Deisy Carolina Salazar Cardona y remitirlo a la Comisaria de Familia de la Comuna Trece de Medellín.

3. El 21 de junio de 2011, la Comisaria de Familia Comuna Trece de Medellín consideró no ser competente para realizar la fijación de alimentos provisionales, toda vez que se trata de restablecimiento de derechos que se dan fuera del contexto de la violencia intrafamiliar y por tanto remitió al expediente a la Defensoría de familia para lo de su competencia.

4. El 23 de agosto de 2011, la señora Deisy Carolina Salazar Cardona instauró acción de tutela en contra del Juzgado Primero de Familia de Medellín, por considerar que se le estaba vulnerando el derecho al debido proceso al rechazar la demanda de fijación de cuota alimentaria. En tal sentido el Tribunal Superior del Distrito Judicial de MedellínSala de Familia, resolvió tutelar el derecho al debido proceso y ordenó a la Defensoría de Familia remitir el expediente al Juzgado Primero de Familia para que éste decidiera el recurso de reposición contra el auto que rechazó la demanda.

5. Posteriormente, la Señora Deisy Carolina Salazar Cardona presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que rechazó la demanda de

fijación de cuota alimentaria solicitando revisar dicho auto, por considerar que el único requisito de procedibilidad que dispone la ley es la conciliación, exigencia que fue cumplida.

6. El 29 de septiembre de 2011, el Juzgado Primero de Familia de Medellín resolvió el recurso de reposición en contra del auto del 08 de junio de 2011, mediante el cual se rechazó la demanda por falta de competencia. El juzgado no repuso lo decidió en el mencionado auto y negó, por improcedente, el recurso de apelación, igualmente ordenó remitir las diligencias a la Comisaría de Familia de la

Comuna Trece.

Caso B: Hermanos Zuluaga Cortés 7) En un asunto completamente diferente, el 08 de junio de 2011, la Comisaria de Familia Comuna Trece de Medellín había realizado una audiencia de conciliación con el fin de determinar los alimentos y visitas de 5 niños, niñas y adolescentes de 10,11,13,14 y 15 años de edad. A la diligencia asistió la solicitante, señora Gloria Consuelo Cortés Bedoya, madre de los niños, pero debido a que el padre, señor Jairo de Jesús Zuluaga Alzate, no asistió a la misma, ésta se dió por terminada y se procedió al cierre de la etapa conciliatoria. 8) El 31 de Enero de 2012, la Señora Gloria Consuelo Cortés Bedoya solicitó al Juez de Familia de Medellín condenar al señor Jairo de Jesús Zuluaga Alzate a suministrar alimentos a sus 5 hijos menores de edad por suma igual al 50% de lo

que devengaba como trabajador independiente. Por auto del 14 de febrero de 2012, el Juzgado Tercero de Familia de Medellín consideró que primero debía surtirse el trámite administrativo de fijación provisional de alimentos por parte de la Comisaria o Defensoría correspondiente y en consecuencia resolvió rechazar, por falta de competencia, la demanda de fijación de cuota alimentaria, instaurada por la señora Gloria Consuelo Cortés Bedoya y ordenó remitir el expediente a la Comisaria de Familia de la Comuna Trece de Medellín. 9) El 27 de febrero de 2012, la Comisaria de Familia Comuna Trece de Medellín consideró no ser competente para realizar la fijación de alimentos provisionales, toda vez que se trata de restablecimiento de derechos por fuera del contexto de la violencia intrafamiliar y por tanto remitió al expediente a la Defensoría de Familia para lo de su competencia. 10) El 23 de abril de 2012, la Defensoría de Familia Centro Zonal SurorientalRegional Antioquia, devolvió los expedientes de la niña López Salazar y de los hermanos Zuluaga Cortés a la Comisaria de Familia de la Comuna 13 de Medellín, por considerar que en lo relacionado con temas conciliables son tan competentes los comisarios de familia como los defensores y quien avoque el conocimiento de una solicitud de conciliación de alimentos debe cumplir con el estamento legal de fijar una cuota alimentaria de carácter provisional. 11) El 7 de mayo de 2012, la Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín, Solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el

conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre dicha Comisaría y la Defensoría de Familia Regional Antioquia Centro Zonal suroriental, en orden a determinar la autoridad competente para fijar la cuota alimentaria de la niña López Salazar y los hermanos Zuluaga Cortés

II. COMPETENCIA Al tenor de lo dispuesto por el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 sobre el régimen de transición para la aplicación del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el caso sub examine se rige por lo regulado en el artículo 4o. de la ley 954 del 27 de abril de 2005 –que adiciona el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo-, según el cual corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer y definir los conflictos de competencias administrativas que se susciten entre dos entidades públicas del orden nacional, o entre una entidad nacional y una local, cualquiera sea su naturaleza, siempre que se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa y que la solicitud ante el Consejo de Estado se haya formulado con anterioridad al 2 de julio de 2012.

III. TRAMITE El expediente fue recibido en la Sala de Consulta y Servicio Civil y por secretaría se procedió a la fijación en lista por el término de tres días, con el fin de que las partes y las personas que tuvieren interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A. Dentro del término de fijación en lista se pronunciaron la Comisaría de Familia de la

Comuna Trece y la Defensoría de Familia Regional Antioquia Centro Zonal suroriental. La Comisaría de Familia manifestó no ser competente para conocer del proceso de restablecimiento de derechos de las niñas por las siguientes razones: “ (…) la competencia para fijar la cuota alimentaria en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos iniciados por vulneraciones de derechos de los niños, niñas y adolescentes que se presentan por fuera del contexto de violencia intrafamiliar es del Defensor de Familia. Si los usuarios del servicio acuden a las Comisarias de Familia solicitando una conciliación extrajudicial en materia de fijación de cuota alimentaria, para agotar el requisito de procedibilidad antes de acudir a la jurisdicción ordinaria, se le debe dar el trámite consagrado en la Ley 640 de 2001, teniendo en cuenta el espíritu de dicha ley que es facilitar el acceso a la justicia y la descongestión de los despachos judiciales. No se debe adelantar un proceso de restablecimiento de derechos, toda vez que la vulneración del derecho a los alimentos no se da en el contexto de la violencia intrafamiliar y no es competencia del Comisario de Familia. Si se diera lugar a un proceso administrativo de restablecimiento de derechos de conformidad con el artículo 111 de la Ley 1098 de 2006, sería competencia del señor Defensor de Familia.” Por su parte la Defensoría de Familia argumentó: “ (…) Es claro entonces que cuando un padre o madre incumplen su deber legal de suministrar alimentos a su hijo, está vulnerando su derecho fundamental a recibirlos, hecho que configura una de las múltiples formas de violencia intrafamiliar sobre el niño (s) afectado (s) por parte de sus

progenitores, situación que sin lugar a dudas por la normatividad aquí invocada, debe ser atendida y resuelta a favor del INTERES SUPERIOR del niño, niña o adolescente por la autoridad administrativa competente, es decir

el COMISARIO DE FAMILIA.

En el mismo sentido se ha pronunciado reiteradamente concepto del Honorable Consejo de Estado frente al conflicto de competencias entre Comisario de Familia y Defensor de Familia, recientemente expresó en el fallo de fecha 03 de marzo de 2011 dentro del expediente No. Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00008-00 con Consejero Ponente Dr. Augusto Hernández Becerra “En consecuencia, aparece evidente, con fundamento en la normatividad citada, que el procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, que resulten vulnerados o amenazados por situaciones de violencia intrafamiliar, es de competencia de las Comisarias de Familia, independientemente del número o la naturaleza de tales derechos. En efecto, dada la complejidad y la gravedad de las situaciones de violencia intrafamiliar, pueden resultar lesionados muchos de los derechos de los niños, como los señalados con el carácter de fundamentales en el artículo 44 de la Constitución, por ejemplo, los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud y la seguridad social, a la alimentación equilibrada, al cuidado y al amor, a la educación y la cultura, a la recreación y a la libre expresión de su opinión, pero igualmente pueden resultar afectados otros, que también son

muy importantes, como los derechos a la identidad, al respeto, a la integridad moral y mental, a un trato digno, al desarrollo integral y emocional, al aseo, al juego, al sueño, a la tranquilidad, etc., reconocidos por diversos tratados internacionales y leyes positivas, viéndose todos alterados por la situación de violencia intrafamiliar, sin que sea viable escindirlos o separarlos de ésta en orden a cambiar artificiosamente la competencia de la autoridad que ha conocido de la misma”

IV. CONSIDERACIONES Para efectos de resolver el conflicto planteado, la Sala retoma lo dicho en el radicado 2012-00038 del 7 de junio del 2012, Magistrado Ponente Doctor Augusto Hernández Becerra, que en la parte pertinente dijo: “Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente M.Y.G.B..

En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad1, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes2, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de

1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles

protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia3 y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. En primer lugar, el artículo 82 de la ley 1098 de 2006 asigna a los Defensores de Familia una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos en los siguientes términos:

“ARTICULO 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde

al Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los 1 Artículo 42 de la Constitución Política. 2 Articulo 44 de la Constitución Política. 3 Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia las Comisarías de Familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. (…) ” A esta regla de competencia general se superpone una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se susciten en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento, que en principio serían de los

defensores de familia, se convierten en responsabilidad exclusiva y excluyente de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”. En tal sentido dispone el artículo 83 de la ley 1098 de 2006: “ARTICULO 83. COMISARIAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país.” Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la ley 1098 de 2006 así:

“ARTICULO 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA. Corresponde

al comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (…)” Las nociones de familia y violencia intrafamiliar son, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar derechos. Como ya se ha señalado, esta función de los comisarios exceptúa a la genérica de los defensores de familia, y prevalece sobre esta, cuando la amenaza o vulneración de derechos

se produce en un escenario de violencia al interior del núcleo familiar. El artículo 2° de la ley 294 de 1996 establece una noción de familia y enumera taxativamente a sus integrantes en los siguientes términos: “ARTICULO 2°. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes; b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica.(…)” “A su vez, la ley de violencia intrafamiliar tiene como objeto conservar la noción de familia antes descrita y por ello señaló que la autoridad competente para lograr este objetivo, es decir, las comisarias de familia, solo tendrían competencia para aplicar las medidas de mitigación a la violencia intrafamiliar cuando existan actos que vayan en detrimento de la unidad y armonía del núcleo familiar descrito en el artículo 2 de la ley 294 de 1994. En efecto, la ley 294 de 1996 en su artículo 4° modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008 señala: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo

familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto (…)” Analizando el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que, contrario a lo que afirma la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia no necesariamente todo proceso de restablecimiento de derechos por alimentos tiene que estar enmarcado dentro del contexto de violencia intrafamiliar. De ser así, la Ley no establecería una distinción para procesos de fijación de cuota alimentaria por fuera del contexto de la violencia intrafamiliar que corresponde al Defensor de Familia y los de fijación de cuota alimentaria dentro de dicho contexto que en todo caso corresponderá al Comisario de Familia. Así las cosas, una vez revisadas las audiencias de conciliación y demás diligencias y documentos que obran en el expediente, es claro para la Sala que el proceso por inasistencia alimentaria en favor de la niña López Salazar y de los hermanos Zuluaga Cortés, se dio dentro de un contexto diferente al de la violencia intrafamiliar, toda vez que en los casos mencionados el único argumento utilizado fue la ausencia de recursos para cumplir satisfactoriamente las respectivas cuotas

mensuales, pero en ningún momento, ni demandantes ni demandados, mencionaron algún tipo de violencia física o sicológica dentro de su contexto familiar. Por tanto según lo expuesto el competente es la Defensoría de Familia. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR a la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia competente para asumir el procedimiento de restablecimiento de derechos de la niña López Salazar y los hermanos Zuluaga Cortés SEGUNDO: ENVIAR la actuación a la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia, para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia Comuna Trece de Medellín

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE,

AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala