CE-11001-03-06-000-2012-00068-00(C)-2012

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Comisaría de Familia del municipio de Cota, Cundinamarca y la Comisaría de Familia de Cómbita, Boyacá / COMISARIAS DE FAMILIA –Competencia por el factor territorial donde se encuentre el niño, niña o adolescente / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección y carácter prevalente Para definir en este caso la competencia territorial debemos acudir a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, que señala que la autoridad competente para conocer de la actuación es aquella del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente y en caso de encontrarse fuera del país lo será el de la última residencia dentro del territorio nacional. Es decir, el distrito o municipio donde se presenten las circunstancias de vulneración o amenaza de los derechos de aquellos, será el lugar que determine la competencia territorial de la autoridad encargada, sin importar que se trate del domicilio o la residencia del menor de edad. (…) Como se puede observar, la competencia para conocer está radicada en cabeza del funcionario del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente; esta regla responde a la inmediación con la que debe contar la autoridad al momento de tomar las determinaciones correspondientes para asegurar la protección integral de los niños. Se trata, así, de aplicar el principio de eficacia de la actuación administrativa, en los términos del numeral 11 del artículo 3 del nuevo Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTICULO 97 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 3 NUMERAL 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00068-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA DEL MUNICIPIO DE COTA

(CUNDINAMARCA) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pasa a resolver el Conflicto negativo de competencias suscitado entre la Comisaría de Familia del municipio de Cota (Cundinamarca) y la Comisaría de Familia de Cómbita (Boyacá)

I. ANTECEDENTES

1. El 29 de enero del año 2010, la señora Neyla Lisbeth Satova Chaparro inició actuación administrativa ante la Comisaría de Familia del municipio de Cota

(Cundinamarca), solicitando la fijación de cuota alimentaria en favor del niño Duban Bernal Satova, por parte del señor Hedimer Bernal Tocarruncho. La audiencia de conciliación correspondiente se realizó el 23 de febrero siguiente y en ella se fijaron las condiciones de pago y cumplimiento de la obligación alimentaria.

2. El 24 de enero de 2012, el señor Hedimer Bernal Tocarruncho acudió a la Comisaría de Familia de Cota para informar que desconoce el paradero de la madre de su hijo, que instauró denuncia penal por el ejercicio arbitrario de

custodia, que solicita apoyo para la ubicación de su hijo y que tiene el valor de tres cuotas alimentarias atrasadas que no ha podido cancelar por los motivos mencionados.

3. El 28 de febrero de 2012 se llevó a cabo una nueva audiencia de conciliación para la revisión de custodia del niño Bernal Satova, en la cual la custodia fue ratificada en cabeza de la madre y compartida con la abuela materna.

4. El 13 de marzo de 2012, el señor Hedimer Bernal Tocarruncho comparece nuevamente a la Comisaría de Familia de Cota informando que la madre le hizo entrega del niño “porque ella tenía mala situación económica y el niño estaría mejor con él”. En consecuencia, el Comisario fijó fecha de audiencia de conciliación para la revisión de la custodia, el 16 de abril siguiente, a la que no comparecieron ni la madre ni la abuela del niño involucrado.

5. Debido a la inasistencia de las partes a la citación del 16 de abril, el 14 de mayo se repitió la audiencia de conciliación. Sin embargo, una vez fracasó el intento de conciliación por la negativa de las partes, el Comisario de Familia resolvió asignar, como medida provisional, la custodia y cuidado personal del niño al padre, señor Bernal Tocarruncho y ordenó remitir la actuación a la Comisaría de Familia de Cómbita (Boyacá) para que continuara con el trámite previsto en el artículo 100 de la Ley de la Infancia y la Adolescencia, en consideración a que el menor residiría en dicho lugar junto con su acudiente.

6. Frente a dicha determinación, la madre del niño interpuso recurso de reposición al estimar errónea la decisión provisional adoptada por el Comisario de Familia de radicar la custodia de su hijo en cabeza del padre, puesto que con ello desconoce las conciliaciones anteriores –realizadas en su mismo despachoen donde se le otorgó a ella la custodia del menor de edad. Agregó que no existen pruebas suficientes que permitan considerar que no es apta para permanecer con la custodia y que “el hecho de no tener trabajo estable y recursos económicos, no es causal para que arbitrariamente me hayan quitado la custodia de mi hijo (…)”.

Adicionalmente, solicita la remisión del expediente al Juzgado de familia para la correspondiente homologación del fallo.

7. Mediante auto del 16 de mayo de 2012, la Comisaría de Familia del municipio de Cota no repuso la decisión del 14 de mayo al estimar que no tenía competencia para seguir conociendo del trámite, por cuanto el menor de edad ya no residía en dicho municipio y que “si se inicia un asunto por competencia territorial y en el curso del trámite el niño, niña o adolescente cambian de residencia, también cambia la competencia territorial y el asunto tiene que seguirlo tramitando la autoridad competente del lugar”. Finalmente, señaló que el recurso se presentó de manera extemporánea, puesto que debió presentarse el día en que se celebró la audiencia de conciliación.

8. Mediante auto del 25 de mayo, la Comisaría de Familia de Cómbita devolvió la historia de atención a la Comisaría de Familia de Cota, en consideración a que el

proceso debía permanecer con la autoridad que inició la actuación y realizó la conciliación, más aún, si se tiene en cuenta que no obraba en el expediente un procedimiento de restablecimiento de derechos, formalmente hablando. En todo caso, aclaró que el seguimiento de las medidas que se dictaren dentro de dicho procedimiento sí son de su competencia por encontrarse el niño domiciliado en dicho municipio y que las realizará en el momento en que le sean legal y oportunamente notificadas.

9. Una vez recibido nuevamente el expediente por la Comisaría de Cota, esta remitió la actuación a la Directora Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que asumiera o trasladara la actuación a la autoridad que estimara competente. Señaló que perdió la competencia tras haber decidido la última conciliación efectuada y con ocasión del traslado de la residencia del menor al municipio de Cómbita.

10. La Directora ICBF regional Boyacá regresa el expediente a la Comisaría de Familia de Cota para que lo remita a la Sala de Consulta y Servicio Civil en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. En cumplimiento de dicha decisión, el expediente es remitido a esta Sala mediante escrito del 25 de julio de

2012.

II. ACTUACION PROCESAL El conflicto de la referencia permaneció fijado en lista por tres días en la secretaría de esta Corporación, con el fin de que las partes y las personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Durante este término intervino la Comisaria de Familia del municipio de Cómbita

quien manifestó su falta de competencia legal para conocer del asunto de la referencia en consideración a que la actuación administrativa se inició en el municipio de Cota y por tanto debe culminarse allí, sin perjuicio del seguimiento de las medidas dictadas que le correspondería a su despacho, por ser Cómbita el domicilio actual del menor. Pone de presente las que considera algunas irregularidades que se presentan en el proceso adelantado por la Comisaría de Familia de Cota, tales como la inexistencia de la historia de atención, la verificación de garantía de derechos, el auto de apertura de investigación, la notificación al Ministerio Público, las medidas provisionales y la remisión del proceso para la homologación del fallo.

III. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 391 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la competencia para conocer y decidir los conflictos 1 “ARTICULO 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado(…)”

administrativos que se susciten entre dos entidades territoriales de distintos departamentos, siempre que se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa. Ahora bien, en relación con el presente asunto, sometido a consideración de la Sala a título de conflicto de competencias administrativas, es necesario llamar la atención en cuanto que los comisarios de familia son funcionarios administrativos encargados del restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, en los términos del artículo 83 de la Ley 1098 de 2006 -Ley de la Infancia y de la Adolescencia-. ARTÍCULO 83. COMISARÍAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país. Así pues, en el caso que hoy se pone a consideración de la Sala, podemos observar que se trata de dos autoridades municipales ubicadas en diferentes entidades territoriales -los departamentos de Cundinamarca y Boyacá- quienes desempeñan una función administrativa, por lo que de allí surge la competencia de esta Sala para resolver el conflicto de competencias suscitado entre las Comisarías de Familia de los municipios de Cómbita y Cota.

Una vez aclarada la cuestión sobre la competencia de la Sala para conocer, entrará a analizar el problema jurídico central del expediente, esto es, si con el cambio de residencia del niño involucrado dentro de la actuación administrativa se modificó la competencia del Comisario de Familia del municipio de Cota, quien conoció en primera instancia del proceso de restablecimiento de derechos del niño Bernal Satova. Para ello resumiremos brevemente las reglas del procedimiento de la actuación administrativa denominada restablecimiento de derechos, de que trata el capítulo IV de la Ley 1098 de 2006 y que regula, entre otros aspectos, la competencia (artículos 96 y 97); el trámite del procedimiento (artículos 98 a 102); el carácter transitorio de las medidas de protección dictadas (artículo 103), y algunos elementos probatorios específicos (artículos 104 y 105). Para definir en este caso la competencia territorial debemos acudir a lo dispuesto en el artículo 972 de la Ley 1098 de 2006, que señala que la autoridad competente para conocer de la actuación es aquella del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente y en caso de encontrarse fuera del país lo será el de la última residencia dentro del territorio nacional. Es decir, el distrito o municipio donde se presenten las circunstancias de vulneración o amenaza de los derechos de aquellos, será el lugar que determine la competencia territorial de la autoridad encargada, sin importar que se trate del domicilio o la residencia del menor de edad. Siguiendo con este esquema, el artículo 99 señala la legitimación activa para iniciar el procedimiento de restablecimiento de derechos ante los defensores o

comisarios de familia, llegando incluso a prescribir que estos mismos funcionarios iniciarán la actuación, a través de la providencia de apertura de investigación, siempre que sea de su competencia, y en caso de no tenerla deberán avisar a la autoridad competente. Como se puede observar, la competencia para conocer está radicada en cabeza del funcionario del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente; esta regla responde a la inmediación con la que debe contar la autoridad al momento de tomar las determinaciones correspondientes para asegurar la protección integral de los niños. Se trata, así, de aplicar el principio de eficacia de la actuación administrativa, en los términos del numeral 11 del artículo 3 del nuevo Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece: Artículo 3 Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la 2 ARTÍCULO 97. COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (…)

11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los

procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. Esta norma guarda armonía con los artículos 1 y 2 del Código de la Infancia y de la Adolescencia, sobre finalidad y objeto de la Ley 1098 de 2006 y con el artículo 11 de la Ley, que señala la responsabilidad de los agentes de actuar oportunamente para garantizar los derechos de los niños, lo cual se justifica en que los procedimientos deben lograr su finalidad y que nada puede ser un obstáculo para proteger a la infancia. Dice así esta disposición: ARTÍCULO 11. EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS. Salvo las normas procesales sobre legitimidad en la causa para incoar las acciones judiciales o procedimientos administrativos a favor de los menores de edad, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento y el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. El Estado en cabeza de todos y cada uno de sus agentes tiene la responsabilidad inexcusable de actuar oportunamente para garantizar la realización, protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. Descendiendo al caso concreto observamos que la competencia de la Comisaría de Cota, asumida en el auto de apertura de la investigación proferido el 30 de enero de 2012 (folio 30), se modificó con el traslado del menor al municipio de Cómbita. Así pues, será este último funcionario quien deberá continuar con el

procedimiento señalado en el artículo 100 y siguientes de la Ley de la Infancia y de la Adolescencia haciendo uso de las herramientas que prevé la misma Ley y sin perjuicio de que una vez dicte las medidas correspondientes deba hacerles seguimiento y enviarlas al respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (artículos 96 de la Ley 1098 de 2006 y 11 del Decreto 4840 de 2007)3 para garantizar no solo el principio de inmediación sino, en últimas, la protección integral del niño. En mérito de lo expuesto, la Sala

IV. RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría de Familia del municipio de Cómbita (Boyacá) para continuar con el trámite de restablecimiento de derechos del niño Bernal Satova.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisaría de Familia del municipio de

Cómbita (Boyacá)

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA LUIS F. ÁLVAREZ JARAMILLO Presidente de la Sala Consejero de Estado 3 Artículo 11. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2° del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente

ejecutoriada. La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores y Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, que adopten en desarrollo de sus funciones.

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala