CE-11001-03-06-000-2012-00076-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación y el Municipio de Santana, Boyacá / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE JUBILACION – Competencia El artículo 75 del decreto 1848 de 1969 precisa cuál es la entidad de previsión social que debe reconocer y pagar al empleado la pensión de jubilación, de acuerdo con las distintas circunstancias en que este llegue a cumplir los requisitos de tiempo de servicios y edad, e incluso prevé la solución aplicable cuando el empleado cumpla dichos requisitos, se retire del servicio y para ese tiempo no esté afiliado a ninguna entidad de previsión social. (…)Al pasar al numeral 2 del artículo 75 se encuentra una tercera regla conforme a la cual “Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. Puesto que el señor AYALA cumplió el requisito de tiempo de servicios señalado en la ley para el goce de la pensión, laborando no al servicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sino del municipio de Santana, esta es la entidad llamada a reconocer y pagar la pensión de jubilación del señor AYALA a partir de la fecha en que cumplió el otro requisito, relativo a la edad. A esta conclusión se llega por dos vías: la de exclusión de las primeras dos reglas, únicas que obligarían al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (CAJANAL), y la atribución expresa de la obligación a “la última entidad o

empresa oficial empleadora”, esto es, al municipio de Santana - Boyacá FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969 – ARTICULO 75 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA (E)

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00076-00(C) Actor: MUNICIPIO DE SANTANA, BOYACA Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas planteado entre la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación, y el municipio de Santana, Boyacá, para determinar cuál de las dos entidades debe adelantar el procedimiento relacionado con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación que reclama el señor HÉCTOR

JULIO AYALA.

I. ANTECEDENTES La alcaldesa del municipio de Santana, Boyacá, propone conflicto negativo de competencias entre el municipio que representa y CAJANAL EICE en liquidación, respecto del reconocimiento y pago de la pensión a que puede tener derecho el señor HÉCTOR JULIO AYALA. (Fls. 1 a 4).

De acuerdo con los documentos allegados, la Sala toma en consideración los siguientes antecedentes:

1. El señor HÉCTOR JULIO AYALA, nacido el 12 de marzo de 1948 (Fls. 5,6), trabajó, como empleado público de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde el 29 de diciembre de 1971 hasta el 30 de

noviembre de 1991, es decir, 19 años, 11 meses y 2 días de tiempo de servicios, y se retiró porque aceptó un plan de retiro voluntario ofrecido por dicho Ministerio. Durante toda su vinculación laboral con el Ministerio estuvo afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, hoy en liquidación (Fls. 33 a 44, 51 y 52).

2. Desde el 31 de octubre de 1992 hasta el 23 de agosto de 1993 se desempeñó como Inspector de Policía del municipio de Santana (Boyacá). Durante este periodo no estuvo afiliado a ninguna entidad prestacional para efectos de pensión1

(Fls. 45, 48 a 50 y 77).

3. El señor Ayala cumplió 55 años de edad el 12 de marzo de 2003 y el 11 de abril del mismo año radicó ante la Caja Nacional de Previsión la primera solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Ante el silencio de la Caja, a pesar de sus reiteradas peticiones (Fls. 11 a 32), instauró acción de tutela.

4. En primera instancia, el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá en sentencia del 8 de febrero de 2011, accedió a la tutela como mecanismo transitorio, ordenando al liquidador de CAJANAL reconocer y pagar la pensión de vejez al señor Ayala y al municipio de Santana, transferir la cuota parte pensional. (Fls. 63 a 75). 1 A folio 77 obra copia de la respuesta dada al señor Ayala por el Alcalde del municipio de Santana, de fecha 11 de septiembre de 2009, en la cual le informa que los municipios tienen la obligación legal de afiliar a sus

servidores a cajas de previsión, a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993; que el municipio de Santana cumplió dicha obligación a partir de abril de 1995; y que “…como su periodo de trabajo está comprendido entre el 31 de octubre de de 1992 y el 23 de agosto de 1993, no se encontró evidencia alguna de su afiliación a Caja de Compensación para efectos de aportes a Pensión.” En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 7 de marzo de 2011 revocó el fallo de primera instancia y amparó el derecho de petición ordenando a CAJANAL y al municipio dar respuesta clara, precisa y congruente al señor Ayala. (Fls. 78 a 90).

5. Mediante Auto No. (sin) (Radicado No. 80638/2007) UGM 004044 del 21 de diciembre de 2011, el Liquidador de CAJANAL “comunica” al apoderado del señor Ayala que CAJANAL remitió el expediente al municipio de Santana porque es el competente para reconocer y pagar la pensión de jubilación reclamada, en virtud del artículo 1° del decreto 2527 de 2000. (Fls. 53 y 54).

6. Posteriormente, en oficio enviado a la alcaldesa de Santana, de fecha julio 10 de 2012, la Líder de Calidad de CAJANAL EICE en liquidación, cita y transcribe el artículo 75 del decreto 1848 de 1969, y le manifiesta que corresponde al municipio reconocer la pensión por cuanto el señor AYALA adquirió el derecho, con 20 años

de servicio, cuando estaba vinculado al municipio de Santana-Boyacá. (Fl. 55).

7. El municipio consideró que la decisión de CAJANAL “no es acertada ni ajustada a derecho” por cuanto el señor AYALA cotizó a CAJANAL “19 años, 11 meses y 2 días, faltando tan solo 28 días para cumplir el tiempo de servicio, luego ingresó a laborar en el municipio de Santana por lo que al municipio de ser el caso le correspondería la cuota parte pensional”; y propuso ante esta Sala el conflicto de competencias negativo. (Fls. 1 y 2).

II. COMPETENCIA El artículo 112 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación

con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia de los antecedentes narrados, en el caso presente el conflicto está planteado entre una entidad descentralizada del orden nacional, CAJANAL EICE en liquidación, y una entidad territorial, el municipio de Santana, Boyacá. De manera que por razón de la naturaleza jurídica de las partes, la Sala es competente. Así mismo, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto concreto, puesto que se trata de la competencia para tramitar y decidir la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de un ex empleado público.

III. TRÁMITE Obran en el expediente los informes secretariales conforme a los cuales la solicitud del Municipio de Santana surtió el trámite previsto en el inciso tercero del artículo 39 del CPACA, sin que dentro del término previsto por la norma para el efecto, los interesados hubieran intervenido. (Fls. 56 a 59).

Por auto del 25 de septiembre de 2012, el Consejero Ponente dispuso que por Secretaría se oficiara al Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá para que allegara al expediente el fallo de tutela de primera instancia. Previa solicitud telefónica se recibieron las copias de la respuesta del municipio de Santana al señor AYALA y la sentencia que resolvió la impugnación dentro del proceso de tutela.

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Aunque en la oportunidad legal las Partes y el interesado no se pronunciaron,

dentro del presente trámite, las decisiones de CAJANAL EICE en liquidación y del MUNICIPIO aquí documentadas, son expresas en cuanto a manifestarse no competentes para tramitar la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión del señor AYALA.

V. CONSIDERACIONES Advierte la Sala que su competencia se limita a definir cuál de las autoridades administrativas en conflicto es la competente para dar curso a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión que reclama el señor HÉCTOR JULIO AYALA, de manera que las alusiones al régimen legal de las pensiones de jubilación, que en casos como éste resultan ineludibles, no son referente ni pueden ser fundamento obligatorio de la decisión de fondo que finalmente deba tomar la entidad competente.

1. Para resolver el conflicto la Sala empieza por señalar que, en materia de pensiones de jubilación del sector público, la ley 33 de 1985 permitió sumar los tiempos laborados con entidades nacionales y territoriales para reunir el requisito de tiempo y unificó en 55 años la edad para hombres y mujeres. En estos dos aspectos modificó el decreto ley 3135 de 1968, que hasta entonces solo regulaba los servicios prestados a las entidades nacionales.

Los documentos allegados a estas diligencias dan cuenta de que el señor Ayala quedó cobijado por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, dado que era mayor de 40 años cuando entró en vigencia el régimen general de seguridad social en pensiones, adoptado por la ley 100 de 1993, y para esa fecha había laborado algo más de 20 años con el sector público nacional y territorial. En consecuencia, conservó el régimen bajo el cual se hubiera

pensionado en la situación hipotética de inexistencia de la ley 100 de 1993. Como su vida laboral fue realizada como empleado público, el régimen general aplicable era el de la ley 33 de 1985, que establecía como requisitos 20 años continuos o discontinuos de servicios a entidades públicas de todos los niveles (nacional y territorial) y 55 años de edad. El señor AYALA cumplió el requisito de edad, 55 años, el 12 de marzo de 2003, época para la cual ya no estaba vinculado a ninguna de las entidades públicas donde laboró.

2. El decreto ley 3135 de 1968 había sido reglamentado por el decreto 1848 de

1969. Pero la derogatoria parcial del decreto 3135 por razón de las nuevas disposiciones de la ley 33 de 1985 en el tema de pensiones, no implicó la derogatoria del reglamento, puesto que éste era esencialmente procedimental.

El artículo 75 del decreto 1848 de 1969 precisa cuál es la entidad de previsión social que debe reconocer y pagar al empleado la pensión de jubilación, de acuerdo con las distintas circunstancias en que este llegue a cumplir los requisitos de tiempo de servicios y edad, e incluso prevé la solución aplicable cuando el empleado cumpla dichos requisitos, se retire del servicio y para ese tiempo no esté afiliado a ninguna entidad de previsión social.

La citada norma dice así: ARTICULO 75. EFECTIVIDAD DE LA PENSION. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios

requerido por la Ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.

2. Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.

3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el Artículo 72, de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquéllas.

En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el Artículo 3o del citado Decreto la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la Resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión.

3. La dificultad para definir la competencia en el presente radica en que el señor HÉCTOR JULIO AYALA se desvinculó del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público sin haber cumplido los requisitos de tiempo de servicios y de edad. Posteriormente, durante su segunda vinculación laboral al sector público, sirviendo al municipio de Santana - Boyacá, el señor AYALA completó el requisito de tiempo de servicios, pero el municipio no lo afilió a ninguna entidad de previsión social. Más tarde, ya enteramente desvinculado de la administración, cumplió el requisito de la edad.

4. Volviendo al artículo 75 del decreto 1848 de 1969 se observa que la norma establece tres hipótesis de competencia para el reconocimiento y pago de la

pensión de jubilación así: a. La primera regla que aparece en el numeral 1 del artículo establece que si el empleado se hubiere retirado del servicio oficial habiendo cumplido el tiempo de servicios requerido por la Ley pero sin tener la edad exigida, cuando más adelante cumpla dicha edad la pensión de jubilación le será reconocida y pagada “por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la Ley.” Esta hipótesis no es aplicable al presente caso porque al tiempo de retirarse del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y desafiliarse por tanto de CAJANAL, el señor AYALA, faltándole el requisito de edad, tampoco había cumplido el tiempo de servicios requerido por la Ley. b. La segunda regla del numeral 1 del artículo 75 del decreto 1848 de 1969 dice que la entidad de previsión a la que esté afiliado el empleado al tiempo del retiro le reconocerá y pagará la pensión de jubilación correspondiente, “si entonces cumple

los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.” Esta hipótesis no se cumple en el caso presente, porque al tiempo de retirarse del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y desafiliarse por tanto de CAJANAL, el señor AYALA no reunía aún los requisitos de tiempo laborado ni de edad. c. Al pasar al numeral 2 del artículo 75 se encuentra una tercera regla conforme a la cual “Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. Puesto que el señor AYALA cumplió el requisito de tiempo de servicios señalado en la ley para el goce de la pensión, laborando no al servicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sino del municipio de Santana, esta es la entidad llamada a reconocer y pagar la pensión de jubilación del señor AYALA a partir de la fecha en que cumplió el otro requisito, relativo a la edad. A esta conclusión se llega por dos vías: la de exclusión de las primeras dos reglas, únicas que obligarían al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (CAJANAL), y la atribución expresa de la obligación a “la última entidad o empresa oficial empleadora”, esto es, al municipio de Santana - Boyacá.

5. Consta en el expediente que la Alcaldía de Santana, en oficio de 11 de septiembre de 2009 (Fl. 77), comunicó al señor AYALA que, respecto del tiempo comprendido entre octubre de 1992 y agosto de 1993, lapso de su vinculación al

Municipio, “no se encontró evidencia alguna de su afiliación a Caja de Compensación para efectos de aportes a Pensión.” Esta circunstancia, según se ha comprobado arriba en la lectura de la ley, no exime al municipio del deber de atender al reconocimiento y pago de la pensión del señor HECTOR JULIO AYALA, en su condición de “última entidad o empresa oficial empleadora”.

6. Por supuesto, CAJANAL EICE en liquidación y la entidad que la sustituya en la atención de las obligaciones adquiridas con los servidores públicos que cotizaron en ella para efectos pensionales, está obligada a aportar el monto de la mesada pensional del señor AYALA, en proporción al tiempo laborado por el interesado con la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Corresponde al Municipio adelantar los trámites pertinentes.

En mérito de lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO. Declarar que el Municipio de Santana, Boyacá, es la autoridad administrativa competente para adelantar y decidir el procedimiento relacionado con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación que reclama el señor HECTOR JULIO AYALA, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.070.515, sin perjuicio de que el Municipio llame a contribuir con la cuota parte o bono pensional correspondiente a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en liquidación, por todo el tiempo en que estuvo afiliado dicho señor a esa entidad por virtud de su vinculación laboral con la NaciónMinisterio de Hacienda

y Crédito Público. SEGUNDO. Remítase el expediente a la Alcaldía del Municipio de Santana, Boyacá. TERCERO. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, CAJANAL EICE, en liquidación, al señor

HECTOR JULIO AYALA y al JUZGADO 11 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

DE BOGOTÁ.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM ZAMBRANO CETINA Presidente de la Sala

LUIS F. ÁLVAREZ JARAMILLO AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala