CE-11001-03-06-000-2012-00091-00(2127)-2014

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO – Regulación constitucional /

CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Atribuciones / PLANES

TERRITORIALES DE DESARROLLO – Regulación Constitucional. Regulación legal. Procedimiento de elaboración. Competencias de las corporaciones de elección popular / LEY ORGANICA – En los Planes de Desarrollo / LEY ESTATUTARIA – Voto programático y planes de desarrollo territoriales / ESTATUTO DE BOGOTÁ – Es ley ordinaria / REGIMEN DE LOS MUNICIPIOS – Es ley ordinaria Atendiendo la petición de un concejal del Distrito Capital de Bogotá, el señor Ministro del Interior solicita el concepto de esta Sala sobre "la expedición del Plan de Desarrollo del Distrito cuando el proyecto ha sido negado por el Concejo". Plantea la consulta varias hipótesis acerca de las decisiones que podría haber tomado el Concejo Distrital de Bogotá en relación con el proyecto de plan de desarrollo para el cuatrienio 2012-2016, sometido a su consideración en el primer semestre de 2012. Sin embargo, advierte la Sala que el plan fue adoptado por la Corporación Distrital mediante el Acuerdo 489 del 12 junio de 2012 y la consulta fue radicada en el segundo semestre del mismo año no obstante, rinde el concepto solicitado pues, como se verá, el Distrito Capital no tiene régimen especial en la materia y, por ende, este pronunciamiento y la consulta que lo motiva adquieren carácter general. Igualmente, es pertinente anotar que el presente concepto hace relación al plan de desarrollo económico y social y de obras públicas y no a otras materias,

como el plan de ordenamiento territorial -POT- , este último que se rige por normas propias y, por tanto, diferentes a las de aquel. El mandato contenido en el artículo 339 de la Constitución Política y su desarrollo en la ley orgánica de los planes de desarrollo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 259 superior y la ley estatutaria sobre el voto programático, permiten concluir que la facultad del alcalde para adoptar el plan de desarrollo mediante decreto deriva de que el concejo no lo apruebe, lo niegue o guarde silencio en relación con el mismo, dentro del mes establecido en el artículo 40 de la ley 152 de 1994 para que lo apruebe. Como los fundamentos para el ejercicio de la facultad del alcalde para adoptar el plan de desarrollo mediante decreto son constitucionales y legales, la ciudad no quedaría sin plan en la eventualidad anterior. ¿Es válido que el alcalde vuelva a presentar e insista ante el concejo para que le apruebe el proyecto de acuerdo que adopta el plan de desarrollo? ¿Qué alternativa tendría el alcalde si el concejo niega nuevamente la aprobación del plan de desarrollo?: La posibilidad de insistencia o de nueva presentación de un proyecto de acuerdo que ha sido negado está prevista en la legislación ordinaria que rige la actividad y funciones de las autoridades distritales y municipales, pero, como se explicó en la parte motiva, no aplica en el procedimiento de elaboración y adopción de los planes de desarrollo, por cuanto la ley 152 de 1994 no contempla tal posibilidad, pues no correspondería a los mandatos constitucionales ni a los principios y mecanismos de concertación institucional y participación ciudadana, establecidos en la

Constitución y desarrollados en leyes orgánicas y estatutarias, que son de la esencia de la planeación pública en Colombia. Como se anotó, ante el silencio, o la manifestación expresa de rechazo o negativa o no aprobación del plan por parte del concejo, el alcalde cuenta con la facultad para adoptar el plan de desarrollo mediante decreto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 103 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 151 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 152 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 259 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 322 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 339 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 340 INCISO 3 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 341 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 342 / DECRETO 1421 DE 1993 - ARTICULO 12 / DECRETO 1421 DE 1993ARTICULO 22 / LEY 1421 DE 1993 - ARTICULO 38 NUMERAL 12 / LEY 152 DE 1994 - ARTICULO 31/ LEY 152 DE 1994 - ARTICULO 39 / LEY 152

DE 1994 - ARTICULO 40 / LEY 131 DE 1994 - ARTICULO 1 / LEY 131 DE 1994 - ARTICULO 2 / LEY 131 DE 1994 - ARTICULO 5 / LEY 131 DE 1994 - ARTICULO 6 / LEY 131 DE 1994 - ARTICULO 65 / LEY 134 DE 1994 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 2 / LEY 136 DE 1994ARTICULO 71

PARAGRAFO 1 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 74 / DECRETO 111 DE 1996 / LEY 1098 DE 2006ARTICULO 204/ ACUERDO 489 DEL 2012.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00091-00(2127) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Planes de desarrollo de las entidades territoriales. Regulación. Competencias de las corporaciones de elección popular. Atendiendo la petición de un concejal del Distrito Capital de Bogotá, el señor Ministro del Interior solicita el concepto de esta Sala sobre "la expedición del Plan de Desarrollo del Distrito cuando el proyecto ha sido negado por el Concejo".

I. ANTECEDENTES Como "Marco Jurídico", en la consulta se transcriben las siguientes disposiciones: De la Constitución Política, los artículos 322 y 339, relativos al régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, y al Plan Nacional de Desarrollo y los planes territoriales, respectivamente.

Del decreto 1421 de 1993, Estatuto del Distrito Capital, las atribuciones del Concejo Distrital para dictar las normas que garanticen la eficiente prestación de los servicios y para "adoptar el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas..."(artículo 12, numerales 1 y 2); el número de debates para que un proyecto sea acuerdo y el trámite en caso de ser negado (artículo 22); y la atribución

del Alcalde Mayor de presentar al Concejo el proyecto de acuerdo de plan de desarrollo (artículo 38, numeral 12). De la ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, los artículos 31, 39 y 40, en los cuales se regula el contenido, la elaboración y la aprobación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. De la ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 204 que asigna competencias y responsabilidades en materia de políticas públicas sobre infancia y adolescencia, en los niveles nacional y territorial y en especial exige al nivel territorial contar con una política diferencial y prioritaria fundamentada en el diagnóstico que los gobernadores y alcaldes deben realizar en los primeros cuatro meses de sus mandatos. Concluye el marco jurídico con la cita del concepto de esta Sala, de fecha 15 de noviembre de 2001 y radicación 1371, en el que, con referencia a la ley 136 de 1994, se mencionó la posibilidad de que el Concejo niegue o archive el proyecto de plan de desarrollo y el alcalde lo presente de nuevo. La consulta no hace comentario alguno de las normas que transcribe y a continuación de ellas formula las siguientes PREGUNTAS: "1. Si la facultad del alcalde para adoptar el plan de desarrollo mediante decreto se deriva del hecho que el concejo no tome alguna decisión, ¿Qué ocurriría si, por el contrario, toma la decisión de negarlo? "2. ¿Es viable interpretar que al tomar el concejo la decisión de negarlo, desaparece la facultad del alcalde para adoptarlo mediante decreto, toda vez que una es la opción de no `adoptar decisión alguna' y, otra muy

diferente, tomar una decisión negativa? "1. En la eventualidad anterior, es decir, que el alcalde no tenga facultad para adoptar el plan de desarrollo mediante decreto, ¿debe entenderse que la ciudad se quedaría sin el mencionado instrumento de planeación? "3. ¿Es válido que el alcalde vuelva a presentar e insista ante el concejo para que le apruebe el proyecto de acuerdo que adopta el plan de desarrollo? ¿Qué alternativa tendría el alcalde si el concejo niega nuevamente la aprobación del plan de desarrollo? "5. ¿Teniendo en cuenta que la situación en cuestión se deriva de la aplicación de una norma de orden legal y que para subsanarla es necesario modificarle con otra de igual rango, cuyo trámite conlleva cierto tiempo, qué otro mecanismo válido podría adoptarse por la administración para evitar el limbo que en materia de planeación podría afrontar la ciudad y Ilenar el vacío normativo que se aduce?

II. CONSIDERACIONES Plantea la consulta varias hipótesis acerca de las decisiones que podría haber tomado el Concejo Distrital de Bogotá en relación con el proyecto de plan de desarrollo para el cuatrienio 2012-2016, sometido a su consideración en el primer semestre de 2012. Sin embargo, advierte la Sala que el plan fue adoptado por la Corporación Distrital mediante el Acuerdo 489 del 12 junio de 2012 y la consulta fue radicada en el segundo semestre del mismo año1 no obstante, rinde el concepto solicitado pues, como se verá, el Distrito Capital no tiene régimen especial en la materia y, por ende, este pronunciamiento y la consulta que lo motiva

adquieren carácter general. Para el efecto, la Sala se referirá a: (i) la planeación económica y social, su incorporación como mandato en la Constitución Política y la regulación constitucional del Plan Nacional de Desarrollo, (ii) los planes de desarrollo territoriales, su regulación por leyes orgánicas y estatutarias y, en particular, las competencias y funciones de los concejos municipales y distritales; (iii) la inaplicación de las normas ordinarias, el concepto emitido por esta Sala el 15 de noviembre de 2001, radicación 1371, y el artículo 204 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Igualmente, es pertinente anotar que el presente concepto hace relación al plan de desarrollo económico y social y de obras públicas y no a otras materias, como el plan de ordenamiento territorial -POT- , este último que se rige por normas propias y, por tanto, diferentes a las de aquel.

A. LA PLANEACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

1. Aspectos generales La planificación económica y social comporta la identificación de las necesidades, la determinación de los recursos (naturales, económicos y humanos, etc.), y la definición de las metas, objetivos, estrategias, planes, programas y proyectos que se han de adelantar en diferentes ámbitos y niveles, en un periodo fijado, para el desarrollo económico y el mejoramiento social de la Nación.

La planeación en la actividad del Estado, como instrumento mediante el cual ordena su economía y la pone en beneficio del interés colectivo, teniendo en cuenta la realidad socioeconómica y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de este cometido, cumple tres

funciones características: (i) la prospectiva, conforme a la cual es factible, a partir del análisis de las distintas variables, estructurar políticas públicas a mediano y largo plazo; (ii) la interacción entre las distintas instancias, para coordinar acciones que permitan concertar diagnósticos, prioridades y distribución de los recursos frente a las necesidades de los ciudadanos; y la de evaluación, que identifica los 1 Concejo de Bogotá, D.C., Acuerdo No. 489 de 2012 (junio 12) "Por el cual se adopta el Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas para Bogotá D.C. 2012 — 2016 BOGOTÁ HUMANA". La consulta fue radicada en la Secretaría de esta Sala el 01 de octubre de 2012. resultados e impactos de la gestión pública. En este sentido, "...el plan de gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las políticas públicas. El proceso de construcción de estas prioridades estratégicas constituye el reto fundamental de un gobierno moderno..."2 La necesidad de incorporar y garantizar la planeación en los asuntos públicos se planteó ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en los siguientes términos3: "La planeación es el origen y al mismo tiempo la base para la toma de decisiones. Es igualmente la herramienta principal para el logro de los fines que se trazan en cualquier organización. Por lo tanto, ésta es esencial en el manejo de esa gran organización Ilamada Estado, por lo que se requiere que su aplicación sea eficaz y eficiente, y la eficiencia de un proceso de planeación está directamente ligada a la consecución de sus objetivos, en un tiempo

razonable y a un costo racional y posible." La Carta Política incluyó la planeación como un mandato dirigido a todas las instancias del Estado, bajo los principios de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, participación ciudadana y prevalencia del interés por el gasto público social4; asignó responsabilidades para su formulación, adopción, ejecución y evaluación, y contempló un conjunto de disposiciones para garantizar la existencia de los planes de desarrollo. Sobre la importancia de la planeación en la actividad estatal, desde la perspectiva constitucional, se ha dicho en la jurisprudencia: "... El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos." "El concepto de planeación que acoge la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que rescata, sin embargo, las facultades estatales de intervención económica. El modelo que adopta la Carta de 1991, hace énfasis en la autonomía de las 2 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social — ILPES / Funciones básicas de la planificación económica y social. Documento preparado por Juan Martin, Asesor Especial del Secretario Ejecutivo de la CEPAL para la Dirección del ILPES. Santiago de Chile,

agosto del 2005. 3 Gaceta Constitucional No. 44 (Abril 12/91, pág. 2). Informe de Ponencia. Cita tomada de la sentencia C-52403(julio 1). 4 Gaceta Constitucional No. 44 (Abril 12/91, pág. 2). Informe de Ponencia. Cita tomada de la sentencia C-52403(julio 1). regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución de/ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica. De otra parte, este modelo de planeación pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial.”5

2. La regulación constitucional del Plan Nacional de Desarrollo El Título XII de la Constitución, "Del régimen económico y de la hacienda pública", incluye el Capítulo II, "De los planes de desarrollo", el cual contiene el preciso mandato a la Nación y a las entidades territoriales de contar con planes de desarrollo que deberán elaborarse de manera concertada entre estas entidades, y con la participación de todos los órganos, organismos y entidades estatales y de la ciudadanía y sus organizaciones.

Tratándose del Plan Nacional de Desarrollo, la Constitución fija las competencias de las autoridades nacionales; esboza el procedimiento de elaboración, discusión y aprobación; establece el Sistema Nacional de

Planeación; se refiere a las autoridades nacionales y territoriales responsables de la ejecución y evaluación; y ordena que mediante ley orgánica se reglamenten el procedimiento, los mecanismos de armonización y sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo, y la efectiva participación ciudadana en su discusión.6 El artículo 3417 de la Carta asigna al Gobierno Nacional las funciones de (i) elaborar el proyecto, con la participación de autoridades y ciudadanos; (ii)someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación y definir cuáles de sus recomendaciones incorpora al proyecto; (iii) presentarlo al Congreso de la República y dar visto bueno a las modificaciones que 5 Sentencia 0-557-00 (mayo 16) Referencia: expedientes D-2573, D-2597, D-2602 y D-2606. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 508 de 1999, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002". 6 Const. Pol., Capítulo II, De los planes de desarrollo, en el Título XII, Del régimen económico y de la hacienda pública. Artículos 339-344. 7 "Artículo 341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación: oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo./Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones

conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en el artículo siguiente./ El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si e/ Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley./E1 Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Púbicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional." en los debates de esa Corporación sean propuestos; (iv) poner en vigencia el plan mediante decreto con fuerza de ley, si el Congreso no lo aprueba en el término improrrogable de tres meses. La Constitución exige la coordinación y la concertación entre las autoridades públicas cuando ordena, en el artículo 341 en cita, que el "gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de

las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura." La participación ciudadana, que es uno de los fines esenciales del Estado8, se garantiza y se hace efectiva a través del Consejo Nacional de Planeación9, organismo de carácter consultivo, integrado por "... representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales...". Así pues, en la elaboración del proyecto de plan nacional de desarrollo intervienen autoridades nacionales y territoriales, instituciones de todas las ramas del poder público, sectores sociales y los ciudadanos, por lo cual dicho proyecto recoge y expresa necesidades, intereses y objetivos plurales, que se encauzan a través de procedimientos acordes con la democracia participativa en la cual se configura el Estado colombiano.

3. Atribuciones del Congreso de la República: El artículo 150 de la Constitución preceptúa: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos." De conformidad con el artículo 341 de la Carta, recibido el proyecto de plan nacional de desarrollo, el Congreso cuenta con un plazo improrrogable de tres meses para aprobar el Plan Nacional de Inversiones Públicas10, en ese lapso las comisiones conjuntas de asuntos económicos elaboran un informe para los debates de las plenarias de Senado y Cámara. 8 8 Const. Pol., Art. 2: "Son fines esenciales del Estado: ... facilitar la participación de todos en las

decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación...". 9 9 Const. Pol., artículo 340. 10 El artículo 339 constitucional dispone que el Plan General de Desarrollo se conforma con: (i) una parte general en la cual se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental; (ii) el plan de inversiones de las entidades públicas, que contiene los presupuestos plurianuales y las fuentes de los recursos. El artículo 341 ibídem precisa que el Plan Nacional de Inversiones se expide mediante ley que prevalece sobre las demás leyes. Valga agregar que el procedimiento establecido en el artículo 341 de la Carta para la elaboración y adopción del plan nacional de desarrollo, restringe la competencia del legislativo al señalarle el mencionado término improrrogable para el estudio y la aprobación del proyecto, y al disponer que: (i) los desacuerdos sobre la parte general del proyecto, no impedirán al Gobierno Nacional ejecutar las propuestas que sean de su competencia; el Congreso puede modificar el proyecto de plan nacional de inversiones siempre que mantenga el equilibrio financiero; (iii) los incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas y la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto requieren del visto bueno del Gobierno Nacional. En este contexto, se observa que la regulación constitucional de la planeación está estructurada en el marco de la democracia participativa y los mecanismos que la desarrollan; a la vez que, la Constitución asegura que el plan nacional de desarrollo no quede sujeto a la voluntad de

una sola autoridad u órgano del poder público, sino que concurre en su formación tanto el ejecutivo como el legislativo, sin perjuicio de la necesaria intervención ciudadana.

B. LOS PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO

1. En la Constitución Política El inciso segundo del artículo 339 de la Carta contiene el mandato para las entidades territoriales de elaborar y adoptar sus planes de desarrollo, y hace explícito que el objeto de estos planes es "... asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley".

La norma en cita ordena que la elaboración y adopción de los planes territoriales se haga "de manera concertada" entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional; e incorpora la participación ciudadana a través de los consejos territoriales de planeación a los que se refiere el inciso tercero del artículo 340 superior.11 La Constitución también asigna a los gobernadores y alcaldes la iniciativa para la presentación de los proyectos de planes de desarrollo; y a las asambleas departamentales y concejos, su adopción.12 En la Carta no se hallan otras menciones explícitas en torno a los planes de desarrollo territoriales, pero, el conjunto de disposiciones sobre las entidades territoriales, define que su planeación se regula por 11 "Artículo 340. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley." 12 "Art. 300: Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas... 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras púbicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su

ejecución y asegurar su cumplimiento. .../ Art. 305. Son atribuciones del gobernador: ...4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. / Art.

313. Corresponde a los concejos:... 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. / Art. 315. Son atribuciones del alcalde: ... 5.

Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás q1u3e estime convenientes para la buena marcha del municipio." leyes orgánicas y estatutarias, como pasa a explicarse.

2. La regulación legal de los planes de desarrollo territoriales Los planes de desarrollo territoriales, desde su elaboración hasta su evaluación, se rigen por leyes orgánicas y estatutarias13. Interesa a este concepto examinar los dos tipos de leyes en mención y su contenido respecto de las competencias de las autoridades territoriales en el asunto que se estudia.

a. Las leyes orgánicas (i) Las generalidades Conforme al artículo 151 constitucional: "El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias

normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara." Además de la mayoría calificada para su aprobación (mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara), lo destacable de este tipo de leyes es la sujeción de la actividad legislativa a sus contenidos. En términos de la jurisprudencia constitucional, son leyes que "gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas"14, de manera que las mismas supeditan la actividad legislativa y la ejecutiva; la ley ordinaria debe respetar los mandatos de la legislación orgánica, no puede invadir su órbita de competencia, tampoco derogarla, y la violación de su reserva no es subsanable "pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de la Carta"15; es decir, la ley orgánica es un parámetro de constitucionalidad de las leyes ordinarias. (ii)La ley orgánica de los planes de desarrollo: 13 Corte Constitucional, sentencia 0-421-12 (Junio 6): "... 4.2.1. En ejercicio de la función legislativa, el Congreso expide, interpreta, reforma o deroga las leyes, que según su contenido pueden ser: (0 códigos o conjuntos sistemáticos de normas que regulan totalmente una materia en los diversos ramos de la legislación -art. 150, núm. 2-; leyes marco, que son aquellas por medio

de las cuales se dictan unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en las materias taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de facultades extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad revestir hasta por seis meses al presidente de la república de precisas facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de leyart. 150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP,. (v) leyes orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa en las materias indicadas en el articulo 151 de la Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general." 14 Corte Constitucional, Sentencia 0-538-95. 15 Corte Constitucional, Sentencia 0-600 A-95. También las sentencias C-482-08 y 0-421-12, entre otras. Dispone el artículo 342 de la Constitución: "La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá de los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así

como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”. Se tiene entonces que, por expreso mandato de los artículos 151 y 342 de la Constitución, la elaboración y la aprobación o adopción de los planes de desarrollo territoriales son materia de reserva de ley orgánica. Ahora bien, siguiendo el mandato del artículo 342 constitucional, fue expedida la ley 152 de de 1994, "Ley Orgánica del Plan de Desarrollo". Su propósito, descrito en el artículo 1°, es "establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo" y demás aspectos constitucionales sobre la planificación; y es aplicable a la Nación, a las entidades territoriales y a los organismos públicos de todo orden.16 En la exposición de motivos17 del correspondiente proyecto que dio lugar a la