CE-11001-03-06-000-2012-00107-00(C)-2012

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Comisaría de Familia de la Comuna Trece de Medellín y Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental, Regional Antioquia, ICBF, CAIVAS / DEFENSOR DE FAMILIA - Responsabilidad de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los menores en circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. Competencia general / COMISARIO DE FAMILIAGarantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar / COMISARIOS Y DEFENSORES DE FAMILIA - Criterio diferenciador de la competencia administrativa. La autoridad que conozca inicialmente del caso de violación o vulneración de derechos del menor debe adoptar las medidas provisionales de emergencia y remitir al funcionario competente / UNIDAD DOMESTICA - Lazos de parentesco, matrimonio o decisión libre / VIOLENCIA INTRAFAMILIAR - Pueden ser actos cometidos fuera de los límites de la vivienda El Código de la Infancia y la Adolescencia, contenido en la Ley 1098 de 2006, establece la competencia que en este campo corresponde a las defensorías de amilia (artículos 79 y 82), las cuales forman parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, y a las comisarías de familia (artículos 83 y 86), como entidades de carácter distrital, municipal o intermunicipal, y señala la frontera entre las funciones asignadas a dichas autoridades administrativas. Dado que podría

existir alguna duda en las normas legales mencionadas sobre cuál es el límite que demarca exactamente el ámbito de competencias entre las autoridades públicas mencionadas, el Decreto Reglamentario 4840 de 2007 estableció claramente ese lindero, al disponer, en su artículo 7º, que cuando en un municipio concurran defensorías de familia y comisarías de familia, “el Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar” (destacamos), mientras que “el Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar” NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto de Competencias Administrativas, decisión del 9 de agosto de 2012,

Radicación: 2012-00019

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 44 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULOS 79, 82, 83 Y 86 / LEY 294 DE 1996 - ARTICULOS 2 Y 4 / DECRETO 4840 DE 2007 - ARTICULO 7 / LEY 1257 DE 2008 - ARTICULO 16

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00107-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA DE LA COMUNA TRECE DE MEDELLIN

Demandado: DEFENSORIA DE FAMILIA CAIVAS I.C.B.F. REGIONAL ANTIOQUIA CENTRO ZONAL SURORIENTAL Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Trece (13) de Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) - Regional Antioquia, asignada al Centro de Atención Integral a Víctimas de Abusos Sexuales (CAIVAS), con el objeto de determinar cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña Y.A.C.

I. ANTECEDENTES

1. El día 23 de agosto de 2012, la Fiscalía General de la Nación, en Medellín, recibió noticia criminal sobre la presunta comisión del delito de acceso carnal abusivo con menor de catorce (14) años, que tiene como víctima a la adolescente Y.A.C., de doce (12) años de edad (folios 4 a 7).

2. La denuncia penal mencionada está relacionada con las presuntas relaciones sexuales que la víctima sostenía con el señor Luis Andrés Guerrero, mayor de edad, quien ocupaba una habitación, en calidad de inquilino, en la misma

residencia donde vive la adolescente.

3. Por lo anterior, mediante oficio N° SP0A 050016000207201200424 de esa misma fecha, la Fiscalía remitió la adolescente a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín, para que ésta procediera, de considerarlo pertinente, a adoptar medidas de protección en favor de la menor de edad (folio 3).

4. Mediante auto del mismo 23 de agosto, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 ordenó, como medida urgente para restablecer su derecho a la integridad personal, vulnerado, al parecer, por el señor Guerrero, el desalojo de este individuo de la casa donde habitaba, con el fin de evitar nuevas situaciones de riesgo para la adolescente (folio 9).

5. Así mismo, mediante providencia del 21 (sic) de agosto de 2012 (folio 10), la Comisaría de Familia ordenó remitir el expediente a la Defensoría de Familia del ICBF - Regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental, adscrita al CAIVAS, invocando el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006.

6. La Defensora de Familia de la Regional Antioquia, Centro Zonal SurorientalCAIVAS, mediante oficio Nº 510400-135 2012002533 del 18 de septiembre de 2012 (folios 11 y 12), devolvió el expediente a la Comisaría de Familia de la Comuna 13, manifestando que la competencia para adelantar esta actuación administrativa corresponde a dicha dependencia territorial. Por la misma razón, señaló que si la Comisaría de Familia insistía en no considerarse competente, debía proponer el respectivo conflicto negativo de competencias ante la

autoridad judicial competente.

7. Por medio del oficio N° 201200463672 del 19 de octubre de 2012, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín plantea a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto de competencia administrativa, con el objeto de que se determine cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso de restablecimiento de derechos de la adolescente Y.A.C.

(folios 13 y 14).

II. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), expedido mediante la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para conocer de la presente actuación, por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas, suscitado entre una entidad del orden nacional, como es en este caso el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al cual pertenecen las defensorías de familia, y una entidad territorial (el Municipio de Medellín, del cual forma parte la Comisaría de Familia de la Comuna

13).

III. TRAMITE La presente actuación correspondió por reparto al Consejero de Estado Augusto Hernández Becerra (folio 19), se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados (folios 20 y 21), y se fijó edicto (folio 22) por el término de cinco (5) días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del CPACA. Según el respectivo informe secretarial (folio 36), dentro del término legal se recibió escrito de alegatos presentado por la Defensora de Familia del ICBFRegional Antioquia, Centro Zonal SurorientalCAIVAS-.

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

A. De la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín La Comisaría de Familia de la Comuna 13 rechaza la competencia para adelantar la actuación administrativa de restablecimiento de los derechos de la adolescente Y.A.C., en consideración a que las declaraciones rendidas por la madre de la adolescente, cuyos derechos fueron presuntamente vulnerados, no permiten concluir que tal situación se haya dado en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que el presunto agresor no forma parte del grupo familiar de la menor de edad ni está integrado de manera permanente a su unidad familiar o doméstica, razón por la cual la competencia para adoptar las medidas de protección y restablecimiento de los derechos que corresponda es de la Defensoría de Familia, según lo dispuesto en el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) y en el Decreto 4840 de 2007.

B. De la Defensoría de Familia del ICBF, Regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental - CAIVASPor su parte, la Defensoría de Familia observa que, según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las comisarías de familia tienen, entre otros deberes, el de restablecer los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes que hayan sido vulnerados por situaciones de violencia intrafamiliar, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 4840 de 2007 y la Ley 294 de 1996, modificada por la Ley 575 de 2000, entre otras normas.

En el caso concreto, la Defensoría considera que el abuso sexual del que fue objeto presuntamente la adolescente Y.A.C. ocurrió dentro de su unidad doméstica y fue perpetrado por una persona que, si bien no tiene vínculos de consanguinidad con la víctima, se encontraba integrada de manera permanente al respectivo núcleo familiar, por lo cual concluye, en forma opuesta a lo sostenido por la Comisaría de Familia de la Comuna 13, que la vulneración de los derechos de Y.A.C. ocurrió en un contexto de violencia intrafamiliar, razón por la cual el proceso administrativo para la protección y el restablecimiento de sus derechos debe continuar siendo adelantado por la Comisaría de Familia. Igualmente, la Defensoría de Familia hace referencia a las dificultades que afrontan dichos organismos en la ciudad de Medellín para proteger efectivamente los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, debido a la gran cantidad de casos que conocen y el escaso personal que tienen para adelantar los trámites respectivos, así como la mayor efectividad que, a su juicio, tienen las medidas de protección que, en estos casos, pueden dictar las comisarías de familia.

V. CONSIDERACIONES El Estado, en su conjunto, tiene la obligación de asistir y proteger a los niños para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, como lo ordena el artículo 44, inciso 2º de la Constitución Política.

Sin perjuicio de lo anterior, la ley ha señalado y delimitado la competencia específica de las diferentes autoridades judiciales y administrativas que tienen a su cargo la protección y promoción de los derechos de las personas menores de

edad. A este respecto, y en el campo de la función administrativa, el Código de la Infancia y la Adolescencia, contenido en la Ley 1098 de 2006, establece la competencia que en este campo corresponde a las defensorías de familia (artículos 79 y 82), las cuales forman parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, y a las comisarías de familia (artículos 83 y 86), como entidades de carácter distrital, municipal o intermunicipal, y señala la frontera entre las funciones asignadas a dichas autoridades administrativas. Dado que podría existir alguna duda en las normas legales mencionadas sobre cuál es el límite que demarca exactamente el ámbito de competencias entre las autoridades públicas mencionadas, el Decreto Reglamentario 4840 de 2007 estableció claramente ese lindero, al disponer, en su artículo 7º, que cuando en un municipio concurran defensorías de familia y comisarías de familia, “el Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar” (destacamos), mientras que “el Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar” (se resalta). Así, es absolutamente claro que el criterio diferenciador de la competencia

administrativa entre los comisarios de familia y los defensores de familia consiste en determinar si el maltrato, la amenaza o, en general, el hecho que vulnera o amenaza los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes ha ocurrido o no en un contexto de violencia intrafamiliar, como lo ha manifestado la Sala en reiteradas ocasiones. En el evento de que la respuesta a dicho interrogante sea positiva, la competencia corresponde a las comisarías de familia; en el caso contrario, la competencia corresponde a las defensorías de familia. Está demostrado en el expediente que el presunto abuso sexual del que fue víctima la adolescente Y.A.C. fue perpetrado por una persona que habitaba en la misma casa, pero en calidad de arrendatario o inquilino, sin tener nexo alguno de parentesco por consanguinidad, afinidad o civil (por adopción) con cualquiera de los miembros que integran la familia de Y.A.C., y, contrario a lo afirmado sin sustento alguno por la Defensoría de Familia del ICBF, sin estar integrado de manera permanente a la unidad doméstica o familiar de la citada adolescente, como lo establece el artículo 2º de la Ley 294 de 1996. Para evitar cualquier duda o confusión que pueda presentarse al respecto, la Sala considera importante aclarar que cuando la norma citada utiliza la expresión “unidad doméstica” no se refiere propiamente a la residencia, vivienda o lugar de habitación de la familia, sino a la familia misma, es decir, al grupo de personas unidas por lazos de parentesco, por matrimonio o por la decisión libre y responsable de conformarla, tal como lo disponen el artículo 42 de la Constitución Política y el

artículo 2º de la Ley 294 de 1996. De lo contrario, observa la Sala, lo establecido en el literal d) de la norma citada, en el sentido de que también forman parte de la familia “todas las personas que de manera permanente se hallen integradas a la unidad doméstica”, no podría aplicarse en aquellas situaciones en las que, por razones económicas, sociales o de otra índole, una familia carezca de vivienda o sitio permanente de habitación. Ahora bien, aclarado lo anterior, vale la pena precisar que si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil ha manifestado, en ocasiones anteriores, que uno de los hechos indicativos de que la vulneración a los derechos fundamentales de los menores de edad se da en un contexto de violencia intrafamiliar, es cuando tal situación se presenta dentro de la vivienda o lugar de habitación de la familia, es necesario precisar que dicha circunstancia constituye, simplemente, un indicio o elemento de juicio que, junto con otros, permite inferir que los hechos han ocurrido en un contexto de violencia intrafamiliar. Pero de ninguna manera puede llegarse a dicha conclusión por el simple hecho de que la violación a los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes ocurra dentro del sitio de habitación, pues resulta evidente que los actos de violencia intrafamiliar pueden ser cometidos - y de hecho lo son - por fuera de los límites de la vivienda, y también que todos, algunos o alguno de los miembros de una familia pueden ser maltratados, violentados o amenazados por personas ajenas a la familia, dentro de los muros de su propia casa. En el caso que nos ocupa, no está plenamente demostrado en el expediente que

las relaciones sexuales que presuntamente sostenía la adolescente Y.A.C. con un mayor de edad ocurrieran en la casa donde reside la menor con su familia. Sin embargo, aunque tal circunstancia se hubiese presentado y estuviera demostrada, no sería suficiente para concluir que tales actos ocurrieron en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que el presunto responsable de las conductas reprochadas es una persona completamente ajena al grupo familiar de Y.A.C., con quien dicha familia tenía una simple relación contractual de carácter civil, originada en la celebración de un contrato de arrendamiento de vivienda urbana1, tal como se desprende de las declaraciones entregadas por la madre de la adolescente a la Fiscalía General de la Nación (folios 3 a 7) y a la Comisaría de Familia (folio 8). 1 Regido por la Ley 820 de 2003 y el Código Civil (artículos 1973 y siguientes). Dado lo anterior, si bien se presenta una conducta de abuso que podría constituir un delito y, al mismo tiempo, tipificarse como un acto de “violencia sexual contra niños, niñas y adolescentes”, según lo definido en el artículo 2º de la Ley 1146 de 2007, (pues, aunque no medie violencia física, las relaciones sexuales ocurren en estos casos valiéndose de la inexperiencia e inmadurez emocional propias de los niños, niñas o adolescentes), nada de lo anterior significa que tal conducta ilícita constituya violencia intrafamiliar o se haya dado en el contexto de la misma. Por lo tanto, para la Sala es claro que, en el presente caso, debe respetarse la competencia general que, en esta materia, ha otorgado la Ley a los defensores de

familia, para adoptar las medidas de protección, restablecimiento y reparación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido víctimas de violencia (incluyendo violencia sexual), abuso, maltrato, abandono, negligencia y cualquier otra forma de vulneración o amenaza a sus derechos. Finalmente, vale la pena manifestar que las limitaciones y dificultades administrativas, logísticas y técnicas que puedan sufrir las defensorías de familia en la ciudad de Medellín, así como la supuesta mayor efectividad de las medidas de protección y restablecimiento que pueden dictar las comisarías de familia, si bien deben suscitar la reflexión y el análisis de las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, al momento de expedir la legislación y dictar la política estatal en esta materia, no pueden tener la capacidad de modificar la distribución de competencias entre las autoridades administrativas, la cual, tal como se explicó, fue señalada por el Legislador. Tampoco es un argumento válido para creer que en el presente caso la competencia corresponda a la Comisaría de Familia, el hecho de que el asunto fue conocido inicialmente por dicho organismo, quien adoptó las medidas de protección requeridas de forma urgente, pues el inciso 4º del artículo 7º del Decreto 4840 de 2007 estatuye, al respecto, que la autoridad que conozca inicialmente el caso debe atender la respectiva denuncia, adoptar las medidas provisionales de emergencia, protección o restablecimiento de derechos que la situación amerite, y remitir el expediente al funcionario competente, a más tardar el día hábil siguiente, tal como lo hizo en este caso la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO. Declárase que la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental - CAIVAS, es la autoridad competente para adelantar el procedimiento administrativo de protección y restablecimiento de los derechos de la adolescente Y.A.C.

SEGUNDO. Remítase el expediente del citado procedimiento a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental - CAIVAS. TERCERO. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Antioquia - Centro Zonal Suroriental - CAIVAS - Defensoría de Familia, a la Alcaldía Municipal de Medellín y a la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala