CE-11001-03-06-000-2012-00131-00(C)-2012

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Comisaría de Familia de la Comuna Trece de Medellín y Defensoría de Familia del ICBFRegional Antioquia Centro Zonal Suroriental - CAIVAS / DEFENSOR DE FAMILIA - Responsabilidad de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los menores en circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. Competencia general / COMISARIO DE FAMILIAGarantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar / COMISARIOS Y DEFENSORES DE FAMILIA - Criterio diferenciador de la competencia administrativa / UNIDAD DOMESTICA - Lazos de parentesco, matrimonio o decisión libre En el caso concreto que se analiza, el presunto agresor directo de la menor de edad es su padrastro, es decir, el compañero de la madre, con quien ella había estado conviviendo durante un periodo de entre cuatro (4) y cinco (5) años, según las declaraciones que obran en el expediente (folios 47, 48, 56, 57, 58 y 59). Así mismo, los hechos de abuso ocurrían, al parecer, en la casa de la madre de la niña (folios 4 a 7), en donde la menor residía los fines de semana, ya que de lunes a viernes habitaba en la residencia de su abuela paterna, a quien, por disposición de la Defensoría de Familia, le fue sido asignada la custodia provisional de la niña. Dado lo expuesto, en el presente caso es evidente que la vulneración de los

derechos fundamentales de la niña se dio en un contexto de violencia intrafamiliar, pues fue ocasionada, al parecer, por el padrastro de la menor, es decir, por una persona que tenía la condición de compañero permanente de la madre y que, aun cuando técnicamente no la tuviera, se encontraba, de todas formas, integrado “de manera permanente” a “la unidad doméstica” respectiva, y los hechos ocurrieron aparentemente en la casa de la madre, merced a la actitud descuidada o negligente de la misma. En consecuencia, corresponde a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín, con base en lo dispuesto en el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la Ley 294 de 1996 y el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña Y.R.P.

NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto de Competencias Administrativas, decisión de 29 de noviembre de 2012,

Radicación: 2012-00107.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 44 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULOS 79, 82, 83 Y 86 / LEY 294 DE 1996 - ARTICULOS 2 Y 4 / DECRETO 4840 DE 2007 - ARTICULO 7 / LEY 1257 DE 2008 - ARTICULO 16

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00131-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA DE LA COMUNA TRECE DE MEDELLIN

Demandado: DEFENSORIA DE FAMILIA CAIVAS I.C.B.F. REGIONAL ANTIOQUIA CENTRO ZONAL SURORIENTAL Resuelve la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre la Comisaría de Familia de la Comuna Trece (13) de Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental, Regional Antioquia, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), asignada al Centro de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual (CAIVAS), con el objeto de determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña Y.R.P.

I. ANTECEDENTES

1. El día 13 de abril de 2012, la Fiscalía General de la Nación, en Medellín, remite la niña Y.R.P., de ocho (8) años de edad, a la Defensoría de Familia del ICBFRegional Antioquia, Centro Zonal Suroriental - adscrita al CAIVAS, quien presuntamente estaba siendo víctima de abuso sexual por parte de su padrastro (folio 8).

2. Posteriormente, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín es enterada de la misma situación por parte de la Secretaría de Bienestar Social del Municipio y, mediante decisión del 11 de mayo de 2012 (folio 10), ordena remitir el asunto al CAIVAS, en razón a que la niña venía siendo atendida allí por otro caso de abuso sexual cometido anteriormente, al parecer por una

persona ajena a su grupo familiar. Por tal razón, “en aras de no revictimizar a la niña y garantizar efectivamente sus derechos”, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 considera que la nueva situación de abuso sexual ocurrida aparentemente contra Y.R.P., debe ser conocida inicialmente por el CAIVAS, para que allí se adopten las medidas pertinentes “y de considerarlo necesario con posterioridad, remitan las diligencias a esta Comisaría de Familia para su trámite”.

3. El 15 de mayo de 2012, la Defensoría de Familia adscrita al ICBF (CAIVAS) dicta una providencia mediante la cual decide verificar el cumplimiento de los derechos de la niña Y.R.P, adopta algunas medidas de protección a su favor y ordena remitir las diligencias urgentes adelantadas por esa Defensoría a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 (folios 11 a 13), con el argumento de que la vulneración de los derechos de la niña se dio en un contexto de violencia intrafamiliar y, por lo tanto, la competencia para protegerlos y restablecerlos radica en la citada Comisaría.

4. El 4 de junio de 2012, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 ordena la apertura de una investigación para esclarecer la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la niña Y.R.P. y toma algunas medidas urgentes de protección (folios 31 a 33).

5. Desde esa fecha y hasta el 12 de septiembre de 2012, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín practica una serie de diligencias y pruebas dentro de la investigación abierta por esa autoridad, como las declaraciones de la

madre, el padre y la abuela de la niña, y una visita a la residencia de Y.R.P. por parte de una trabajadora social adscrita a ese Despacho.

6. La Comisaría de Familia, mediante oficio N° 201200478497 del 12 de septiembre 2012, radicado en el Consejo de Estado el 1º de noviembre del año en curso, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias administrativas surgido con la Defensoría de Familia del ICBF, señalando que la competencia para llevar a cabo la respectiva actuación administrativa corresponde a la Defensoría, porque el presunto abuso sexual contra la niña Y.R.P. ocurrió por fuera de un contexto de violencia intrafamiliar

(folios 67 a 68).

II. COMPETENCIA Conforme a lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para conocer de la presente actuación, por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas, suscitado entre una entidad del orden nacional, como es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al cual pertenecen las defensorías de familia, y una entidad territorial (el municipio de Medellín, del cual forma parte la Comisaría de Familia de la Comuna 13).

III. TRAMITE La presente actuación correspondió por reparto al Consejero de Estado Augusto Hernández Becerra (folio 73), se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados (folio 75), y se fijó edicto, por el término de cinco (5) días

hábiles (folio 74), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del CPACA. Según el respectivo informe secretarial (folio 76), dentro del término legal ninguna de las autoridades administrativas involucradas u otra persona interesada presentó escrito de consideraciones o alegatos.

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

A. De la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín La Comisaría de Familia de la Comuna 13, en su oficio N° 201200478497 del 12 de septiembre del mismo año (folios 67 y 68), dirigido al Consejo de Estado, rechaza la competencia para adelantar la actuación administrativa de restablecimiento de los derechos de la niña Y.R.P., en consideración a que, en su criterio, los hechos de abuso sexual de los que fue víctima la menor de edad no se presentaron en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que el presunto agresor no forma parte del grupo familiar de la niña ni está integrado de manera permanente a su unidad familiar o doméstica.

Por otro lado, en su comunicación inicial del 11 de mayo de 2012 (folio 10), en la que ordenó remitir el asunto a la Defensoría de Familia, la Comisaría de Familia de la Comuna 13 manifestó que, como la niña venía siendo atendida por la Defensoría de Familia en un CAIVAS, por otra agresión sexual de la que, al parecer, había sido objeto, lo más conveniente era que dicho organismo avocara el conocimiento de la nueva situación, para no “revictimizar” a la menor de edad y otorgarle una protección efectiva a sus derechos. Por las razones anteriores, la Comisaría considera que la competencia para

adoptar las medidas de protección y restablecimiento de los derechos que corresponda es de la Defensoría de Familia, según lo dispuesto en el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) y en el Decreto 4840 de 2007.

B. De la Defensoría de Familia del ICBF, Regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental - CAIVAS Por su parte, la Defensoría de Familia, aunque no se pronunció en el trámite de la actuación llevada a cabo por la Sala para dirimir el conflicto, manifestó en comunicación del 15 de mayo de 2012 (folios 11 a 13) que la vulneración de los derechos de la niña Y.R.P. se dio en un contexto de violencia intrafamiliar, según lo definido en la Ley 294 de 1996, modificada por la Ley 575 de 2000, razón por la cual la competencia para adelantar el procedimiento administrativo tendiente a proteger y restablecer los derechos de la menor de edad corresponde, en su criterio, a la Comisaría de Familia de la Comuna 13.

V. CONSIDERACIONES En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y a la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental de la sociedad1, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes2, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, entre las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), la Ley 294 de 1994 y la Ley 1146 de 2007. Estas leyes instituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la

familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron procedimientos administrativos y servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. En el campo administrativo tales autoridades son, principalmente, las comisarías de familia3 y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), mediante sus Defensorías de Familia. En el cumplimiento de su misión, dichas autoridades están sujetas a los mandatos constitucional de coordinación y colaboración, pero cada una ejerce sus propias competencias, que han sido diferenciadas y delimitadas por el legislador. 1 Artículo 42 de la Constitución Política. 2 Articulo 44 de la Constitución Política. 3 Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las Comisarías de Familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En primer lugar, el artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia asigna a los Defensores de Familia una responsabilidad general en la prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, en los siguientes términos:

“ARTICULO 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde

al Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley

para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. (…) ” Frente a esta cláusula general de competencia, existe una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se suscite en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento que, en principio, serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad privativa de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”. En tal sentido, dispone el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006: “ARTICULO 83. COMISARIAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país.” Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la misma Ley, así:

“ARTICULO 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA.

Corresponde al comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (…)” Así mismo, el artículo 7° del Decreto 4840 de 2007 establece claramente el lindero

entre las competencias de las defensorías y las comisarías de familia, al disponer que cuando en un municipio concurran ambas autoridades, “el Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar” (destacamos), mientras que “el Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar”. (Se resalta). Las nociones de familia y violencia intrafamiliar resultan, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Como ya se ha señalado, esta función constituye una regla especial frente a la competencia general de los defensores de familia, y prevalece sobre ésta, cuando la amenaza o vulneración de derechos se produce en un escenario de violencia al interior del núcleo familiar. El artículo 2° de la Ley 294 de 1996 desarrolla el concepto de familia, que aparece consagrado en el artículo 42 de la Constitución Política, y enumera taxativamente sus integrantes, en los siguientes términos: “ARTICULO 2°. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la

voluntad responsable de conformarla. Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes; b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d)Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica.” (Se resalta). Por su parte, el artículo 4° de la Ley 294 de 1996, modificado por las Leyes 575 de 2000 (artículo 10) y 1257 de 2008 (artículo 16) señala: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. (…)” En el caso concreto que se analiza, el presunto agresor directo de la menor de edad es su padrastro, es decir, el compañero de la madre, con quien ella había estado conviviendo durante un periodo de entre cuatro (4) y cinco (5) años, según las declaraciones que obran en el expediente (folios 47, 48, 56, 57, 58 y 59). Así mismo, los hechos de abuso ocurrían, al parecer, en la casa de la madre de la

niña (folios 4 a 7), en donde la menor residía los fines de semana, ya que de lunes a viernes habitaba en la residencia de su abuela paterna, a quien, por disposición de la Defensoría de Familia, le fue sido asignada la custodia provisional de la niña. Dado lo expuesto, en el presente caso es evidente que la vulneración de los derechos fundamentales de la niña se dio en un contexto de violencia intrafamiliar, pues fue ocasionada, al parecer, por el padrastro de la menor, es decir, por una persona que tenía la condición de compañero permanente de la madre4 y que, aun cuando técnicamente no la tuviera, se encontraba, de todas formas, integrado “de manera permanente” a “la unidad doméstica” respectiva, y los hechos ocurrieron aparentemente en la casa de la madre, merced a la actitud descuidada o negligente de la misma. En consecuencia, corresponde a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín, con base en lo dispuesto en el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la Ley 294 de 1996 y el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña Y.R.P. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO. Declárase que la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín es la entidad competente para conocer del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la niña Y.R.P. a que se refiere el presente conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO. Remítase el expediente de la citada actuación a la Comisaría de

Familia de la Comuna 13 de Medellín, para que continúe con el procedimiento correspondiente. 4 Artículo 1° de la Ley 54 de 1990. TERCERO. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia de la Comuna 13 de Medellín y a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) - Regional Antioquia - Centro Zonal Suroriental - CAIVAS.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado JENNY GALINDO HUERTAS Secretaria de la Sala