CE-11001-03-06-000-2013-00085-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar CNJSA y la Superintendencia Nacional de Salud / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Tiene la potestad sancionatoria para asegurar el adecuado recaudo y giro de los recursos para la salud provenientes de los juegos de suerte y azar Como se puede observar, las facultades sancionatorias que las leyes 643 y 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011 le otorgan a la Superintendencia de Salud están relacionadas con sus funciones legales de inspección, vigilancia y control del sector salud y de los recursos destinados al mismo, uno de cuyos ejes concretos, según los artículos 37 y 39 de la ley 1122 de 2007, es “vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud”. Cabe señalar que estas potestades sancionatorias no fueron modificadas o derogadas por los decretos 4142 y 4144 de 2011, de creación y organización de COLJUEGOS y del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Tampoco se ven afectadas por la derogatoria del artículo 45 de la ley 643 de 2001, en la medida que tal artículo no era fuente del referido poder punitivo, sino de otras atribuciones distintas. En particular, cabe advertir que la función general de vigilancia del cumplimiento de la ley 643 de 2001, que dicho artículo 45 le asignaba a la Superintendencia Nacional de Salud, no estaba asociada a un catálogo particular de sanciones, por lo que las irregularidades que

dicho organismo verificara en el cumplimiento de esa función, solamente le permitían poner los hechos en conocimiento de las autoridades competentes (penales, disciplinarias, fiscales, policivas, tributarias etc.), salvo que correspondieran a las expresas facultades sancionatorias que se acaban de revisar. Dicho de otro modo, la función de vigilancia de un sector no concede per se potestades sancionatorias de cualquier conducta irregular, pues, en cualquier caso, la Constitución Política exige que tanto la sanción como la autoridad competente y el procedimiento aplicable tengan consagración legal previa y expresa FUENTE FORMAL: LEY 643 DE 2001 – ARTICULO 53 / LEY 715 DE 2001 – ARTICULO 68 / LEY 112 DE 2007 – ARTICULO 1 / LEY 1438 DE 2011 –

ARTICULO 130

COLJUEGOS – Le corresponde las atribuciones de fiscalización y sanción de los artículos 43 y 44 de la Ley 643 de 2001 antes en cabeza de ETESA y posteriormente de la DIAN El artículo 44 aclara que las sanciones a que se refiere dicho artículo se impondrán “sin perjuicio del cobro de las multas o la indemnización contemplada en la cláusula penal pecuniaria pactada en los contratos de concesión, cuando a ello hubiere lugar y sin perjuicio del pago total de los derechos de explotación adeudados.”. Como se observa, son sanciones que recaen tanto sobre operadores ilegales (literal a) como legales (literales b y c), y que desde el inicio de la ley corresponde imponerlas a “las entidades públicas administradoras del monopolio”.

Inicialmente, en la estructura de la ley 643 de 2001, tal función de administración y sanción estuvo en ETESA, en el orden nacional, y en los departamentos, distritos y municipios, en el nivel territorial. A raíz de la liquidación de ETESA (decreto 175 de 2010), la ley 1393 de 2010 trasladó sus funciones de administración a la DIAN, a quien, como consecuencia de ello, también se le asignó la competencia para imponer las sanciones del artículo 44 de la ley 643 de 2001, en los tres eventos arriba señalados. Actualmente, como lo indican los intervinientes, las referidas funciones de administración de los juegos de suerte y azar del orden nacional se encuentran radicadas en COLJUEGOS conforme lo establece el decreto 4142 de 2011, según el cual corresponde a dicha entidad, entre otras funciones, las siguientes: “1. Explotar y administrar los juegos de suerte y azar de su competencia” (…) “11. Administrar con la colaboración de terceros los derechos de explotación y los gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar de su competencia. Esto comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los derechos de explotación y gastos de administración.” En consecuencia, las atribuciones de fiscalización y sanción de los artículos 43 y 44 de la ley 643 de 2001, que estaban inicialmente en cabeza de ETESA y que luego se trasladaron a la DIAN, pasaron a ser competencia de COLJUEGOS, en cuanto sucesor de la función de administración

de los juegos de suerte y azar del orden nacional, conforme al objeto y funciones que le asigna el decreto 4142 de 2011

FUENTE FORMAL: LEY 643 DE 2001 / DECRETO 4142 DE 2011

NOTAS DE RELATORIA: En este mismo sentido los conflictos: 201300014, 201300016, 201300017, 201300018, 201300019, 201300020, 201300021, 201300022, 201300023, 201300024, 201300025, 201300026, 201300027, 201300028, 201300029, 201300030, 201300031, 201300032, 201300033, 201300034, 201300035, 201300036, 201300037, 201300038, 201300039, 201300040, 201300041, 201300042, 201300045, 201300046, 201300047, 201300048, 201300049, 201300050, 201300052, 201300053, 201300054, 201300055, 201300056, 201300057, 201300058, 201300059, 201300060, 201300061, 201300062, 201300063, 201300064, 201300065, 201300066, 201300067, 201300068, 201300069, 201300070, 201300071, 201300072, 201300073, 201300074, 201300075, 201300076, 201300077, 201300078, 201300079, 201300080, 201300081, 201300082, 201300083, 201300087, 201300088, 201300090, 201300091, 201300092, 201300093, 201300094, 201300095, 201300096, 201300097, 201300098, 201300099, 201300100,

201300101, 201300102, 201300103, 201300104, 201300105, 201300106, 201300107, 201300108, 201300109, 201300110, 201300111, 201300112, 201300113, 201300114, 201300115, 201300116, 201300117, 201300118, 201300119, 201300120, 201300121, 201300122, 201300123, 201300124, 201300125, 201300126, 201300127, 201300128, 201300129, 201300130, 201300131, 201300132, 201300133, 201300134, 201300135, 201300136, 201300137, 201300138, 201300142, 201300143, 201300144, 201300145, 201300146, 201300147, 201300148, 201300149, 201300150, 201300151, 201300152, 201300153, 201300154, 201300155, 201300156, 201300157, 201300158, 201300161, 201300162, 201300163, 201300164, 201300165, 201300166, 201300167, 201300168, 201300169, 201300170, 201300171, 201300172, 201300173, 201300174, 201300175, 201300176, 201300177, 201300178, 201300179, 201300180, 201300181, 201300182, 201300183, 201300184, 201300185, 201300186, 201300187, 201300188, 201300189, 201300190, 201300191, 201300192.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA (E)

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00085-00(C) Actor: CONSEJO NACIONAL DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar – CNJSA y la Superintendencia Nacional de Salud en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio que se sigue contra la Lotería del Quindío de que trata el expediente radicado bajo el número N° 420200900030.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. El 4 de mayo de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud remitió a COLJUEGOS, 7 cajas con expedientes contentivos de procesos administrativos sancionatorios, relacionados con temas del régimen propio del juego de lotería y apuestas permanentes, para que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar continuara con su trámite.

2. La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, hizo un estudio de las actuaciones referidas, para determinar si podía continuar con su

trámite; sin embargo, concluyó que no encontró norma que le otorgue competencia al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar para imponer sanciones, máxime cuando el fundamento invocado por la Superintendencia Nacional de Salud en las Resoluciones sancionatorias, era el artículo 53 de la Ley 643 de 2001, la cual no ha sido derogada, y respecto de la cual la Oficina Asesora Jurídica de dicha Superintendencia ha conceptuado sobre su vigencia.

3. La Oficina Asesora Jurídica de COLJUEGOS, analizó la solicitud efectuada por la Superintendencia Nacional de Salud, y considera que la normatividad relacionada con las funciones del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, no establece una competencia expresa que le permita asumir el estudio de los expedientes que le fueron remitidos, dada su naturaleza jurídica.

4. El conflicto de competencias administrativas objeto de estudio recae sobre el procedimiento iniciado por la Superintendencia de Salud en contra de la Lotería del Quindío, radicado con el No. 420200900030. El trámite sancionatorio se inició, por la inobservancia a lo previsto en los artículos 18 de la Ley 643 de 2001, 6°, 7° literal e) y 8° del Decreto 2975 de 2004, por haber aprobado y ejecutado para la vigencia anual 2009, un plan de premios no ajustado a la normatividad vigente, y por no haber remitido dentro del término legal, a la Superintendencia Nacional de Salud, el plan de premios para la vigencia fiscal 2009, con los anexos

correspondientes.

II. ACTUACIÓN PROCESAL El conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 (folio 175).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la ley 1437 de 2011. En los folios 176 a 179, y consta que se informó sobre el conflicto planteado al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, a la Superintendencia Nacional de Salud, y a la Lotería del Quindío.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación las partes presentaron los argumentos que se exponen a

continuación:

1. Argumentos de la Superintendencia Nacional de Salud Los artículos 45 y 53 de la ley 643 de 2001 asignaron funciones de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia Nacional de Salud relacionadas con los juegos de suerte y azar. En particular, el artículo 53 dispuso que la inspección, vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud recae únicamente sobre el recaudo y aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar.

Con la entrada en vigencia del decreto ley 4142 de 2011 se derogaron expresamente las competencias que el artículo 45 de la ley 643 de 2001 asignaba a la Superintendencia Nacional de Salud, pero quedó vigente el artículo 53, que le

atribuye facultades de inspección, vigilancia y control sobre el recaudo y aplicación de los recursos provenientes del monopolio de los juegos de suerte y azar. Por tanto, la Superintendencia sólo tiene competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control frente al recaudo y aplicación de los recursos generados en la administración y operación del monopolio de los juegos de suerte y azar. Las facultades sancionatorias asignadas a la Superintendencia en el inciso segundo del artículo 53 de la ley 643 de 2001, no pueden interpretarse como funciones de inspección y vigilancia, sobre el cumplimiento de la ley 643 de 2001 y de los reglamentos y régimen de derechos de explotación de los juegos de suerte y azar, ya que las mismas fueron derogadas expresamente por el artículo 25 del Decreto 4142 de 2011. Con la reorganización institucional a los juegos de suerte y azar, con la expedición del decreto ley 4144 de 20111, corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, ejercer la vigilancia sobre el cumplimiento de la ley 643 de 2001, los reglamentos de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar y demás aspectos propios de los sujetos que exploten u operen los juegos de suerte y azar, 1 Por el cual se determina la adscripción del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y se reasignan funciones. vale decir, de aspectos organizacionales y administrativos propios de las empresas operadoras de los juegos de suerte y azar. Según el numeral 7° del artículo 47 del decreto 4144 de 2011, corresponde al

Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar “vigilar el cumplimiento de la ley 643 de 2001 y de los reglamentos de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar, cuya explotación corresponda a las entidades territoriales”, lo que se traduce en el traslado de ciertas funciones de inspección, vigilancia y control que se encontraban en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Por lo anterior, solicita que se declare al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar competente para continuar conociendo del trámite administrativo identificado con el número 420200900030 contra la Lotería del Quindío, que venía adelantado la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia del decreto ley 4144 de 2011.

2. Argumentos del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar – CNJSA.

El Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar – CNJSA, a través de su secretario Técnico, aduce como argumentos para rechazar la competencia para adelantar la presente actuación administrativa los siguientes: Luego de hacer un recuento de las normas que conforman en sistema de inspección, vigilancia y control de los juegos de suerte y azar, antes y después de la expedición de los Decretos 4142 y 4144 de 2011, concluye señalando que la función de vigilancia que se le asigna al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar en el numeral 7º del artículo 47 del Decreto 4144 de 2011, hace referencia exclusiva a los juegos que explotan las entidades territoriales. Explica que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar carece de la

naturaleza de policía administrativa, y que está centrada a ejercer funciones relacionadas con la elaboración de conceptos, estadísticas, y expedir reglamentos. Agrega que tan sólo le fueron trasladadas dos de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, previstas en el artículo 45 de la Ley 643 de 2011, pero exclusivamente en el ámbito territorial, a saber: (i) llevar estadísticas y recopilar la información relacionada con la explotación del monopolio de los juegos de suerte y azar; y (ii) vigilar el cumplimiento de la Ley 643 de 2011 y de los reglamentos de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar. En relación con la actuación sobre la cual recae el conflicto de competencias que se plantea, explica que se trata de una actuación administrativa sancionatoria, iniciada por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la Lotería del Quindío, por la inobservancia a lo previsto en los artículos 18 de la Ley 643 de 2001, 6°, 7° literal e) y 8° del Decreto 2975 de 2004, por haber aprobado y ejecutado para la vigencia anual 2009, un plan de premios no ajustado a la normatividad vigente, y por no haber remitido dentro del término legal, a la Superintendencia Nacional de Salud, el plan de premios para la vigencia fiscal 2009, con los anexos correspondientes. Como el ejercicio de la función pública exige que toda competencia expresa y al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar no se le asignó la facultad sancionatoria de policía administrativa que tiene la Superintendencia Nacional de Salud, no es posible que pueda asumirla, so pena de vulnerar el principio de

legalidad que rige toda actuación administrativa. Así las cosas, considera que esa entidad no es competente para tramitar y pronunciarse de fondo en el procedimiento administrativo sobre la cual recae el conflicto de competencias planteado. Si bien el artículo 2º del decreto 4144 de 2011, modificó el artículo 47 de la ley 643 de 2001, le atribuyó competencia al Consejo nacional de Juegos de Suerte y Azar para vigilar el cumplimiento de la ley 643 de 2001 y de los reglamentos de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar, cuya explotacioón corresponda a las entidades territoriales, y la función de evaluación de los administradores u operadores de juegos de suerte y azar territoriales, no existe en el ordenamiento jurídico vigente alguna norma que consagre, como si existe para la Superintendnecia Nacional de salud, la facultad sancionadora. Adicionalmente, resalta que el artículo 45 de la ley 643 de 2001 no fue invocado como el fundamento normativo para el inicio de la actuación sancionatoria a que se refiere el conflicto de competencias propuesto. Concluye que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar – CNJSA no es competente para asumir el conocimiento del proceso sancionatorio por la inobservancia a lo previsto en los artículos 18 de la Ley 643 de 2001, 6°, 7° literal e) y 8° del Decreto 2975 de 2004, por haber aprobado y ejecutado para la vigencia anual 2009, un plan de premios no ajustado a la normatividad vigente, y por no haber remitido dentro del término legal, a la Superintendencia Nacional de Salud,

el plan de premios para la vigencia fiscal 2009, con los anexos correspondientes, y, por lo tanto, no tiene competencia para conocer y/o adelantar el proceso sancionatorio surtido contra la Lotería del Quindío, bajo el radicado N° 420200900030.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar – CNJSA y la Superintendencia

Nacional de Salud. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para continuar el procedimiento administrativo sancionatorio que se sigue contra la Lotería del Quindío, contenido en el expediente N° 420200900030. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

2. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, la Sala debe revisar si la competencia funcional que dio origen al procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, permanece en dicha entidad (como lo sostiene el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar) o si se trasladó al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (como afirma la Superintendencia). Solamente de verificarse esta segunda hipótesis, se podría concluir que la Superintendencia Nacional de Salud ya no es competente para seguir adelante con la actuación administrativa iniciada, y que el respectivo expediente debería trasladarse al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, para que decida de fondo sobre dicho asunto.

Para ello se revisarán las normas que fundamentan la potestad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y se verificará si fueron o no modificadas por los decretos ley 4142 y 4144 de 2011, por los cuales se creó COLJUEGOS y se modificó la estructura del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, respectivamente.

3. Las potestades sancionatorias en el sector de juegos de suerte y azar

Además de las sanciones disciplinarias, fiscales2 y penales3 a que se pueden ver expuestos los diferentes actores del sector de juegos de suerte y azar, la ley 643 de 2001 prevé dos grupos de sanciones administrativas propias de dicho sector, a saber: a. Las sanciones por evasión de los derechos de explotación del artículo 44.

Titular de la potestad: administradores del monopolio de juegos de suerte y azar Estas sanciones se encuentran en el Capítulo IX “Fiscalización, control y sanciones en relación con los derechos de explotación” de la ley 643 de 2001.

Luego de señalar las facultades de fiscalización que tienen las empresas, sociedades o entidades públicas administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar para asegurar el efectivo cumplimiento de las obligaciones a cargo de los concesionarios o destinatarios de autorizaciones4, el artículo 44 de la ley 643 de 2001 establece las sanciones que tales administradores pueden imponer por evasión en los derechos de explotación, las cuales se circunscriben a tres eventos en particular: 2 “Ley 643 de 2001. Artículo 54. Control Fiscal. Los recursos del monopolio son públicos y están sujetos a control fiscal, el cual será ejercido por el órgano de control que vigile al administrador del monopolio de acuerdo con las normas especiales sobre la materia”. 3 Sin perjuicio de otras conductas penales en que puedan incurrir los servidores públicos o los particulares, se consagra un tipo penal especial por la explotación ilegal de juegos de suerte y azar: “Articulo 312. Ejercicio ilícito de actividad monopolística de arbitrio rentístico (Modificado por el artículo 18 de la ley 1393 de 2010): El

que de cualquier manera o valiéndose de cualquier medio ejerza una actividad establecida como monopolio de arbitrio rentístico, sin la respectiva autorización, permiso o contrato, o utilice elementos o modalidades de juego no oficiales, incurrirá en prisión de seis (6) a ocho (8) años y multa de quinientos (500) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena se aumentará en una tercera parte cuando la conducta fuere cometida por el particular que sea concesionario representante legal o empresario legalmente autorizado para la explotación de un monopolio rentístico y hasta la mitad, cuando lo fuere por un servidor público de cualquier entidad titular de un monopolio de arbitrio rentístico o cuyo objeto sea la explotación o administración de este.” 4 “Articulo 43. Facultades de fiscalización sobre derechos de explotación. Las empresas, sociedades o entidades públicas administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar tienen amplias facultades de fiscalización para asegurar el efectivo cumplimiento de las obligaciones a cargo de los concesionarios o destinatarios de autorizaciones para operar juegos de suerte y azar. Para tal efecto podrán: a) Verificar la exactitud de las liquidaciones de los derechos de explotación presentadas por los concesionarios o autorizados; b) Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para establecer la ocurrencia de hechos u omisiones que causen evasión de los derechos de explotación; c) Citar o requerir a los concesionarios o autorizados para que rindan informes o contesten interrogatorios; d) Exigir del concesionario, autorizado, o de terceros, la presentación de documentos que registren sus

operaciones. Todos están obligados a llevar libros de contabilidad; e) Ordenar la exhibición y examen parcial de libros, comprobantes y documentos, tanto del concesionario o autorizado, como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad; f) Efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta fiscalización y oportuna liquidación y pago de los derechos de explotación.” a) Cuando se detecten personas operando juegos de suerte y azar sin ser concesionarios o autorizadas; b) Cuando se detecte que los concesionarios o personas autorizadas omiten o incluyen información en su liquidación privada de los derechos de explotación de las cuales se origine el pago de un menor valor por concepto de los mismos; y c) Cuando se detecten errores aritméticos en las declaraciones de derechos de explotación presentadas por los concesionarios o autorizados, y cuando tales errores hayan originado un menor valor a pagar por dichos derechos. En todo caso, el artículo 44 aclara que las sanciones a que se refiere dicho artículo se impondrán “sin perjuicio del cobro de las multas o la indemnización contemplada en la cláusula penal pecuniaria pactada en los contratos de concesión, cuando a ello hubiere lugar y sin perjuicio del pago total de los derechos de explotación adeudados.” Como se observa, son sanciones que recaen tanto sobre operadores ilegales (literal a) como legales (literales b y c), y que desde el inicio de la ley corresponde imponerlas a “las entidades públicas administradoras del monopolio”. Inicialmente, en la estructura de la ley 643 de 2001, tal función de administración y sanción estuvo en ETESA, en el orden nacional, y en los departamentos, distritos

y municipios, en el nivel territorial5. A raíz de la liquidación de ETESA (decreto 175 de 2010), la ley 1393 de 2010 trasladó sus funciones de administración a la DIAN6, a quien, como consecuencia de ello, también se le asignó la competencia para imponer las sanciones del artículo 44 de la ley 643 de 2001, en los tres eventos arriba señalados7. 5 En tal sentido, el decreto reglamentario 4643 de 2005 señalaba: “Artículo 8°. Facultades de fiscalización y control a la explotación de juegos de suerte y azar. Sin perjuicio de las facultades propias de la Superintendencia Nacional de Salud, corresponde a los municipios, al Distrito Capital, a los departamentos y a las demás entidades administradoras de juegos de suerte y azar de que trata la Ley 643 de 2001, ejercer oportuna y efectivamente las facultades de fiscalización y control previstas en los artículos 4, 43 y 44 del mencionado estatuto, teniendo en cuenta la competencia funcional de la respectiva entidad administradora y el ámbito territorial en el cual se opera la respectiva modalidad de juegos de suerte y azar, así como imponer las sanciones correspondientes, a fin de evitar la explotación ilegal de juegos de suerte y azar, la proliferación de juegos no autorizados y en general de prácticas contrarias al régimen propio del monopolio. La omisión o extralimitación en el ejercicio de dichas facultades compromete la responsabilidad personal e institucional de las referidas entidades de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley.” 6 “Artículo 19. Administración de derechos de explotación. La Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales

DIAN, tendrá a su cargo la administración de los derechos de explotación y los gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del orden nacional (…)”. 7 “Artículo 20. Sanciones por evasión de los derechos de explotación y gastos de administración. Modifíquese el artículo 44 de la Ley 643 de 2001, que quedará así: Artículo 44. Sanciones por Evasión de los Derechos de Explotación. Sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar y de las sanciones administrativas y Actualmente, como lo indican los intervinientes, las referidas funciones de administración de los juegos de suerte y azar del orden nacional se encuentran radicadas en COLJUEGOS conforme lo establece el decreto 4142 de 20118, según el cual corresponde a dicha entidad, entre otras funciones, las siguientes: “1. Explotar y administrar los juegos de suerte y azar de su competencia” (…) “11. Administrar con la colaboración de terceros los derechos de explotación y los gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar de su competencia. Esto comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los derechos de explotación y gastos de administración.” En consecuencia, las atribuciones de fiscalización y sanción de los artículos 43 y 44 de la ley 643 de 2001, que estaban inicialmente en cabeza de ETESA y que luego se trasladaron a la DIAN, pasaron a ser competencia de COLJUEGOS, en cuanto sucesor de la función de administración de los juegos de suerte y azar del

orden nacional, conforme al objeto y funciones que le asigna el decreto 4142 de 20119. Al respecto, puede revisarse el documento explicativo de los antecedentes del decreto 4142 de 2011 (Contrato DNP-445-2011), que expone claramente el nuevo esquema de funcionamiento de los juegos de suerte y azar, en el que COLJUEGOS asumirá la potestad de fiscalización y sancionatoria que otrora aduaneras que impongan las autoridades competentes, y de la responsabilidad fiscal, las entidades públicas administradoras del monopolio del orden territorial y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con el apoyo de la Policía Nacional, cuando las circunstancias lo exijan, en relación con los derechos de explotación y gastos de administración de su competencia, podrán imponer las siguientes sanciones por los siguientes hechos, mediante el procedimien