CE-11001-03-06-000-2013-00139-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaria de Familia San Antonio del Prado y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental CAIVAS / COMPETENCIA CONCURRENTE ENTRE DEFENSORES Y COMISARIAS DE FAMILIA – Violencia intrafamiliar como criterio diferenciador En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. Analizado el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que es clara la norma al señalar que los casos que están enmarcados dentro del

contexto de violencia intrafamiliar son de competencia de la Comisaría de Familia, de lo contrario lo serán de la Defensoría de Familia. Ahora bien, el caso sub examine trata de un presunto abuso sexual por parte de la pareja de la madre de la adolescente, quien tiene llaves de la casa y ocasionalmente pernocta en ella. Por los testimonios y aportados al expediente, resulta claro para la sala que existe una relación sentimental estable entre el presunto agresor y la madre de la víctima, lo que hace que él pueda ingresar de forma libre y sin restricción alguna a la casa de habitación de la niña FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 / LEY 294 DE 1996 – ARTICULO 2 / LEY 1257 DE 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA (E)

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00139-00(C) Actor: COMISARIA DE FAMILIA SAN ANTONIO DEL PRADO Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaria de Familia San Antonio del Prado y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental CAIVAS.

I. ANTECEDENTES

1. El 27 de noviembre de 2012, el Centro de Atención Integral a Victimas de Abuso Sexual de la Fiscalía remitió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Medellín, solicitud de verificación y restablecimiento de derechos de la niña LVM quien presuntamente era victima de abuso sexual por parte del novio de su madre,

quien ocasionalmente pernocta en el hogar dónde vive la adolescente y tenía facilidad de acceso, ya que tiene las llaves de la casa.

2. Mediante auto del 27 de noviembre del 2012 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Antioquia ordenó: i) verificar el estado de cumplimiento de derechos para determinar la posible vulneración, amenaza e inobservancia de derechos de la niña ii) entregar los cuidados personales provisionales al tío de la niña y vincularla a atención sicológica y iii) finalmente, remitir las diligencias de actos urgentes a la comisaría de familia de la comuna de San Antonio de Prado por considerar que se trata de hechos que se dan dentro del contexto de la violencia intrafamiliar.

3. Por auto del 4 de diciembre de 2012 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia otorgó de manera provisional la custodia y cuidados personales de la adolescente a su tío paterno.

4. El 07 de diciembre de 2012l la defensora de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia, remitió el caso de la adolescente a la Comisaría de Familia de San Antonio de Prado y le solicitó que de no considerarse competente para conocer el caso, propusiera conflicto negativo de competencias ante la autoridad competente.

5. Mediante auto del 23 de enero de 2013 la Comisaría de Familia de San Antonio de Prado consideró no ser competente para conocer del presente caso, argumentando que se trataba de un presunto abuso sexual que no se da dentro del contexto de violencia intrafamiliar, debido a que el presunto agresor no integra de forma permanente la unidad doméstica de la adolescente y por lo tanto ordenó

remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas.

III. TRÁMITE El conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011. Dentro del término de fijación del edicto se pronunció el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia afirmando que: La Defensoría de Familia argumentó que en el caso concreto el presunto agresor tenía fácil acceso a la casa debido a que la madre de LMV le había hecho entrega de las llaves y ocasionalmente pernoctaba en la casa, lo que configura una integración ocasional a la unidad doméstica de la adolescente.

Por lo anterior, la defensoría considera que no debe hacerse un análisis exegético del artículo 2 de la ley 294 de 1996 sobre la constitución de la familia, es decir, si bien la ley taxativamente señala qué miembros la integran, no son solo estos los únicos que pueden considerarse como miembros de la unidad familiar, hay que tener en cuenta el grado de confianza que puede generarse por la relación de pareja que existe entre el presunto agresor y la madre de la adolescente.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo

de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad municipal, Comisaría de Familia San Antonio del Prado, y una autoridad nacional, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBFRegional AntioquiaCentro Zonal Suroriental CAIVAS. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el restablecimiento de derechos de una adolescente. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto

2. Problema planteado Para efectos de resolver el conflicto planteado, la Sala retoma lo afirmado en el

radicado 2012-00038 del 7 de junio del 2012, Magistrado Ponente Doctor Augusto Hernández Becerra, que en la parte pertinente dijo: “Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente

M.Y.G.B.

En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad1, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes2, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia3 y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. En primer lugar, el artículo 82 de la ley 1098 de 2006 asigna a los Defensores de Familia una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde al

Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. (…) ” 1 Artículo 42 de la Constitución Política. 2 Articulo 44 de la Constitución Política. 3 Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia las Comisarías de Familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

A esta regla de competencia general se superpone una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se susciten en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento, que en principio serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad exclusiva y excluyente de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”. En tal sentido dispone el artículo 83 de la ley 1098 de 2006: “ARTÍCULO 83. COMISARÍAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por

la ley. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país.” Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la ley 1098 de 2006 así:

“ARTÍCULO 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA. Corresponde al

comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (…)” Las nociones de familia y violencia intrafamiliar son, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar derechos. Como ya se ha señalado, esta función de los comisarios exceptúa a la genérica de los defensores de familia, y prevalece sobre esta, cuando la amenaza o vulneración de derechos se produce en un escenario de violencia al interior del núcleo familiar.

El artículo 2° de la ley 294 de 1996 establece una noción de familia y enumera taxativamente a sus integrantes en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2°. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes; b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a

la unidad doméstica.(…)” “A su vez, la ley de violencia intrafamiliar tiene como objeto conservar la noción de familia antes descrita y por ello señaló que la autoridad competente para lograr este objetivo, es decir, las comisarias de familia, solo tendrían competencia para aplicar las medidas de mitigación a la violencia intrafamiliar cuando existan actos que vayan en detrimento de la unidad y armonía del núcleo familiar descrito en el artículo 2 de la ley 294 de 1994. En efecto, la ley 294 de 1996 en su artículo 4° modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008 señala: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión que evite que esta se realice cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto (…)” Analizado el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que es clara la norma al señalar que los casos que están enmarcados dentro del contexto de violencia intrafamiliar son de

competencia de la Comisaría de Familia, de lo contrario lo serán de la Defensoría de Familia. Ahora bien, el caso sub examine trata de un presunto abuso sexual por parte de la pareja de la madre de la adolescente, quien tiene llaves de la casa y ocasionalmente pernocta en ella. Por los testimonios y aportados al expediente, resulta claro para la sala que existe una relación sentimental estable entre el presunto agresor y la madre de la victima, lo que hace que él pueda ingresar de forma libre y sin restricción alguna a la casa de habitación de la niña. Así las cosas, teniendo en cuenta que se han venido presentando presuntos actos de violencia sexual que afectan la integridad física y moral de la adolescente, se requiere que de forma inmediata se protejan sus derechos. Por lo anterior, es necesario señalar que la precitada ley 294 de 1994 definió en estricto sentido quiénes conforman la familia y que en uno de sus numerales indicó que la componen las personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica, debe entenderse que la permanencia de que habla la norma hace referencia a la posibilidad de tener acceso libre al sitio de habitación del núcleo familiar, situación que por el alto grado de confianza y relación sentimental que existe con la madre de la adolescente, se ha venido dando de forma continua al hacerse entrega de las llaves de la casa, otorgando tácitamente una libertad de ingreso, siendo facultativo o no por parte del agresor pernoctar en ella. En vista de lo anterior la Sala considera que la descripción que hace la ley al respecto coincide con la del presente caso, debido a que el presunto agresor integra de forma permanente el núcleo familiar y en consecuencia puede decirse

que actuó dentro del contexto de violencia intrafamiliar. Por tanto, según lo expuesto, la competente para adelantar el procedimiento de restablecimiento de derechos es la Comisaría de Familia San Antonio de Prado.

3. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, sobre Funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También

es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que la presente decisión sea comunicada. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR a la Comisaría de Familia San Antonio de Prado competente para asumir el procedimiento de restablecimiento de derechos de la adolescente.

SEGUNDO: ENVIAR la actuación a la Comisaría de Familia San Antonio de Prado para lo de su competencia TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar-Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental CAIVAS.

CUARTA: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

WILLIAM ZAMBRANO CETINA Presidente de la Sala

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA ALVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala