CE-11001-03-06-000-2013-00140-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia Comuna Nueve de Medellín y la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF / INHBITORIO – Se inhibe la Sala de resolver conflicto por carencia de objeto / PRINCIPIO PERPETUATIO JURIDICTIONIS – Autoridad que inicia un procedimiento debe continuar con el conocimiento hasta su terminación En consecuencia, se deduce que el conflicto de competencias planteado inicialmente entre las dos autoridades se encuentra actualmente superado y, por ende, no hay lugar a resolverlo, pues carece de objeto, ya que las dos autoridades coincidieron en que se trataba de una situación de vulneración de derechos de la niña, que ameritaba la realización de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos (PARD), el cual fue iniciado primeramente por la Defensoría de Familia, debiendo esta continuar con su actuación, de acuerdo con el principio de la perpetuatio juridictionis, según el cual, de manera general, la autoridad judicial o administrativa competente que inicia un procedimiento debe continuar con el conocimiento hasta su terminación, salvo la ocurrencia de una causal procesal que modifique la competencia, como un impedimento aceptado, una recusación exitosa, un cambio de radicación en materia penal, etc.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA (E)

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00140-00(C)

Actor: DEFENSORIA DE FAMILIA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve (9) de Medellín y la Defensoría

de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Antioquia, Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín, con el objeto de determinar cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) de la niña María Camila López Giraldo de doce (12) años de edad.

I. ANTECEDENTES La Sala observa que, en relación con la vulneración de derechos de la niña María Camila López Giraldo, que se encuentra en el origen del presente conflicto de competencias, se realizaron dos procedimientos por parte de las autoridades

protagonistas del conflicto, así:

A. Procedimiento realizado por la Comisaría de Familia. La Comisaría de Familia de la Comuna 9 de Medellín recibió el oficio No. 510400-135-01 del 5 de

noviembre de 2012 de la Defensora de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín (Folios 1 y 2), por medio del cual esta remitió a la señora Esperanza del Cielo Giraldo Martínez para que se le recibiera una denuncia por violencia intrafamiliar de su hija María Camila López Giraldo en contra de ella. En el oficio la Defensora de Familia manifestó que si el Comisario no aceptaba sus argumentos, proponía de antemano el conflicto negativo de competencias.

La Comisaría de Familia inició entonces la recepción de una serie de testimonios y diligencias con miras a constatar la realidad de los hechos y de esa familia, encontrando que se presentaba una vulneración de los derechos de la niña a la calidad de vida y a un ambiente sano1, a los alimentos y demás medios para su desarrollo2, y a la salud3, contemplados en los artículos 17, 24 y 27, respectivamente, de la ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia. 1 “Artículo 17. Derecho a la vida y a la calidad de vida y a un ambiente sano. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a la vida, a una buena calidad de vida y a un ambiente sano en condiciones de dignidad y goce de todos sus derechos en forma prevalente. La calidad de vida es esencial para su desarrollo integral acorde con la dignidad de ser humano. Este derecho supone la generación de condiciones que les aseguren desde la concepción cuidado, protección, alimentación nutritiva y equilibrada, acceso a los servicios de salud, educación, vestuario adecuado, recreación y vivienda segura dotada de servicios públicos esenciales en un ambiente sano. Parágrafo. El Estado desarrollará políticas públicas orientadas hacia el fortalecimiento de la primera infancia”. 2 “Artículo 24. Derecho a los alimentos. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a los alimentos y demás medios para su desarrollo físico, psicológico, espiritual, moral, cultural y social, de acuerdo con la capacidad económica del alimentante. Se entiende por alimentos todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica, recreación, educación o instrucción y, en general, todo lo que es necesario para el desarrollo integral de los niños, las niñas

y los adolescentes. Los alimentos comprenden la obligación de proporcionar a la madre los gastos de embarazo y parto”. 3 “Artículo 27. Derecho a la salud. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la salud integral. La salud es un estado de bienestar físico, psíquico y fisiológico y no solo la ausencia de enfermedad. Ningún Hospital, Clínica, Centro de Salud y demás entidades dedicadas a la prestación del servicio de salud, sean públicas o privadas, podrán abstenerse de atender a un niño, niña que requiera atención en salud. En relación con los niños, niñas y adolescentes que no figuren como beneficiarios en el régimen contributivo o en el régimen subsidiado, el costo de tales servicios estará a cargo de la Nación. (…)”. Por tal razón la Comisaría decidió, mediante auto del 27 de diciembre de 2012 (Folio 11), la apertura de la correspondiente investigación radicada con el No. 0245252-12 y ordenó la práctica de varias diligencias, como una entrevista en el área de psicología a la niña y una terapia psicológica a la madre, así como también remitir copia de la actuación a la Fiscalía (Caivas) para investigar el presunto abuso sexual de la niña por parte de adultos del entorno social. Ante la negativa de la niña de ser internada en una institución, la Comisaría de Familia dictó el 2 de enero de 2013 la resolución No. 001 (Folios 15 a 17), por medio de la cual ordenó una medida de urgencia consistente en el rescate de la niña y su ubicación en el Centro de Diagnóstico y Derivación, con fundamento en

lo dispuesto por los artículos 86-6 y 106 del Código de la Infancia y la Adolescencia4. Tal medida, prevista para el 9 de enero de 2013, no tuvo éxito por falta de acompañamiento de la Policía de Infancia y Adolescencia y la Personería de Medellín y no se logró persuadir a la niña de que ingresara a una institución de apoyo (Folios 22 a 24). Luego la Comisaría de Familia, mediante auto del 18 de enero de 2013 (Folios 27 a 29), hace un análisis de la grave situación en que se encuentra la niña y señala que además de que se presenta una vulneración de sus derechos, existen posibles conductas punibles, como los presuntos abuso sexual y consumo de sustancias psicoactivas, que ameritan la intervención del Defensor de Familia, razón por la cual acepta el conflicto negativo de competencias planteado 4 “Artículo 86. Funciones del Comisario de Familia. Corresponde al Comisario de Familia: (…)

6. Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande. (…)”. “Artículo 106. Allanamiento y rescate. Siempre que el defensor o el comisario de familia tengan indicios de que un niño, una niña o un adolescente se halla en situación de peligro, que comprometa su vida o integridad personal procederá a su rescate con el fin de prestarle la protección necesaria. Cuando las circunstancias lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente se encuentre, siempre que le sea negado el ingreso después de haber

informado sobre su propósito, o no haya quien se lo facilite. Es obligación de la fuerza pública prestarle el apoyo que para ello solicite. De lo ocurrido en la diligencia deberá levantarse acta”. El numeral 6º del artículo 86 y el artículo 106 fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), mediante la sentencia C256 del 11 de marzo de 2008, “ en el entendido de que previamente, el defensor o el comisario de familia deberá en una decisión escrita, valorar las pruebas que demuestran que se reúnen en cada caso los requisitos para que proceda el allanamiento con la finalidad exclusiva de efectuar el rescate y proteger al menor de edad”. inicialmente, y remite todo lo actuado a la Sala de Consulta del Consejo de Estado para la solución del conflicto.

B. Procedimiento adelantado por la Defensoría de Familia. Por su parte, la

Defensora de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín presentó a la Sala el 18 de febrero de 2013 su escrito (folios 36 y 37) dentro del término de fijación del edicto establecido por el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el cual da cuenta del procedimiento realizado en este caso por esa Defensoría, en desarrollo de su deber legal de “verificar de manera inmediata el estado de cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando tenga conocimiento de inobservancia, vulneración y amenaza de los derechos reconocidos y en este caso en particular a la adolescente María Camila López Giraldo” (folio 36), y remite

copia de las actuaciones realizadas. En tales documentos se observa que, ante una solicitud de intervención del ICBF hecha por la señora Esperanza del Cielo Giraldo Martínez, madre de la niña María Camila López Giraldo, la Defensoría de Familia del CAIF de la Comuna 8 adscrita al Centro Zonal Suroriental -ICBF, “en uso de sus facultades legales”, dictó el auto No. 74 (folios 38 y 39), por medio del cual restablece los derechos de la adolescente María Camila López Giraldo ordenando remitirla a “la Institución ASPERLA con el fin de atender desde el equipo interdisciplinario las dificultades que presenta actualmente y remitirla al HOMO y a la EPS para que sea evaluada por psiquiatría con la finalidad de determinar si hay afectación en su capacidad cognitiva y emocional, o un posible trastorno psiquiátrico”. Dicho auto tiene fecha 6 de julio de 2012, vale decir que fue dictado casi cuatro (4) meses antes de que la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4 enviara a la Comisaría de Familia a la señora Esperanza del Cielo Giraldo Martínez para que le recibiera su denuncia de violencia intrafamiliar. Como resultado del mencionado auto, que viene a ser el de apertura del procedimiento de restablecimiento de derechos de la niña, la Defensoría procede a notificar a la madre (folio 40) y a enviar los oficios de remisión de la niña a las diversas instituciones en procura de garantizarle sus derechos a la salud y a la atención integral (Folios 41 a 47).

Posteriormente, mediante auto del 10 de julio de 2012, la Defensoría de Familia del CAIF de la Comuna 8 ordena el traslado del proceso a la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4 (folio 48), la cual asume el conocimiento (folio 49), conservando la competencia en la actualidad, según se desprende de su escrito (folios 36 y 37). La Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4, por medio de una resolución del 22 de octubre de 2012, ordenó, dentro del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la niña, radicado con el No. RC-A4K0300980, “continuar con la medida de que trata la Ley 1098 de 2006, cual es la de atención integral en centro de atención especializado en Asperla-Despertar, modalidad Intervención de Apoyo; por el tiempo que sea necesario para su formación y desarrollo en todo sentido, fortaleciendo sí los vínculos familiares por medio del Equipo Interdisciplinario de las instituciones participantes del proceso” (Folios 53 a 55). En escrito presentado durante la fijación del edicto la Defensora de Familia manifiesta que se han adoptado las medidas conducentes para vincular a la niña a los programas de apoyo Asperla y Casa Mamá Margarita (Seminternado), sin éxito pues la niña no ha querido ingresar a ellos. Finalmente señala que propuso el conflicto de competencias por cuanto era de competencia del Comisario de Familia recibir la denuncia de la madre de violencia intrafamiliar contra ella.

II. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la ley 1437 de 2011, Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 112-10 del mismo Código, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas, suscitado entre una autoridad pública del orden territorial, la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve (9) de Medellín, y una del orden nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través de una dependencia suya, la Defensoría de Familia de la Regional Antioquia, Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín.

III. TRÁMITE La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Augusto Hernández Becerra (Folio 31) y se fijó el edicto por el término de cinco (5) días hábiles, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el Informe Secretarial (Folio 66) y dentro del término de fijación del edicto, se recibió, vía

correo electrónico, un escrito de la Defensora de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín, en 31 folios.

IV. CONSIDERACIONES El presente conflicto de competencias administrativas fue planteado inicialmente por la Defensoría de Familia, en cuya opinión la autoridad competente para recibir la denuncia de la señora Esperanza del Cielo Giraldo Martínez, de violencia intrafamiliar contra ella de parte de su hija María Camila López Giraldo, era la Comisaría de Familia, y se trabó el conflicto en el momento en que esta Comisaría

lo aceptó. Ciertamente compete a las Comisarías de Familia conocer de los casos de vulneración de derechos por situaciones de violencia intrafamiliar, de acuerdo con lo establecido por el artículo 86 del Código de la Infancia y la Adolescencia, en concordancia con el artículo 7° del decreto reglamentario 4840 de 2007. Esta violencia puede presentarse contra los niños, las niñas, los adolescentes y también contra los adultos, en cuanto sean integrantes del núcleo familiar, y puede provenir de cualquiera de sus miembros. 5 En efecto, el inciso quinto del artículo 42 de la Constitución Política dispone que “Cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley”. Una de estas leyes es la ley 294 de 1996, “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se 5 La Sala se ha pronunciado en este mismo sentido en diversas decisiones sobre conflictos de competencias administrativas, como por ejemplo, en la del 7 de junio de 2012 correspondiente al conflicto radicado con el No. 11001-03-06-000-2012-00026-00. dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”, cuyo artículo 4º dispone lo siguiente: “Artículo 4º.- Artículo modificado por el artículo 1º de la ley 575 de 2000 y luego por el artículo 16 de la ley 1257 de 2008. Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual,

amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. (…)”. Como se observa, al referirse a las víctimas la norma dice “Toda persona”, es decir, alude a niños, niñas o adolescentes, e igualmente a adultos, como sería en este caso la madre de la niña. Lo anterior se encuentra ratificado por el inciso tercero del artículo 7º del decreto reglamentario 4840 de 2007, cuando alude dentro de la competencia de los Comisarios de Familia a la función de prevención y restablecimiento de los derechos de los “demás miembros de la familia”. Dice así esta norma: “Artículo 7. Competencias del Defensor de Familia y del Comisario de Familia. (…) El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que

haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. (…)”. Ahora bien, la Sala encuentra que en el presente conflicto de competencias las diligencias iniciales de la Comisaría de Familia determinaron que si bien se observaba una agresión de la niña a la madre, se detectaba un problema mucho más de fondo, consistente en grave vulneración de los derechos de la niña María Camila López Giraldo, lo cual hizo que dirigiera su actuación hacia el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la niña, cuya apertura decretó el 27 de diciembre de 2012. Sin embargo, se advierte que meses antes, el 6 de julio de 2012, la Defensoría de Familia del CAIF de la Comuna 8, ante una solicitud de intervención del ICBF hecha por la madre, había iniciado la actuación correspondiente para proteger los derechos de la niña, proceso que luego trasladó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4. El procedimiento realizado por la Defensoría de Familia se hizo en virtud de su misión institucional de “prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, como dice el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia y en ejercicio de “sus facultades legales”, como lo indica en sus actos administrativos, establecidas principalmente en los artículos 81, 82, 96 y siguientes del mismo Código. En consecuencia, se deduce que el conflicto de competencias planteado inicialmente entre las dos autoridades se encuentra actualmente superado y, por ende, no hay lugar a resolverlo, pues carece de objeto, ya que las dos autoridades

coincidieron en que se trataba de una situación de vulneración de derechos de la niña, que ameritaba la realización de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos (PARD), el cual fue iniciado primeramente por la Defensoría de Familia, debiendo esta continuar con su actuación, de acuerdo con el principio de la perpetuatio juridictionis, según el cual, de manera general, la autoridad judicial o administrativa competente que inicia un procedimiento debe continuar con el conocimiento hasta su terminación, salvo la ocurrencia de una causal procesal que modifique la competencia, como un impedimento aceptado, una recusación exitosa, un cambio de radicación en materia penal, etc. La Defensoría de Familia debe continuar el procedimiento, con mayor razón en cuanto que la Comisaría de Familia, al aceptar el conflicto de competencias, señala que aquella debe conocer de las diligencias adelantadas por esta, y la Defensoría, como dependencia nacional, integrante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, tiene mayores mecanismos de acción para hacer efectivas las medidas de restablecimiento de derechos de la niña, las cuales, observa la Sala, deben hacerse efectivas cuanto antes para la adecuada protección de la niña. Por lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO. Inhibirse de resolver la presente actuación planteada a título de conflicto de competencias administrativas, por carencia actual de objeto, al haber resuelto la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín, de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos (PARD)

de la niña María Camila López Giraldo. SEGUNDO. Por Secretaría envíese la presente actuación a la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín, de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para que siga conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la niña María Camila López Giraldo, radicado en dicha Defensoría con el No. RC-A4K0300980. TERCERO. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal No. 4 Suroriental de Medellín, de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve (9) de Medellín y a la señora Esperanza del Cielo Giraldo Martínez, madre de la mencionada niña.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM ZAMBRANO CETINA Presidente de la Sala

LUIS F. ÁLVAREZ JARAMILLO AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala