CE-11001-03-06-000-2013-00160-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia Hogar de Paso Uno y la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín / COMPETENCIA CONCURRENTE ENTRE DEFENSORES Y COMISARIAS DE FAMILIA – Violencia intrafamiliar como criterio diferenciador En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. Analizado el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que es clara la norma al señalar que los casos que están enmarcados dentro del

contexto de violencia intrafamiliar son de competencia de la Comisaría de Familia, de lo contrario lo serán de la Defensoría de Familia. Ahora bien, el caso sub examine trata de un presunto abuso sexual por parte de la pareja de la madre de la adolescente, quien tiene llaves de la casa y ocasionalmente pernocta en ella. Por los testimonios y aportados al expediente, resulta claro para la sala que existe una relación sentimental estable entre el presunto agresor y la madre de la víctima, lo que hace que él pueda ingresar de forma libre y sin restricción alguna a la casa de habitación de la niña FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 / LEY 294 DE 1996 – ARTICULO 2 / LEY 1257 DE 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA (E)

Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00160-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional AntioquiaHogar de Paso Uno y la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín, para garantizar y restablecer los derechos de unos niños.

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de enero de 2013 la señora Yazmina Pérez Ortiz, madre de tres niños de 2 meses, 10 años y 12 años de edad, solicitó a la Comisaría de Familia Comuna

Tres de Medellín medida de protección por violencia intrafamiliar, toda vez que era víctima de constantes maltratos físicos y sicológicos tanto ella como sus tres hijos, por parte de su compañero permanente, Carlos Córdoba Rentería. La comisaría admitió la solicitud de medida de protección y ordenó remitir a la señora Yazmina Pérez y a los tres niños a la Corporación CERFAMI para que se les brindara protección especial y prohibió al señor Carlos Córdoba el ingreso a la casa que habita la señora y sus hijos.

2. Posteriormente la señora Yazmina Pérez regresó a vivir con su compañero permanente y padre de los niños que continuó con los constantes maltratos físicos dentro de la unidad doméstica.

3. El 29 de enero de 2013 la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín tuvo conocimiento de que los dos niños de 10 y 12 años de edad no estaban estudiando y por tanto se les estaba violando el derecho a la educación de calidad.

En vista de lo anterior, mediante auto del 29 de enero de 2013, la comisaría resolvió amonestar a Yazmina Perea Ortíz y Carlos Enrique Córdoba para que cumplieran con las obligaciones que tienen con sus hijos y ordenó ubicar a la niña en el Hogar de Paso Asperela y al niño en Casa Hogar Superarse, mientras que el niño de dos meses fue puesto a disposición del defensor de familia adscrito al ICBF. Por último la comisaría remitió las diligencias del defensor de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia, para que

continuara con el restablecimiento de derechos de los niños por considerar que el hecho de que los niños estuvieran desescolarizados no se enmarca dentro del contexto de violencia intrafamiliar.

4. Posteriormente, la comisaria de familia, acompañada de la policía de infancia y adolescencia, hizo efectivo lo dispuesto en el auto de 29 de enero de 2013 y llevó los niños a los respectivos hogares de paso, excepto a la niña de 12 años que se resistió y tuvo una reacción violenta igual a la de la madre.

5. El 6 de febrero de 2013 la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia Hogar de paso Uno, consideró no ser competente para conocer del caso de restablecimiento de derechos de los niños, por tratarse de asuntos que se enmarcan dentro del contexto de violencia intrafamiliar, razón por la cual solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el presente conflicto negativo de competencias administrativas con el fin de determinar cual es la autoridad competente para continuar conociendo del proceso de restablecimiento de derechos de los niños.

III. TRÁMITE El conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011. Dentro del término de fijación del edicto no se pronunció ninguna de las partes.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad municipal, Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín, y una autoridad nacional, Defensoria de Familia Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBFRegional Antioquia-. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el restablecimiento de derechos de unos niños. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

2. Problema planteado Para efectos de resolver el conflicto planteado, la Sala retoma lo afirmado en el radicado 2012-00038 del 7 de junio del 2012, Magistrado Ponente Doctor Augusto Hernández Becerra, que en la parte pertinente dijo: “Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente

M.Y.G.B.

En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad1, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes2, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) y la ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las Comisarías de Familia3 y el ICBF mediante sus Defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar. En primer lugar, el artículo 82 de la ley 1098 de 2006 asigna a los Defensores de Familia una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y

restablecimiento de los derechos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde al

Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza. 1 Artículo 42 de la Constitución Política. 2 Articulo 44 de la Constitución Política. 3 Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia las Comisarías de Familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. (…) ” A esta regla de competencia general se superpone una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se susciten en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento, que en principio serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad exclusiva y excluyente de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”.

En tal sentido dispone el artículo 83 de la ley 1098 de 2006: “ARTÍCULO 83. COMISARÍAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir,

garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país.” Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la ley 1098 de 2006 así:

“ARTÍCULO 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA. Corresponde al

comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (…)” Las nociones de familia y violencia intrafamiliar son, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar derechos. Como ya se ha señalado, esta función de los comisarios exceptúa a la genérica de los defensores de familia, y prevalece sobre esta, cuando la amenaza o vulneración de derechos se produce en un escenario de violencia al interior del núcleo familiar.

El artículo 2° de la ley 294 de 1996 establece una noción de familia y enumera taxativamente a sus integrantes en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2°. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes;

b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica.(…)” “A su vez, la ley de violencia intrafamiliar tiene como objeto conservar la noción de familia antes descrita y por ello señaló que la autoridad competente para lograr este objetivo, es decir, las comisarias de familia, solo tendrían competencia para aplicar las medidas de mitigación a la violencia intrafamiliar cuando existan actos que vayan en detrimento de la unidad y armonía del núcleo familiar descrito en el artículo 2 de la ley 294 de 1994. En efecto, la ley 294 de 1996 en su artículo 4° modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008 señala: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión que evite que esta se realice cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma

inmediata a reparto (…)” Analizado el caso objeto del presente conflicto y de acuerdo con el recuento normativo descrito, la Sala encuentra que es clara la norma al señalar que los asuntos que se encuentren enmarcados dentro del contexto de violencia intrafamiliar son de competencia de la Comisaría de Familia. Ahora bien, en el caso sub examine se configura una situación de violencia intrafamiliar, puesto que el padre de los niños los maltrataba física y sicológicamente, así como a la madre, lo cual dio lugar al proceso de restablecimiento de derechos adelantado por parte de la Comisaría de Familia Comuna Tres. Posteriormente se encuentra que los niños están en una situación de desescolarización y por esta razón la comisaría tomó medidas urgentes, entre ellas la de remitir el expediente a la Defensoría de Familia por considerar que este hecho no estaba enmarcado dentro del contexto de violencia intrafamiliar. La Sala observa que el maltrato físico y sicológico dentro de la unidad doméstica, fue el hecho generador de la actuación administrativa y que la desescolarización es una consecuencia del mismo, por lo que no se puede pretender separar un hecho del otro. Al contrario, la violación al derecho de una educación de calidad ha sido producto de la violencia intrafamiliar de la cual presuntamente han sido víctimas los niños. Así las cosas, una vez revisadas las diligencias y documentos que obran en el expediente, es claro para la Sala que las circunstancias en que se han visto envueltos los niños se dieron dentro del contexto de violencia intrafamiliar, toda vez que el padre en reiteradas oportunidades les causó daños físicos y síquicos

dentro del entorno y ambiente familiar, y la desescolarización es un problema sobreviniente a la violencia intrafamiliar, circunstancia que en nada cambia tal contexto. Por tanto, según lo expuesto, se declarará que la autoridad competente para adelantar el procedimiento de restablecimiento de derechos es la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín. Lo anterior, sin perjuicio de que la Defensoría de Familia continúe al tanto de la escolaridad de los niños y de que una vez la comisaría de familia adopte las medidas de protección y de restablecimiento en los términos del artículo 100 de la ley 1098 de 2007, le corresponda al coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el seguimiento de dichas medidas, según lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 96 de la misma ley4.

3. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, sobre Funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el 4 Artículo 96. Autoridades competentes. Reglamentado por el Decreto Nacional 4840 de 2007. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. artículo 12 del CPACA establece que “La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que la presente

decisión sea comunicada. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR a la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín competente para asumir el procedimiento de restablecimiento de derechos de los niños SEGUNDO: ENVIAR la actuación a la Comisaría de Familia Comuna Tres de Medellín.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Defensoría de Familia Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

WILLIAM ZAMBRANO CETINA Presidente de la Sala

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA ALVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala