CE-11001-03-06-000-2013-00364-00(2154)-2015

RECONOCIMIENTO DE LA PROPIEDAD PÚBLICA – Desarrollo histórico de los bienes públicos nacionales En el territorio que ahora corresponde a Colombia, el tratamiento jurídico dado a los bienes del Estado en las épocas históricas del descubrimiento, la conquista y la colonia, tuvo su origen en el derecho español, el cual hubo de acondicionarse a las necesidades de las nuevas colonias americanas. La propiedad de la tierra estaba en cabeza de la Corona como reino colonizador de los nuevos territorios y ella disponía según sus intereses. La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 5 de agosto de 1942, con ponencia del Magistrado Aníbal Cardozo Gaitán, analizó el asunto e indicó que hubo diferentes períodos y normas para el manejo de los bienes del Estado, así: (i) las Ordenanzas de Felipe II de 1563; (ii) las Cédulas de Felipe II de 1578 y 1589; (iii) las Cédulas del Pardo, especialmente expedidas para el territorio de la Nueva Granada; (iv) el Código de Indias o Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias de 1680; (v) la Cédula de San Lorenzo de 1754; (vi) la Cédula de San Ildefonso de 1780. A estas normas se le agregaron las decisiones de los virreyes, las audiencias, los gobernadores, los corregidores, los alcaldes y los cabildos, compilación conocida como el Derecho Indiano Criollo. En términos generales, a través de las normas referidas, la Corona española repartió las tierras que encontró a través de tres sistemas: (i) las

“mercedes de tierras”, (ii) la venta y (iii) la composición. Con la independencia se dieron nuevos hechos que cambiaron el contexto anterior. En efecto, en 1821 se proclamó la Constitución Política de la República de Colombia en la ciudad de Villa del Rosario de Cúcuta. En el marco de esta se expidió la Ley del 13 de octubre de 1821, por medio de la cual se declaró que las tierras baldías pertenecían a la República, se eliminó la composición y se impuso la venta de tierras baldías. En 1828 Simón Bolívar expidió el Decreto Orgánico pero en su texto nada se dijo sobre los bienes nacionales. En 1830 se expidió en Bogotá la Constitución Política de la República de Colombia con las mismas connotaciones en cuanto a la extensión territorial y a las atribuciones del Congreso en materia de administración, conservación y enajenación de bienes que tenía la Constitución de 1821 (Art. 36). En 1832 bajo la presidencia de Francisco de Paula Santander, se le dio al país el nombre de Estado de Nueva Granada. Y en cuanto a los bienes del Estado el artículo 166 de la Constitución de ese año señaló que el Congreso podría decretar cierto número de fanegadas de tierras baldías en beneficio de los fondos y rentas de cada provincia y el artículo 197 Ibídem declaraba, a su vez, que no habría en el Estado bienes raíces con carácter de inajenables. Asimismo, el artículo 193 garantizaba que la propiedad particular no fuera arrebatada “ni aplicada a ningún uso público sin su propio consentimiento”, salvo cuando “alguna pública necesidad legalmente comprobada, exigiere que la propiedad

de algún granadino se aplique a usos semejantes”, con la condición de una obvia y justa compensación. Los artículos mencionados permiten inferir que, en cuanto a las tierras baldías, esa Constitución reconocía que la propiedad es de la Nación y que por esa razón podía disponer libremente de ellas. De otro lado, en cuanto al manejo o adquisición de otro tipo de bienes inmuebles, se autorizó a que, cuando mediara una necesidad pública, la propiedad cambiara del titular privado al público con la correspondiente indemnización. En 1843 se expidió la Constitución de la República de la Nueva Granada, en la que se protegieron los mismos bienes enunciados en la Constitución anterior, incluida la propiedad privada (artículo 14), cuya indemnización estaba igualmente prevista en caso de que alguna pública necesidad así lo exigiera (artículo 162). Esta Constitución prohibió la fundación de mayorazgos, y toda clase de vinculaciones, y reiteró que en la Nueva Granada no habría bienes raíces inajenables (artículo 166). De igual forma, dio al Congreso, entre otras atribuciones, la de decretar la enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes nacionales y de autorizar que se hipotequen los bienes y rentas nacionales, para la seguridad del pago de empréstitos o contratos. En esta Constitución los bienes de la Nación continúan bajo su libre disposición, siendo considerados todos ellos enajenables y con el mismo tratamiento de la propiedad privada frente a las obligaciones. En 1853 se da inicio al federalismo con la expedición de una nueva Constitución. Con esta Carta se le reserva a la nueva República la

demarcación territorial de primer orden, a saber: la relativa a límites del territorio nacional con los territorios extranjeros y la división o deslinde de las provincias entre sí y su creación o supresión; todo lo relativo a la administración, adjudicación, aplicación y venta de las tierras baldías y demás bienes nacionales; y la concesión de privilegios exclusivos u otras ventajas o indemnizaciones que tengan por objeto la utilidad pública reconocida y que no tengan carácter puramente provincial. Con este cambio de concepción de Estado se aprecia que la Constitución empieza a definir bajo el concepto de función o competencia, la titularidad y libre disposición de los bienes según correspondan a la Nación o las provincias. En este contexto, con el Acto Adicional de 27 de febrero de 1855 por el cual se crea el Estado de Panamá, la Ley de 11 de junio de 1856 por la cual se crea el Estado de Antioquia, la Ley de 13 de mayo de 1857 por la cual se crea el Estado de Santander, la Ley de 15 de junio de 1857 por la cual se crean los Estados Federales de Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena, se definen las extensiones territoriales a cargo de cada Estado Federado y se les da autonomía para disponer de las tierras baldías que se reservaba la Nación. Como puede advertirse las Constituciones posteriores a la de 1821, más allá de reconocer la propiedad privada, de disponer sobre la extensión territorial del país y de las atribuciones del Congreso para administrar los bienes, se abstuvo de prescribir algo en especial. Solo en 1858, con la expedición de la Constitución Política de la Confederación Granadina, se hizo un listado de bienes y cargas

en cabeza del Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN DE 1821 - ARTICULO 36 / LEY DE 11 DE JUNIO DE 1856 / LEY DE 13 DE MAYO DE 1857 / LEY DE 15 DE JUNIO DE 1857 / LEY DEL 13 DE OCTUBRE DE 1821

RECONOCIMIENTO DE LA PROPIEDAD PÚBLICA - Desarrollo en la Constitución Política de 1991 La Constitución de 1991 refleja el cambio de la concepción de Estado monopólico y prestador exclusivo de servicios a un Estado competitivo, lo cual influye directamente en el nuevo rol del Estado frente al manejo de los bienes, de la riqueza y en concreto de la economía, tal como se advierte en los artículos 332 a 338. Al adoptar un modelo de Estado Social de Derecho reiteró la función social de todo tipo de propiedad, incluyendo, por supuesto y con mayor razón, la propiedad del Estado sobre los bienes públicos. Además, dispuso que la dirección general de la economía está a cargo del Estado, que debe intervenir de acuerdo con la ley en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, entre otros aspectos. Introdujo cambios importantes en cuanto a la clasificación tradicional de los bienes públicos, entre otros, como lo son los parques naturales, el patrimonio arqueológico de la Nación”, el patrimonio cultural de la Nación, el subsuelo y el espectro electromagnético. Asimismo, esta Carta elevó a rango constitucional la imprescriptibilidad de los bienes del Estado que ya estaba contenida en el Código Civil y le adicionó las

características de inalienabilidad e inembargabilidad. La Corte Constitucional hizo referencia a la propiedad en la Constitución Política de 1991, en una de las primeras sentencias que profirió, la T-566-92 (…). La clasificación tradicional de bienes de uso público y bienes fiscales, establecida en el Código Civil y explicada por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, no coincide con la exposición transcrita, puesto que bienes comprendidos en la Constitución Política y las leyes, como el patrimonio cultural, el espectro electromagnético, el espacio público, la órbita geoestacionaria, entre otros, no encuentran lugar de manera satisfactoria en la dicotomía referida. Lo anterior implica que la clasificación de los bienes fundamentada en las categorías normativas del derecho civil debe ceder y dar paso a una en la que se unifique la denominación bajo el término “bienes públicos” y donde el factor de diferenciación entre ellos sea la posibilidad de disposición del Estado, en atención al grado de afectación al interés general. Es importante advertir que esta nueva aproximación no implica la desaparición de las categorías tradicionales, sino su incorporación dentro de un espectro más amplio, en virtud del cual la noción de “bienes públicos” no se agota en los bienes de uso público y en los fiscales, ni se define por un factor normativo, sino por la disposición y afectación del bien.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 332 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 333 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 334 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 335 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 336 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 337 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338

RECONOCIMIENTO DE LA PROPIEDAD PÚBLICA – Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto 1682 del 2 de noviembre de 2005 Para la Sala, en el caso de los bienes públicos, de conformidad con el concepto 1682 del 2 de noviembre de 2005, “es claro que se está en presencia de un verdadero derecho de propiedad, cuyo régimen ha sido adaptado en ciertos aspectos para que la regulación sea eficaz frente a las necesidades sociales”. La Sala, en el concepto referido, se apoyó en un sector de la doctrina nacional que propugna la idea de que la propiedad del Estado sobre los bienes de uso público se ha ido imponiendo. Contrario a lo sostenido por quienes defienden la tesis de que no hay propiedad de los bienes de uso público porque el Estado no ejerce el usus de ellos, considera que sí lo hay, al menos en los bienes destinados a los servicios públicos; también hay el fructus, ya que cada día se nota la tendencia de la administración a sacar provecho de su dominio. Y en cuanto a la inalienabilidad, es decir, a la imposibilidad de disponer de ellos, lo que hace que no se configure por este aspecto la propiedad en un sentido pleno en los bienes de uso público, concluye que esta característica probaría mas bien la propiedad, porque la interdicción de vender sería inútil si el Estado no fuera propietario; además es difícil de admitir que la desafectación del dominio público que tiene por efecto permitir su alienación, tiene por virtud crear un derecho de propiedad que no existía. De acuerdo con lo expuesto, se puede

afirmar que, por regla general: (i) El Estado es propietario de distintas categorías de bienes; (ii) su título de propiedad surge directamente de la Constitución y se desarrolla en la ley; (iii) todos los bienes del Estado gozan por esa razón de una protección especial a su propiedad de rango constitucional, a saber: son imprescriptibles, es decir, no se pueden adquirir por prescripción; de estos bienes, los bienes de uso público y los bienes destinados a un servicio público son inembargables y en principio son inalienables salvo las excepciones que introduzca el legislador para ciertas categorías de bienes, de ahí que algunas están dentro del comercio. El Estado puede disponer de sus bienes de acuerdo con el grado de afectación al uso o servicio público que en cada caso concreto se verifique y de conformidad con los procedimientos y las limitaciones que imponga la ley. Con este punto de partida, se distinguen sistemas o regímenes que diferencian el ejercicio de la propiedad de dichos bienes, así: (a) aquellos bienes que hacen parte del patrimonio de las entidades y que usualmente se denominan como bienes fiscales, están dentro del comercio y son susceptibles de enajenación, como los de los particulares, esto es, edificios, vehículos, muebles y enseres, etc; (b) los bienes fiscales adjudicables, es decir, los baldíos, tienen la regulación que expresamente define la Ley 160 de 1994, en virtud de la cual el Estado dispone de ellos a través de la adjudicación a favor de personas naturales o jurídicas, debidamente especificadas; (c) en relación con los bienes que no están en el comercio, en

atención a su naturaleza (playas, ríos, lagos, parques naturales, etc.) o a su afectación (puentes, puertos, etc.), el Estado ejerce su derecho de propiedad para administrarlos y explotarlos económicamente, en la medida de las posibilidades jurídicas y técnicas.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994

RECONOCIMIENTO DE LA PROPIEDAD PÚBLICA - Título y modo en relación con bienes públicos. Prueba de la propiedad de los bienes públicos En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley. Por ejemplo, el Código Civil señala que “los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios” (art. 677); el Código de Recursos Naturales indica que “pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales que se encuentren dentro del territorio nacional” (art. 42), es decir, la atmósfera, los bosques y páramos, entre otros recursos; la Ley 41 de 1948 señala que los bienes ejidos son bienes municipales de uso público o común, de naturaleza urbana o rural, cuya administración corresponde al Concejo Municipal correspondiente. En ese orden de ideas, respecto de estos bienes no se exige como prueba el folio de matrícula inmobiliario. Así, teniendo en consideración las singularidades históricas y la

fundamentación jurídica expuesta, en cuanto hace referencia a la acreditación de la propiedad del Estado sobre los bienes públicos, no es posible exigir, en principio, como prueba un título distinto a la Constitución o la ley. Solamente en el caso de los bienes fiscales propiamente dichos, también llamados como bienes fiscales no adjudicables, de naturaleza inmueble, los cuales se hallan sujetos a un régimen similar a los de la propiedad privada, se debe considerar que el ordenamiento jurídico exige la prueba del título y modo y, por ende, de la inscripción de la propiedad en el folio de matrícula inmobiliaria de la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. En el caso de los bienes baldíos, el registro referido solo opera cuando la entidad respectiva, a través de acto administrativo, decide adjudicarlo. Esto no implica, sin embargo, que si existe duda en cuanto a la propiedad pública no se pueda acudir a los mecanismos administrativos y judiciales tendientes a su clarificación o impugnación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 667 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 42 / LEY 41 DE 1948

PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PÚBLICO – Posesión En el caso de las personas jurídicas de derecho público, la posesión corresponderá a dos supuestos de hecho con las consecuencias jurídicas correspondientes: a) El Estado es poseedor y propietario: Este supuesto corresponde al poder, subordinación de hecho o materialidad que las entidades estatales ejercen sobre los bienes que son de su propiedad, tales como los bienes fiscales, los baldíos y los de uso público. Con anterioridad

se explicó que el Estado es dueño de los bienes públicos y por ende, es poseedor de ellos, en tanto que confluyen los elementos de la posesión, es decir, el corpus y el animus. En tal sentido, el Estado tiene el corpus puesto que a través de sus representantes ejerce tenencia respecto de sus bienes y el animus porque obra sin reconocer titularidad jurídica a terceros, en ejercicio de su derecho de propiedad. b) El Estado es poseedor, pero no propietario: Cuando el Estado ejerce posesión sobre bienes que no son de su propiedad sino de particulares, se configura la ocupación de hecho permanente o temporal de bien inmueble, lo que da lugar a que el particular que se vea privado de su derecho de dominio y posesión, pueda ejercer la acción contenciosa con pretensión de reparación directa (art. 140 Ley 1437 de 2011) y, en caso de que así lo determine el juez, obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado, la condena al pago de los perjuicios y la transferencia jurídica del bien o de la parte ocupada a la entidad pública ocupante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 140

PRUEBA DE LA PROPIEDAD DE LOS BIENES PÚBLICOS - La destinación al uso público o a la prestación de un servicio público Para los efectos del inciso final del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, es decir, para probar a las entidades nacionales que el municipio detenta “la propiedad de los bienes que van a ser objeto de intervención”, además de la posesión del bien, se deberá acreditar “su destinación al uso público o a la prestación de un servicio público”. La destinación al uso público, de acuerdo

con la explicación que se expuso con anterioridad, parte de lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil, donde se indica que serán de uso público los bienes cuyo “uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos”, sin que el concepto se agote en estos cuatro eventos. En efecto, una interpretación armónica y sistemática del precepto, en función de la Constitución Política de 1991 y de otras normas de suma relevancia –el Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) y la Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989)– conducen a la Sala a concluir que se encuentran también inmersos en el propósito del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, aquellos bienes que soportan “afectaciones ambientales (zonas de reserva, recursos naturales, bienes afectos al Sistema Nacional de Parques Naturales, etc.) o urbanísticas (espacio público, zonas de desarrollo prioritario, construcción de obras públicas, etc.)”. En todos estos casos caracteriza a los bienes de uso público que el ordenamiento jurídico o las entidades los han puesto a disposición del público para su uso inmediato y directo, aun cuando con algunos matices, puesto que en ocasiones, como es el caso de los parques naturales, el Estado puede restringir o condicionar el ingreso de los particulares. En cuanto hace referencia a la destinación para la prestación de un servicio público, la Corte Constitucional ha definido que “los servicios públicos en general son actividades inconfundibles e inherentes a la finalidad del Estado Social de derecho, que busca servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Así, los bienes

destinados a la prestación de un servicio público, son aquellos que materialmente habrán de ser utilizados por una entidad para actividades que el ordenamiento jurídico ha catalogado como servicios públicos o asistenciales, por ejemplo: salud, educación, recreación y deporte, servicios públicos domiciliarios, entre otros. La acreditación de la destinación es de suma importancia, en tanto que la destinación al uso público o a la prestación del servicio público constituye la justificación para que las entidades nacionales inviertan sus recursos en los bienes de los municipios.

FUENTE FORMAL: LEY 1551 DE 2012 - ARTÍCULO 48 / DECRETO 2811

DE 1974 / LEY 9 DE 1989 / LEY 1551 DE 2012 - ARTÍCULO 48

BIENES PÚBLICOS - Prueba de la posesión y prueba de la destinación Con el propósito de acreditar la posesión, conviene referir en primer lugar, que el ordenamiento jurídico nacional, en el artículo 28 del Código Civil, es claro y no da lugar a ambigüedades, al indicar que las palabras de la ley, cuando quiera que el legislador las haya definido expresamente, tendrán el significado legal. Así, debe recordarse que la posesión está definida en el artículo 762 como la “tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño”. El término tenencia no tiene definición legal, motivo por el cual corresponde asignarle, en los términos que prescribe el artículo 28 mencionado, su “sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras”, lo cual conduce a la conclusión de que “tenencia” es “ocupación y posesión, actual y corporal de algo”. El ejercicio de interpretación normativo

realizado, guarda consonancia con uno de los elementos históricamente atribuidos a la posesión por parte de la doctrina, es decir, el corpus, en virtud del cual, sin materialidad, tenencia física, subordinación de hecho de una cosa a una persona, no hay posesión. Coherente con la explicación anterior, el ordenamiento jurídico nacional, de forma expresa, ha determinado en el artículo 981 del Código Civil, que la posesión del suelo se prueba “por hechos positivos de aquellos a que sólo da derecho el dominio, como el corte de maderas, la construcción de edificios, la de cerramientos, las plantaciones o sementeras, y otros de igual significación”. Para efectos de acreditar la ocurrencia de estos hechos positivos, serán de recibo los elementos probatorios referidos en los artículos 175 del Código de Procedimiento Civil y 165 del Código General del Proceso, es decir, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medio que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. Además, en atención a la naturaleza de los bienes públicos, el Estado también podrá, mediante acto administrativo debidamente motivado, el cual goza de la presunción de legalidad, manifestar, como lo haría un particular en una declaración de parte, que ejercen la posesión sobre el bien frente al cual se pretende la inversión con recursos de la Nación. Ahora bien, el acto deberá estar debidamente motivado no solo desde la perspectiva jurídica, sino fáctica, en tanto que solo se podrá señalar que se ejerce posesión sobre un

inmueble cuando quiera que tengan lugar y sean plenamente verificables los “hechos positivos” a los que alude el artículo 981 del Código Civil, es decir, que la entidad territorial materialmente haya llevado a cabo obras de explotación del bien, construcción de edificios, cerramientos o actos materiales de la misma naturaleza o, como dice la norma, “de igual significación”. Por su parte, la prueba de la afectación al uso público o a un servicio público puede provenir de la entidad que los utiliza, de la ley que los haya catalogado como tales o de otros instrumentos de planeación (por ejemplo el POT), de los cuales se desprenda inequívocamente que los referidos bienes se encuentran afectos a esas finalidades de interés general, ya sea que tal afectación se haya concretado o que se encuentre en proceso de concreción.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 762 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 175 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 165

PRUEBA DE LA POSESIÓN DE LOS INMUEBLES DE LOS MUNICIPIOS – Bien fiscal inmueble. Cuando el título correspondiente consta exclusivamente en la Constitución Política o en las leyes. Bien de uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público En los casos en los cuales el municipio es propietario del bien fiscal inmueble y cuenta con un registro inmobiliario, en tanto que su tratamiento se asemeja al de los bienes privados, la prueba que deberá aportarse, pues resulta útil para acreditar la propiedad y, a partir de ahí inducir la posesión, será el

certificado de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. En otras palabras, la norma en cuestión, inciso final del artículo 48 de La Ley 1551 de 2012, parte del principio de que en algunas situaciones las entidades nacionales exigen la prueba de la propiedad sobre los bienes inmuebles de los municipios que recibirán la intervención, razón por la cual si el municipio es el propietario y cuenta con el registro inmobiliario respectivo, deberá probar este derecho real mediante el certificado correspondiente, expedido en los términos del artículo 67 de la Ley 1579 de 2012. Es razonable y jurídico que si se cuenta con el documento, frente a la exigencia de la entidad nacional de la prueba de la propiedad, el municipio lo aporte. No obstante, en atención a que el artículo mencionado permite que la posesión sea suficiente frente a las entidades nacionales, solo para efectos de la inversión, será también posible, si el municipio no cuenta con el certificado de registro correspondiente, que acredite la posesión y la destinación al uso público o a los servicios públicos. (b) En los casos en los cuales el Estado es propietario y el título correspondiente consta exclusivamente en la Constitución Política o en las leyes –por ejemplo, los bienes baldíos, ejidos, bienes de uso público–, las entidades nacionales que exijan título de propiedad a las entidades territoriales para proceder con las inversiones en el inmueble correspondiente, habrán de darse por satisfechas con la acreditación de la posesión y de la destinación del bien al uso público o a un servicio público. (c) En relación con aquellas situaciones en las cuales el Estado es poseedor, pero no propietario –puesto que no cuenta con título

alguno de índole constitucional, legal o registral– y ha configurado una situación susceptible de ser calificada como ocupación de hecho permanente de bien inmueble con ánimo de señor y dueño, la posesión y la destinación habrán de acreditarse en la forma explicada en relación con el entendimiento de la figura bajo los elementos del animus y el corpus. En el supuesto específico de la ocupación de hecho de una entidad estatal sobre un bien de propiedad privada, no es posible concluir que la posesión del bien suple la prueba de la propiedad del Estado, puesto que resulta evidente que en este caso el bien no es de propiedad del Estado sino del particular, a quien una entidad estatal ha ocupado sin el respaldo de la juridicidad. Tanto así que el particular tiene derecho a demandar para que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado y se le indemnice (artículo 140 de la Ley 1437 de 2011). A pesar de ello, el contenido de la norma es inequívoco en cuanto a que incluso en esta situación la prueba de la posesión y la destinación del inmueble por parte del municipio, es suficiente para que la entidad nacional dé por satisfechos los requisitos para proceder con la inversión. Por último, la prueba de la “destinación al uso público o a la prestación de un servicio público” del bien puede provenir de: (i) disposición legal; (ii) instrumentos de planeación, como el POT; (iii) acto administrativo de afectación del bien inmueble; (iv) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de la afectación y su vigencia, cuando haya lugar a ello; (v) certificación debidamente motivada expedida por la entidad

en la que conste el uso específico que se le da al bien; (vi) otros documentos o medios probatorios idóneos en los que se evidencie el uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público.

FUENTE FORMAL: LEY 1551 DE 2012 - ARTICULO 48 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio o de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00364-00(2154)

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL DEPORTE, LA RECREACIÓN,

LA ACTIVIDAD FÍSICA Y EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE "COLDEPORTES" Referencia: Artículo 48 de la Ley 1551 de 2012. Prueba de la posesión de los inmuebles de los Municipios. El Director del Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre "Coldeportes", consulta la correcta aplicación del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, con base en los siguientes:

I. ANTECEDENTES La entidad consulta acerca de la posesión como prueba de la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza pública, para los efectos dispuestos en el inciso final del artículo 48 de la Ley 1551 de 20121.

Afirma que el ordenamiento jurídico colombiano diferencia la propiedad de la

posesión, en tanto que para acreditar la propiedad es necesario probar el título y el modo. En materia de bienes inmuebles, el título constituye la fuente generadora de obligaciones, principalmente el contrato, y el modo la tradición, esto es la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Uno y otro deben constar para que la propiedad esté debidamente acreditada, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. En relación con la posesión, de acuerdo con el Código Civil, recuerda que no precisa de acreditación en los términos dispuestos para la propiedad, pues constituye exclusivamente la tenencia del bien con ánimo de dueño.

4. Con fundamento en dichas consideraciones, formula la siguiente PREGUNTA: ¿A la luz del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, en qué forma se debe acreditar la posesión para que sea plena prueba de propiedad?

II. CONSIDERACIONES

A. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico consiste en establecer las condiciones en que se debe acreditar la posesión de los bienes públicos, para los fines contemplados en el inciso final del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012.

B. ANÁLISIS DE LA SALA

1. Cuestión previa 1 “En los cas