CE-11001-03-06-000-2013-00393-00(2160)-2014

REGISTRADORES ESPECIALES DEL ESTADO CIVIL – Inhabilidades e incompatibilidades para participar como candidatos a la Cámara de Representantes El señor Ministro del Interior solicita concepto de esta Sala sobre las inhabilidades o incompatibilidades que puedan recaer sobre los registradores especiales del estado civil para participar como candidatos a la Cámara de Representantes en las próximas elecciones populares del Congreso de la República (período constitucional del 20 de julio de 2014 al 19 de julio de 2018). Considera la Sala que, quien se desempeñe actualmente como registrador especial del estado civil, no puede aspirar a ser elegido a la Cámara de Representantes por la misma circunscripción electoral del departamento al que pertenece el municipio en el cual ejerza sus funciones, pues para ello ha debido retirarse efectivamente de su cargo, a más tardar, el 8 de marzo de 2013, con el objeto de no quedar inhabilitado. Se concluye, por tanto, que cuando los registradores especiales aspiren a ser elegidos miembros de la Cámara de Representantes, por circunscripción electoral distinta de aquella en la cual cumplen sus funciones, deben retirarse efectivamente de su cargo seis (6) meses antes de la respectiva elección y, en todo caso, antes de realizar cualquier acto o actividad que implique su participación en política, como asistir a reuniones político-partidistas, proponer candidaturas, aceptar su designación en una lista de candidatos, participar en la consulta interna de un partido etc. NOTA DE RELATORIA: Sobre las inhabilidades, el concepto de autoridad civil, política, administrativa o militar y el

ejercicio de autoridad, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 5 de julio de 2007, Rad. 1831, M.P. Gustavo Aponte Santos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 1260 DE 1970ARTICULO 118 / DECRETO 2158 DE 1970 - ARTICULO 10 / DECRETO 2241 DE 1986 / DECRETO 3492 DE 1986 / LEY 6 DE 1990 - ARTICULO 3 / LEY 5 DE 1992 - ARTICULO 280 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 188 / LEY 136 DE 1994ARTICULO 190 / LEY 573 DE 2000 / RESOLUCION 6053 DE 2000 / DECRETO 1010 DE 2000 / DECRETO 1011 DE 2000 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003 / ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2004 / ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2005 / LEY 962 DE 2005 - ARTICULO 77 / LEY 1350 DE 2009 / RESOLUCION 1444 DE 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÀNDEZ BECERRA

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00393-00(2160) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Inhabilidades de los congresistas. Cámara de Representantes. Registradores especiales del estado civil. Concepto de autoridad civil y administrativa. El señor Ministro del Interior solicita concepto de esta Sala sobre las inhabilidades

o incompatibilidades que puedan recaer sobre los registradores especiales del estado civil para participar como candidatos a la Cámara de Representantes en las próximas elecciones populares del Congreso de la República (período constitucional del 20 de julio de 2014 al 19 de julio de 2018).

I. ANTECEDENTES La consulta expone como marco jurídico de las preguntas que formula los siguientes aspectos: (i) las normas constitucionales que establecen y regulan la composición y el funcionamiento de la Cámara de Representantes, las inhabilidades de los congresistas y la naturaleza y el objeto de la Registraduría Nacional del Estado Civil; (ii) las normas legales y reglamentarias que desarrollan las funciones de esta última institución y, en particular, las de los registradores especiales, y (iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre las inhabilidades de los congresistas, para lo cual cita especialmente la sentencia del 29 de abril de 2005, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación1, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de un gobernador y se analizaron, entre otros aspectos, los conceptos de autoridad civil, administrativa, política y militar.

A partir de este escenario jurídico el Ministro del Interior formula las siguientes preguntas: “1. ¿Los Registradores Especiales del Estado Civil, ejercen como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar? 2. ¿Con qué antelación deben renunciar los Registradores Especiales del Estado Civil para aspirar a ser elegidos como miembros de la Cámara de Representantes? 3. ¿Es viable que quien se desempeñe actualmente como Registrador Especial

del Estado Civil de un municipio, pueda aspirar a ser elegido Representante a la Cámara por la circunscripción del respectivo departamento, sin que incurra en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades?”

II. CONSIDERACIONES La Sala observa que las tres preguntas giran en torno a un solo problema jurídico, que puede sintetizarse así: ¿Quienes se desempeñan actualmente o se hayan desempeñado como registradores especiales del estado civil, están inhabilitados para ser elegidos como representantes a la Cámara en las próximas elecciones legislativas?

Para responder a este interrogante y, por ende, a las preguntas específicamente planteadas, es necesario analizar cada uno de los elementos que integran la causal de inhabilidad, a la luz de las normas constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes, y de la jurisprudencia y la doctrina que resulten aplicables. El artículo 179 de la Constitución Política establece las causales de inhabilidad para quienes aspiren a ser miembros del Congreso de la República. Dicha norma, 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección V. Sentencia del 29 de abril de 2005. C.P.: Darío Quiñones Pinilla. Rad. Nº 11001-03-28-000-2003-00050-01(3182). tal como fue modificada por el acto legislativo Nº 1 de 2003, dispone en lo pertinente: “Artículo 179. No podrán ser congresistas: “(…)

2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la

fecha de la elección. (…) “Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones. “Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5”. Esta misma inhabilidad, en similares términos, está reproducida en el artículo 280 de la ley 5 de 19922. A partir de las normas mencionadas y de la jurisprudencia al respecto, para que esta causal se configure, inhabilitando a una persona para ser elegida como congresista, deben concurrir los siguientes elementos: (i) un elemento orgánico o subjetivo, relativo a la calidad de empleado público de quien aspira al Congreso; (ii) un elemento funcional, consistente en el ejercicio de la jurisdicción o de la autoridad política, civil, administrativa o militar por parte de dicha persona; (iii) un elemento temporal, referido al período previo a la elección durante el cual puede presentarse la situación inhabilitante, y (iv) un elemento espacial o territorial, determinado por el hecho de que tal circunstancia debe ocurrir en la misma circunscripción territorial para la cual haya de efectuarse la elección. Sentadas estas premisas, la Sala aplicará cada uno de los elementos mencionados al cargo de registrador especial del estado civil, con el fin de establecer si el ejercicio de dicho empleo genera o no la inhabilidad que se estudia y en qué condiciones. Se empezará por determinar la naturaleza y régimen

jurídico del cargo de registrador especial, así como su nivel, ubicación orgánica y funciones generales, con base en las disposiciones pertinentes.

1. Los registradores especiales del estado civil Si bien las normas legales y reglamentarias que definen la estructura y las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil mencionan expresamente el cargo de registrador especial, no se encuentra en tales disposiciones una definición directa y precisa de este empleo. Sin embargo, el análisis sistemático de dichas normas permite inferir que los registradores especiales son una categoría o tipo especial de registradores municipales del estado civil.

Para llegar a esta conclusión se recuerda, en primer lugar, que según el artículo 113 de la Constitución Política, además de las denominadas “ramas del poder público” (legislativa, ejecutiva y judicial) y de los órganos que las componen, existen, dentro de la estructura estatal, otros órganos, “autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”. 2 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. Uno de dichos órganos autónomos es la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual, junto con el Consejo Nacional Electoral y los demás organismos que establezca la ley, conforman la organización electoral, tal como lo señala el artículo 120 de la Carta. Este conjunto de entidades “tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”, según lo dispone expresamente la misma norma. Así mismo, el artículo 266 de la Constitución, modificado por el artículo 15 del acto legislativo Nº 1 de 2003, establece:

“La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”. Ahora bien, desde el punto de vista legal, el Código Electoral, expedido mediante el decreto ley 2241 de 1986, es decir, antes de la Constitución Política de 1991, así como otras normas anteriores y posteriores a la Carta, establecen varias de las funciones específicas que tiene actualmente la Registraduría Nacional del Estado Civil y algunos de sus funcionarios, entre ellos, los registradores especiales. El artículo 10 de dicho Código señala que la organización electoral estará a cargo del Consejo Nacional Electoral, el Registrador Nacional del Estado Civil, los delegados del Registrador Nacional, los registradores municipales, distritales y auxiliares, y los delegados de los registradores distritales y municipales. El artículo 48 ibídem señala las funciones de los registradores municipales. Conforme al parágrafo del artículo 47 del citado decreto 2241 de 1986, en las ciudades que tengan más de cien mil (100.000) cédulas de ciudadanía inscritas habrá dos (2) registradores municipales. Así mismo, según lo dispuesto en el artículo 50 del Código, modificado por el artículo 3° de la ley 6 de 19903, “para ser Registrador Municipal de Capital de departamento o de ciudad de más de 100.000 cédulas vigentes, se requieren las

mismas calidades que para ser Juez de Circuito, o haber ejercido el cargo en propiedad por un término no menor de dos (2) años, o haber desempeñado cargos en la organización electoral por un término no menor de tres (3) años” (Subrayas fuera del texto). Como puede apreciarse hasta este punto del análisis, el Código Electoral no alude expresamente al cargo de registrador “especial” sino al de registrador municipal (además de los registradores distritales y auxiliares). Es en el decreto ley 3492 de 19864, que consagró y reguló inicialmente el sistema de carrera administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil, donde por primera vez aparece mencionado expresamente el cargo de registrador especial. En efecto, el artículo 6 ibídem,5 al enunciar los empleados excluidos de la carrera 3 “Por la cual se reforma el Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral) y se dictan otras disposiciones”. 4 Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante el artículo 62 de la Ley 96 de 1985. 5 “Artículo 6º Los empleos de la Planta de Personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil son de Carrera, con excepción de los siguientes, los cuales son de libre nombramiento y remoción : (…) i) Los de Registrador Distrital y Especial. administrativa, por ser (en ese momento), de libre nombramiento y remoción, incluyó en dicho grupo a los registradores especiales. Más recientemente, ya en vigencia de la Constitución de 1991, el decreto legislativo 1010 de 2000,6 que estableció la organización interna de la

Registraduría Nacional del Estado Civil y las funciones de sus dependencias, en el artículo 10 dispuso que, para cumplir su misión institucional, la Registraduría se organizaría en dos niveles: central y desconcentrado. El primero, conformado por las áreas cuyo ámbito de competencias es nacional, mientras que el segundo quedó integrado por las dependencias cuyo ámbito de competencias se limita a una circunscripción electoral específica, “dentro de los términos territoriales que comprendan el ejercicio de funciones inherentes a la Registraduría Nacional”. Por ser relevante para esta consulta, se subraya lo que dispone el parágrafo de este artículo, en el sentido de que “tanto el nivel central como el desconcentrado participan en el diseño de los planes, la definición de las políticas, el establecimiento de los programas generales de la administración de la Registraduría Nacional, y la ejecución de los planes, políticas, programas y proyectos administrativos, de registro civil e identificación, del proceso electoral y de los mecanismos de participación ciudadana en que deba ser parte la entidad”. Conforme al artículo 11 del mismo decreto, el nivel desconcentrado de la Registraduría está conformado por las delegaciones departamentales y las registradurías municipales, auxiliares y distritales. Esta norma no menciona las registradurías especiales. No obstante, el artículo 19 ibídem sí se refiere expresamente a dichas registradurías y dispone que uno de los objetivos de éstas, junto con las delegaciones departamentales y las registradurías municipales y del Distrito Capital, es el de “representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil en el territorio de su jurisdicción”.

El artículo 47 del citado decreto 1010 de 2000 establece conjuntamente las funciones de las registradurías municipales y especiales en los siguientes términos: “Artículo 47. Registradurías especiales y municipales. Las registradurías especiales y municipales, sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los registradores especiales, municipales y auxiliares, de conformidad con las normas constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales:

1. Asuntos electorales. a) Organizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios; b) Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan el Registrador Nacional del Estado Civil y la Registraduría delegada en lo Electoral.

2. En lo atinente al registro civil e identificación: a) Solicitar a la delegación correspondiente la dotación oportuna de los seriales e insumos para producción del área de identificación de las personas; b) Realizar las inscripciones de todos los hechos, actos y providencias relacionados con el estado civil, autorizarlas a través del registrador (…)” (Las subrayas no son del texto). 6 Expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante el numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, para “modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su régimen de funciones y competencias internas y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos…”, entre

otros fines. correspondiente, enviar a la Dirección del Registro Civil el duplicado de las cédulas y expedir copias a los interesados; c) Colaborar en las campañas del registro civil e identificación cuando corresponda; d) Presentar a los Delegados, durante los cinco (5) primeros días de cada mes el informe de producción.

3. En lo atinente a la identificación de las personas, tramitar las solicitudes de identificación de los colombianos, dentro del marco de las políticas trazadas por el nivel central y aquellas que las delegaciones departamentales adopten para garantizar un servicio permanente y efectivo a los usuarios del servicio”.

La disposición transcrita, aunque no señala directamente las funciones de los registradores especiales (como funcionarios), sino de las registradurías especiales (como dependencias), fija indirectamente las atribuciones de dichos servidores públicos, pues, en la medida en que esas dependencias sirven de apoyo a los correspondientes registradores para el cumplimiento de las funciones allí previstas, es lógico deducir que tales funciones recaen principalmente en los registradores especiales, quienes, al no poderlas cumplir directa y exclusivamente, deben apoyarse para ello en la estructura y el personal de su respectiva dependencia. Es importante observar, además, que tales atribuciones coinciden, en buena parte, con las que el artículo 48 del Código Electoral señala para los registradores municipales del estado civil. Por otro lado se observa que, mediante el decreto 1011 de 2000, el Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República en la ley 573 de 2000, estableció la nomenclatura y la

clasificación de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. El artículo 5º de dicho decreto incluye a los registradores especiales dentro de los cargos del nivel directivo de la Registraduría, y el artículo 4º ibídem señala que ese nivel “comprende los empleos a los cuales corresponde el desempeño de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos”. Con base en este decreto, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la resolución 6053 de 20007, que contiene el manual de funciones de los empleados de planta de la Registraduría, cuyo artículo 21 compila y describe las funciones asignadas a los registradores especiales (grado 03), así: “1. Asuntos Electorales (numeral 1 art. 47 Decreto 1010/2000). a) Organizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios. b) Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan el Registrador Nacional y la Registraduría Delegada en lo Electoral.

2. Atender la preparación y realización de las elecciones (numeral 2 art. 48

Decreto 2241/86)

3. Nombrar los jurados de votación (numeral 3 art. 48 Decreto 2241/86).

4. Reemplazar a los jurados de votación que no concurran a desempeñar sus funciones, abandonen el cargo o lo ejerzan sin la imparcialidad o corrección 7 “Por la cual se establecen el Manual de Funciones y los Requisitos Específicos

para los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil”. debidas así como a los que estén impedidos para ejercer el cargo (numeral 4 art. 48 Decreto 2241/86).

5. Sancionar con multas a los jurados de votación en los casos señalados en el presente código (numeral 5 art. 48 Decreto 2241/86).

6. Nombrar para el día de las elecciones, en la ciudades donde funcionen más de veinte (20) mesas de votación, visitadores de mesas, con facultad de reemplazar a los jurados que no concurran a desempeñar sus funciones o abandonen el cargo.

Estos visitadores tomarán posesión ante el Registrador y reclamarán el concurso de la fuerza pública para tales efectos (numeral 6 art. 48 Decreto 2241/86).

7. Trasmitir el día mismo de las elecciones, conjuntamente con otro de los claveros, por lo menos, al Registrador Nacional del Estado Civil, al Ministerio del Interior, a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y respectivo Gobernador, los resultados de las votaciones y publicarlos (numeral 7 art. 48

Decreto 2241/86).

8. Actuar como clavero del arca triclave que estará bajo su custodia y como secretario de la comisión escrutadora (numeral 8 art. 48 Decreto 2241/86).

9. Conducir y entregar personalmente a los Delegados del Registrador Nacional los documentos que las comisiones escrutadoras hayan tenido presentes y las actas de escrutinio levantadas por éstas (numeral 9 art. 48 Decreto 2241/86).

10. En lo atinente a Registro Civil e IDENTIFICACION (numeral 2 art. 47 Decreto

1010/2000). a) Solicitar a la delegación correspondiente la dotación oportuna de los seriales e insumos para producción del área de IDENTIFICACION de las personas. b) Realizar las inscripciones de todos los hechos, actos y providencias relacionados con el estado civil, enviar a la Dirección de Registro Civil el duplicado de los seriales y expedir copias a los interesados. c) Colaborar en las campañas del registro civil e IDENTIFICACION cuando corresponda. d) Presentar a los delegados durante los cinco (5) primeros días de cada mes el informe de producción.

11. En lo atinente a la IDENTIFICACION de las personas, tramitar las solicitudes de IDENTIFICACION de los colombianos dentro del marco de las políticas trazadas por el nivel central y aquellas que las delegaciones departamentales adopten para garantizar un servicio permanente y efectivo a los usuarios del servicio (numeral 3 art. 47 Decreto 1010/2000).

12. Disponer la preparación de cédulas y tarjetas de identidad, atender las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renovaciones, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las inscripciones de cédulas (numeral 1 art. 48 Decreto 2241/86).

13. Realizar todas y cada una de sus acciones atendiendo los conceptos de autocontrol y autoevaluación. Art. 5º, literal e) Decreto 2145/99.

14. Dirigir la gestión de la Registraduría a su cargo, en concordancia con las políticas definidas por el nivel central de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Delegación Departamental y presentar oportunamente los informes

respectivos.

15. Ejercer el control de gestión de la Registraduría a su cargo, para el mantenimiento de adecuados niveles de eficiencia y eficacia.

16. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las actividades de las dependencias y del personal a su cargo.

17. Coordinar la función disciplinaria en la Registraduría a su cargo y fallar los procesos de acuerdo con su competencia.

18. Dirigir la operación y mantenimiento del sistema de información de su competencia.

19. Dirigir y controlar el desarrollo de los procedimientos y mecanismos que permitan el oportuno recaudo de los recursos económicos, cancelados por los ciudadanos por concepto de duplicados, rectificaciones y copias de registro civil.

20. Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina (numeral 10 art. 48

Decreto 2241/86).

21. Las demás que le asignen el Registrador Nacional del Estado Civil o sus Delegados, las que reciba por delegación y aquellas inherentes al nivel, a la naturaleza de la dependencia y del cargo. (En concordancia con el numeral 11 art. 48 Decreto 2241/86)”.

El texto transcrito permite apreciar que las funciones que ese manual atribuye a los registradores especiales corresponden a las mismas que el artículo 48 del Código Electoral asigna a los registradores municipales, a las que el artículo 47 del decreto 1010 de 2000 establece para las “registradurías especiales y municipales”, y a ciertas atribuciones adicionales en materia administrativa, que el Registrador Nacional del Estado Civil ha delegado o asignado a dichos funcionarios, dada su ubicación dentro de los niveles directivo y desconcentrado

de la organización. Por último es importante observar que, mediante la ley 1350 de 2009, que de nuevo regula la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil,8 exceptúa a los registradores especiales. Sobre este aspecto el artículo 6º de dicha ley dispone: “Artículo 6. Naturaleza de los empleos. Los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y remoción: a) Los cargos de responsabilidad administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales: (…) – Registrador Especial. (…)” Debe recordarse que el literal transcrito parcialmente fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 20109, “en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”. Del análisis precedente resulta, como primera conclusión, que el cargo de registrador especial del estado civil corresponde a una categoría especial de registradores municipales10. Tales registradores tienen las funciones que les asignan las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias antes citadas, y pertenecen al nivel directivo de la Registraduría, en el ámbito desconcentrado.

2. Análisis de la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 179, numeral 2º

de la Constitución Política 8 La carrera administrativa de la Registraduría fue regulada inicialmente por el decreto ley 3492 de 1986, antes citado, y luego por el decreto ley 1014 de 2000. En ambos se incluyó el cargo de registrador especial dentro de aquellos que, por ser de libre nombramiento y remoción, estaban excluidos de la carrera. 9 Sentencia C-553 del 6 de julio de 2010. M.P: Luis Ernesto Vargas Silva. Exp. D-7951. 10 Al parecer, aquellos que cumplen sus funciones en los municipios que son capital de departamento o que tienen más de cien mil (100.000) cédulas inscritas. Como antes se indicó, esta causal de inhabilidad requiere, para su configuración, un elemento orgánico o subjetivo, un elemento funcional, un elemento temporal y un elemento espacial o territorial, todos los cuales se analizan a continuación, frente a la naturaleza, ubicación y funciones del cargo de registrador especial.

A. Elemento orgánico o subjetivo: la calidad de empleado público Para interpretar adecuadamente el término “empleado público” que utiliza el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución debe partirse de lo que la propia Carta Política dispone sobre la materia. A este respecto el artículo 123 de la Constitución señala que “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, y el artículo 125 ibídem dispone que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de

carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.

De estos preceptos se desprende que los empleados públicos son todos aquellos servidores públicos (de carrera o de libre nombramiento y remoción) que no son trabajadores oficiales ni miembros de las corporaciones públicas, categorías estas dos últimas en las cuales no encajan los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Partiendo del concepto de empleado público que ha definido la ley para efecto de las normas sobre el servicio público, resulta inequívoco que los funcionarios de la Registraduría son empleados públicos, ya que se vinculan a dicha entidad mediante una relación legal y reglamentaria (y no mediante contrato de trabajo) y cumplen, en su mayoría, funciones públicas propias del objeto y la misión de ese órgano del Estado, que son las características generales que, para la jurisprudencia y la doctrina, caracterizan principalmente a los empleados públicos. Por último, varias normas legales y reglamentarias, anteriores y posteriores a la Constitución de 1991, han otorgado expresa o implícitamente la calidad de “empleados públicos” a los funcionarios de la Registraduría, como puede verse, entre otros, en los decretos 3492 de 1986, 1011, 1012 y 1014 de 2010, y en la ley 1350 de 2009. De acuerdo con lo expuesto, es entonces claro que los registradores especiales del estado civil son empleados públicos, para los efectos de las inhabilidades establecidas en el artículo 179 de la Constitución.

B. Elemento funcional: el ejercicio de jurisdicción o autoridad civil, administrativa, política o militar La jurisprudencia y la doctrina han disertado larga y profundamente sobre el significado y el alcance de cada uno de estos conceptos. Para tal efecto, la Sala

remite a las siguientes sentencias y conceptos, entre los muchos que han desarrollado este tema: Del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: sentencias del 11 de febrero de 2008 (Rad. 2007-00287[PI]) y 15 de febrero de 2011 (Rad. 2010-01055[PI]; de la Sección Quinta de la misma Corporación: sentencias del 29 de abril de 2005 (Rad. 2003-00050), 14 de julio de 2005 (Rad. 3681), 28 de julio de 2005 (Rad. 2003-01122), 11 de junio de 2009 (Rad. 2007-00225) y 13 de diciembre de 2012 (Rad. 2011-00067), y de la Sala de Consulta y Servicio Civil: conceptos Nos. 413 del 5 de noviembre de 1991, 439 del 9 de junio de 1992, 1085 del 25 de febrero de 1998, 1352 del 31 de mayo de 2001 y 1831 del 5 de julio de 2007. Para absolver la consulta y en aras de la brevedad, basta con referirse a las ideas de autoridad civil y administrativa que, como acertadamente lo afirma la jurisprudencia, son manifest