CE-11001-03-06-000-2013-00408-00(2167)-2014

CORPORACION NACIONAL DE TURISMO CNT – Naturaleza Jurídica. Funciones. Liquidación / MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - Creación. Objetivos. Deber de entregar los bienes de la extinta CNT sin vocación turística a CISA, previamente saneados. Deber de entregar los bienes de la extinta CNT con vocación turística a FONTUR, para su administración o enajenación onerosa / FONDO NACIONAL DEL TURISMONaturaleza Jurídica / CENTRAL DE INVERSIONES CISA – Administración y enajenación de bienes Inmuebles de las entidades públicas / FONTUR – Administración de bienes entregados por la CNT El Ministro de Comercio, Industria y Turismo solicita el concepto de esta Sala acerca de la entidad a la cual debe entregar, para su administración o enajenación, los bienes que fueron propiedad de la extinta Corporación Nacional del Turismo, y sobre la entidad que debe percibir los recursos económicos que se originen en la administración y enajenación referidas. Responde la Sala: El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debe: (i) Dar aplicación al artículo 238 de la ley 1450 de 2011, en relación con los bienes inmuebles que pertenecieron a la extinta Corporación Nacional de Turismo y que no tengan “vocación” o destinación turística, ni resulten necesarios para el cumplimiento de cualquiera de las otras funciones asignadas legalmente a ese ministerio. Por lo tanto los inmuebles que se encuentren en las situaciones descritas deben ser transferidos en forma gratuita a CISA, siempre que se encuentren saneados. (ii) Dar aplicación

al artículo 22 de la ley 1558 de 2012 y a sus decretos reglamentarios, mediante la entrega al Fondo Nacional del Turismo (FONTUR), para su administración o enajenación onerosa, de aquellos bienes de la extinta CNT que tienen “vocación turística” y que, por lo tanto, pueden ser utilizados para la ejecución de los planes, programas y proyectos establecidos en este campo por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación con el Comité Directivo de FONTUR. Los recursos que se obtengan con la explotación económica de los bienes que se entreguen a FONTUR, incluyendo su enajenación, en la forma explicada en este concepto, son recursos de dicho patrimonio autónomo que deben destinarse, en primer lugar, a la conservación, administración y mejoramiento de esos activos (los que conserve), y el remanente al cumplimiento de las demás funciones y objetivos encargados por la ley a dicho fondo. Por otra parte los recursos económicos que origine la venta de tales inmuebles por parte de CISA (en el caso de aquellos que no tengan “vocación turística”) deben ser girados a la Dirección General Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez deducidas las comisiones y los gastos de administración y operación generados por la gestión de CISA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2700 DE 1968 - ARTICULO 1 / DECRETO 2154

DE 1992 / LEY 300 DE 1996 - ARTICULO 42 / DECRETO 1671 DE 1997ARTICULO 5 / DECRETO 219 DE 2000 / LEY 790 DE 2002 - ARTICULO 4 / LEY

790 DE 2002 - ARTICULO 16 / DECRETO 210 DE 2003 - ARTICULO 1 / DECRETO 210 DE 2003 - ARTICULO 40 / DECRETO 2785 DE 2006ARTICULO 1 / DECRETO 2785 DE 2006 - ARTICULO 4 / LEY 1101 DE 2006ARTICULO 8 / LEY 1101 DE 2006 - ARTICULO 10 / LEY 1101 DE 2006ARTICULO 41 / DECRETO 4054 DE 2011 - ARTICULO 1 NUMERAL 4 / LEY 1450 DE 2011 - ARTICULO 40 / LEY 1450 DE 2011 - ARTICULO 233 / LEY 1450

DE 2011 - ARTICULO 238 / LEY 1558 DE 2012 - ARTICULO 22 / DECRETO 2125 DE 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00408-00(2167) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: Bienes inmuebles de la extinta Corporación Nacional de Turismo. Su administración y enajenación. Fondo Nacional del Turismo. Central de Inversiones S.A. – CISA. Plan nacional de desarrollo – contenido y prelación constitucional El Ministro de Comercio, Industria y Turismo solicita el concepto de esta Sala acerca de la entidad a la cual debe entregar, para su administración o enajenación, los bienes que fueron propiedad de la extinta Corporación Nacional

del Turismo, y sobre la entidad que debe percibir los recursos económicos que se originen en la administración y enajenación referidas.

I. ANTECEDENTES En primer lugar, el ministro presenta un resumen del marco legal y de la evolución normativa que da lugar a esta consulta, el cual puede sintetizarse así: La ley 60 de 19681 creó la Corporación Nacional de Turismo (en adelante, CNT), cuya naturaleza jurídica, dirección, funciones y patrimonio fueron modificados luego por la ley 300 de 19962.

Mediante el decreto 1671 de 1997 se suprimió la CNT y se ordenó su liquidación. El artículo 5º del citado decreto dispuso que los bienes de la CNT que no fueran enajenados durante la liquidación, debían transferirse al otrora Ministerio de Desarrollo Económico, para garantizar el pago de las obligaciones que correspondieran a la CNT. Años más tarde el artículo 4º de la ley 790 de 20023 ordenó la fusión de los Ministerios de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior, para conformar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, razón por la cual este último adquirió los bienes que eran del antiguo Ministerio de Desarrollo Económico. 1 “Por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide la Ley General del Turismo y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presiente de la República”. El artículo 8º de la ley 1101 de 20064 estatuyó que el Fondo de Promoción

Turística (hoy en día, Fondo Nacional del Turismo) contaría, entre otros recursos, con los derivados de la explotación económica de los activos que fueron de la Corporación Nacional del Turismo. El artículo 238 de la ley 1450 de 2011, que contiene el plan nacional de desarrollo 2010 -2014, dispuso que las entidades públicas señaladas en dicha norma, dentro de los seis (6) meses siguientes, debían transferir a la Central de Inversiones S.A. (en adelante CISA), a título gratuito, los bienes inmuebles que fueran de su propiedad, estuvieran saneados y no requiriesen para el desempeño de sus funciones, con el fin de que CISA los transfiriera del mismo modo a otras entidades públicas o los comercializara. El artículo 22 de la ley 1558 de 20125 ordenó que los bienes inmuebles con vocación turística incautados o cuyo dominio haya sido extinguido debido a su vinculación con procesos por narcotráfico, enriquecimiento ilícito, testaferrato y conexos, “así como aquellos que fueron propiedad de la CNT”, hoy del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sean administrados por el Fondo Nacional del Turismo (en adelante FONTUR) o la entidad pública que éste contrate. La misma disposición establece que los recursos obtenidos con la explotación de dichos activos se destinen a la administración, mantenimiento y mejoramiento de tales bienes y el remanente a lo que dispongan las leyes vigentes. Esta norma fue reglamentada por el decreto 2125 de 2012, cuyo artículo 1º ratifica la obligación impuesta al ministerio consultante de entregar a FONTUR, para su

venta o administración, los bienes que antaño fueron de la CNT. Luego de este recuento normativo, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo señala que ha recibido solicitudes de entrega de los mismos inmuebles, tanto por parte de FONTUR como de CISA, y que no los ha entregado a ninguno de los dos solicitantes a la espera de clarificar los aspectos dudosos que surgen de la evolución normativa expuesta. Con base en los hechos referidos, el ministro formula los siguientes interrogantes: 1. “¿Debe el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, dar aplicación al artículo 238 de Ley 1450 de 2011, en consecuencia, proceder con la entrega de los bienes que fueron de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia a Central de Inversiones S.A. CISA o al artículo 22 de la Ley 1558 de 2012 y su Decreto Reglamentario 2521 de 2012 y entregar los bienes al Fondo Nacional del Turismo FONTUR, con el fin de que los recursos provenientes de la venta o administración de estos bienes, sean invertidos en la promoción y competitividad del turismo de conformidad con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 1101 de 2006?” 2. “¿Dependiendo de la Ley que el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO debe aplicar, qué entidad deberá recibir los recursos económicos que origine la administración o venta de dichos bienes?”

II. CONSIDERACIONES 4 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General del Turismo y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se

dictan otras disposiciones”. Dado que el ministerio se declara ante la disyuntiva de cumplir lo dispuesto en el artículo 238 de la ley 1450 de 2011 o lo previsto en el artículo 22 de la ley 1558 de 2012, se analizará en contexto cada una de las disposiciones, haciendo referencia a sus antecedentes y a las instituciones con las cuales se relaciona, a efecto de establecer si realmente existe entre ellas una oposición o incompatibilidad, ya sea total o parcial. En el evento de que no haya tal contradicción, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tendría que dar aplicación a los dos preceptos, en la medida en que sean aplicables.

A. La Corporación Nacional del Turismo (CNT), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Fondo Nacional del Turismo (FONTUR)

1. La Corporación Nacional de Turismo de Colombia En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por la ley 65 de 19676, mediante el decreto 2700 de 1968 se creó la Corporación Nacional de Turismo de Colombia (CNT) como una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al entonces Ministerio de Fomento (artículo 1º). Entre sus funciones se incluyeron las de “construir, promover o administrar, por sí, o por medio de concesionarios obras relacionadas con el turismo”, y la de “adquirir y enajenar, a cualquier título, los bienes muebles o inmuebles cuando lo requiera el cumplimiento de sus fines” (artículo 2º, literales e. y h.).

Más adelante la ley 60 de 1968 estableció y reguló otras funciones, operaciones y

fuentes de financiamiento de la Corporación. Posteriormente el decreto 2154 de 19927 y la ley 300 de 1996 reorganizaron en sendas ocasiones la Corporación Nacional del Turismo. El decreto le encargó, entre otras funciones, la de “iniciar y ser parte en los procesos de expropiación de los bienes inmuebles u obras considerados como recursos turísticos nacionales”, y la ley 300 le asignó la potestad de “administrar los bienes que constituyen su patrimonio con el fin de que con el producto de los mismos pueda adelantar proyectos turísticos…” (artículo 52, literal a.). Fue en cumplimiento de dichas funciones y atribuciones que la CNT adquirió, administró y explotó, como parte de su patrimonio, diversos bienes (muebles e inmuebles) durante su existencia jurídica. Sin embargo el Gobierno Nacional, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 344 de 19968, mediante el decreto ley 1671 de 1997 ordenó la supresión y liquidación de la CNT. El artículo 5º del citado decreto estatuyó que, durante el proceso de liquidación de la Corporación, el cual debía concluir a más tardar el 31 de diciembre de 1998 (artículo 1º), dicha entidad dispondría de sus bienes para el pago de sus 6 “Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la remuneración y régimen de prestaciones de las Fuerzas Militares, se provee al fortalecimiento de la administración fiscal, se dictan otras disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas presupuestales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva Comisión Constitucional Permanente en las Cámaras Legislativas”.

7 Expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política. 8 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. obligaciones. También señaló que, al finalizar la liquidación, los bienes que no hubiesen sido objeto de enajenación pasarían al Ministerio de Desarrollo Económico, para garantizar y pagar las obligaciones a cargo de la CNT cuya solución quedara a cargo de ese ministerio. Así, en virtud de lo ordenado en el decreto 1671 de 1997, los bienes de la Corporación Nacional de Turismo que no fueron enajenados durante su proceso de liquidación, pasaron a ser propiedad del entonces Ministerio de Desarrollo Económico, con la finalidad inicial de cumplir las obligaciones asumidas por la CNT que hubieran quedado pendientes de pago.

2. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo surgió de la fusión del Ministerio de Desarrollo Económico y el Ministerio de Comercio Exterior, ordenada por el artículo 4º de la ley 790 de 20029. Esta disposición señaló que “los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio (sic) serán los establecidos para los ministerios fusionados”.

A este respecto vale señalar que, mediante el decreto 219 de 2000, el Gobierno había modificado la estructura y funciones del Ministerio de Desarrollo Económico, disponiendo que su objetivo era el de “formular y adoptar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la

competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de… el turismo…”. (artículo 1º) (Resalta la Sala). Luego de producirse la fusión de este ministerio con el de Comercio Exterior, y con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 16 de la ley 790 de 2002, el Gobierno Nacional, mediante el decreto 210 de 2003, estableció el objetivo, la estructura y las funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El artículo 1º de dicho decreto preceptuó que el objetivo principal del nuevo ministerio consiste en “…formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de… el turismo…” (Se destaca). El artículo 2º del mismo decreto, modificado por el 1º del decreto 2785 de 2006, consagra entre las funciones generales del ministerio la de “formular y ejecutar la política turística, así como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos turísticos colombianos” (numeral 5º). En el mismo sentido, el artículo 7º ibídem, modificado por el artículo 4º del decreto 2785 de 2006, dispuso que una de las funciones del ministro del ramo sería la de “ejercer la coordinación necesaria para fortalecer la competitividad y sostenibilidad del sector, de tal forma que el turismo encuentre condiciones favorables para su desarrollo en los ámbitos social, económico, cultural y ambiental”. (Numeral 21).

Por otra parte, el artículo 40 del citado decreto 210 de 2003 preceptuó que, “en desarrollo del proceso de fusión… la transferencia de los bienes, derechos y obligaciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, deberá concluir en un término de un (1) año, contado a partir de la vigencia del presente Decreto. (…)”. 9 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Más adelante el decreto 2785 de 2006 creó el Viceministerio de Turismo, al cual le asignó diversas funciones (artículo 6º), entre ellas, la de “concertar, ejecutar y evaluar la política turística, así como los planes y programas derivados de esta, en articulación con las entidades competentes de los sectores privado y público del sector, con el fin de mejorar la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos turísticos y promover el turismo doméstico y receptivo”. Igualmente, el artículo 8º ibídem estableció que una de las funciones de la Dirección de Análisis Sectorial y Promoción, dependiente de dicho Viceministerio, es la de “proponer los mecanismos para la explotación económica de los activos que fueron propiedad de la Corporación Nacional de Turismo y llevar el registro, control y seguimiento respectivo”. Del anterior recuento pueden extraerse dos conclusiones preliminares: (i) que los bienes que pertenecían al antiguo Ministerio de Desarrollo Económico, incluyendo aquellos que fueron propiedad de la extinta CNT y que no se enajenaron durante

el proceso de liquidación de la misma, pertenecen hoy en día al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y (ii) que la función de desarrollar, promover e incentivar la industria turística del país, que el decreto 219 de 2000 asignaba tímidamente al Ministerio de Desarrollo Económico, corresponde actualmente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, bajo el cual ha recibido un nuevo impulso, especialmente gracias a la creación del Viceministerio de Turismo.

3. El Fondo Nacional del Turismo (FONTUR) El artículo 42 de la ley 300 de 1996 creó el Fondo de Promoción Turística como una cuenta especial con el fin de recaudar y manejar la contribución parafiscal para la promoción del turismo, establecida en el artículo 40 ibídem, cuyos recursos debían destinarse al cumplimiento de los objetivos previstos en dicha ley.

Posteriormente, el artículo 8º de la ley 1101 de 2006 dispuso lo siguiente sobre los recursos de dicho fondo: “Artículo 8º. Recursos del fondo de promoción turística. Además de la contribución parafiscal prevista en el artículo 1º de esta ley, el Fondo de Promoción Turística, contará con los siguientes recursos: (…) d) Los recursos derivados de la explotación económica de los activos que fueron de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo, en los términos de la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Comercio Industria y Turismo; (…) g) Los demás activos recibidos para el desarrollo de sus funciones”. (Negrillas fuera del texto).

En el mismo sentido, el artículo 10 de la ley 1101, que modificó el artículo 43 de la ley 300, estatuye que los recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo, con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la política de turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del fondo, así como a financiar “la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad”, en este caso en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Más adelante el artículo 40 de la ley 1450 de 2011 intentó aclarar la naturaleza jurídica del Fondo de Promoción Turística, al señalar que se trata de “un instrumento para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal… el cual se ceñirá a los lineamientos de la política turística definidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”. Así mismo, el artículo 41 ibídem adicionó la ley 1101 de 2006, para autorizar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a celebrar contratos de fiducia o adherirse a fideicomisos existentes para ejecutar en forma integral planes, programas y proyectos para la promoción y la competitividad turística aprobados por el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística. La razón de ser de las normas citadas aparece explicada en el documento intitulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 - Prosperidad para todos”, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, el cual se

encuentra integrado a la parte general de dicho plan de desarrollo y constituye un anexo de la ley 1450, tal como lo establece el artículo 2º de la misma10. En efecto, en el citado documento se menciona: “4. Turismo como motor del desarrollo regional “(…) “c) Lineamientos estratégicos “(…) “4. Mejorar la gestión en infraestructura de soporte y conectividad para el turismo “Con respecto a la infraestructura turística, es necesario adelantar mejoras, dado que lograr el objetivo de tener un país turísticamente competitivo, ubicado entre los 50 mejores en la clasificación del Foro Económico Mundial, dependerá de la capacidad del país para crear y mejorar productos de calidad de talla mundial… “(…) “(…) como una expresión de las alianzas público-privadas, el Gobierno nacional promoverá la ejecución de proyectos conjuntos donde los recursos del Presupuesto General de la Nación se puedan complementar con recursos del Fondo de Promoción Turística con el fin de cofinanciar proyectos de infraestructura turística… “Además, el Fondo de Promoción Turística será la principal herramienta para que, en el ámbito de las actividades relacionadas con el turismo, se apoye el proceso de reconstrucción, reparación y adecuación de la infraestructura turística que se haya visto afectada por el fenómeno de la Niña 2010‐2011… “Con el fin de que el Fondo de Promoción Turística pueda mejorar su operación en cuanto al mercadeo y la promoción turística, así como la competitividad del sector, se revisará y modificará su naturaleza jurídica implementando mecanismos que faciliten la ejecución de los recursos que este administra. (…) (Se subraya). 10 “Artículo 2º. Parte integrante de esta ley. Apruébese como parte integrante de la Parte General

del Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo. “El documento que se incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a la ponencia para segundo debate”. (Negrillas del original). Así, se observa claramente que uno de los propósitos del Gobierno Nacional y el Congreso de la República al expedir el plan nacional de desarrollo 2010-2014 fue el de incentivar y vigorizar el sector turístico, en especial mediante la ampliación y mejora de la oferta de productos turísticos, para lo cual se consideró necesario fortalecer el Fondo de Promoción Turística como uno de los principales instrumentos para conseguir tales objetivos. Posteriormente, el artículo 21 de la ley 1558 de 2012 dispuso: “Artículo 21. Los recursos señalados en el artículo 1º y 8º de la Ley 1101 de 2006, así como los asignados en el Presupuesto Nacional para la infraestructura turística, promoción y la competitividad Turística, y el recaudo del Impuesto al Turismo, formarán parte de los recursos del Fondo de Promoción Turística que en adelante llevará el nombre de Fondo Nacional de Turismo (Fontur) y se constituirá como Patrimonio Autónomo con personería jurídica y tendrá como función principal el recaudo, la administración y ejecución de sus recursos. (…)” (Se

subraya). Así mismo, el artículo 22 de la ley 1558 prescribió: “Artículo 22. Los bienes inmuebles con vocación turística incautados o que les fuere extinguido el dominio debido a su vinculación con procesos por delitos… y los que fueron de propiedad de la antigua Corporación Nacional de Turismo, hoy del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, serán administrados o enajenados por el Fondo Nacional de Turismo o la entidad pública que este contrate. Para efectos de la administración y enajenación de los bienes, el Fondo o la entidad administradora, se regirá por las normas del derecho privado. Los recursos de su explotación estarán destinados a la administración, mantenimiento y mejoramiento de estos bienes y el remanente a lo que dispongan las leyes vigentes” (Subrayas fuera del texto). Esta última norma fue reglamentada por el decreto 2503 de 2012, en lo que concierne a la administración y venta de los inmuebles con vocación turística que hayan sido objeto de incautación o extinción del derecho de dominio, y por el decreto 2125 de 2012 en lo atinente a la administración y enajenación de los bienes que pertenecieron a la extinguida CNT. El artículo 1º del decreto 2125 de 2012 dispone que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo entregará a FONTUR, para la venta o administración, aquellos bienes inmuebles que fueron propiedad de la CNT. Igualmente señala que para administrar tales bienes, FONTUR podrá celebrar “contratos de concesión, arrendamiento, comodato, administración hotelera o cualquier otra modalidad

contractual que sirva a los fines de aprovechamiento turístico” El artículo 2º del mismo decreto dispone que el fondo establecerá, con la aprobación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los procedimientos de contratación que requiera para efectuar la venta de los bienes inmuebles recibidos o para celebrar los contratos indicados en el artículo anterior. El anterior recuento normativo permite concluir que FONTUR (antes denominado Fondo de Promoción Turística) es un instrumento administrativo y financiero con el que cuenta el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para recaudar, administrar, invertir y ejecutar los recursos señalados por la ley, con el fin de llevar a cabo planes, programas y proyectos de competitividad, promoción y mercadeo del turismo interno y receptivo (es decir, el proveniente del exterior), dentro del marco de las políticas fijadas en este campo por dicho ministerio. Igualmente destaca la Sala que, al menos desde la ley 1101 de 2006, el legislador consagró, como una de las fuentes permanentes de recursos para FONTUR, la explotación económica de los activos que pertenecieron a la extinta CNT, incluyendo, desde luego, sus bienes inmuebles. Esta fuente de ingresos fue ratificada por la reciente ley 1558 de 2012 y su decreto reglamentario 2125 del mismo año. Finalmente se observa que la ley ha asignado a los bienes que pertenecieron a la extinta CNT dos funciones principales relacionadas directamente con la existencia y operación de FONTUR, las cuales no resultan incompatibles, sino por el contrario complementarias, y que pueden cumplirse al mismo tiempo: (i) por un

lado, utilizar tales activos para ejecutar directamente o participar en planes, programas y proyectos de infraestructura en materia turística (construcción, desarrollo o adecuación de hoteles, parques, hospedajes, museos, zonas de campamento, restaurantes y otros atractivos turísticos, etc.), y (ii) por otro lado, servirse de dichos bienes como fuente de recursos para FONTUR, mediante su explotación económica.

B. Central de Inversiones S.A. (CISA). Enajenación y administración de los bienes inmuebles de las entidades públicas Tal como se explica en el documento CONPES 3493 de 200711, en el año 2000 el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, adquirió el 99.99% de las acciones de la sociedad Central de Inversiones S.A. – CISA, con el fin de utilizarla como vehículo (colector) para la recuperación de los activos improductivos de las entidades financieras de naturaleza estatal, como parte de la estrategia diseñada por el Gobierno Nacional para superar los efectos de la crisis financiera ocurrida al final de la década de los noventa del siglo anterior.

El eficaz cumplimiento de dicha misión por parte de CISA, hacia el año 2007, llevó a que el Gobierno planteara la conveniencia de asignarle nuevas funciones, especialmente para apoyar el “Programa de Gestión Eficiente de Activos Públicos” establecido años atrás. Con tal fin, en el documento CONPES citado se indicó que CISA debería actuar en adelante como un vehículo colector de los activos improductivos de las entidades públicas de todos los órdenes y niveles, incluyendo

carteras de créditos y bienes inmuebles. Para hacer posible y facilitar la ejecución de dicha política, se recomendó que la Nación, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adquiriera la totalidad de las acciones que FOGAFIN poseía en CISA, y se expidiera la normatividad necesaria para que esta última pudiese cumplir adecuadamente su nueva misión institucional. Al respecto se puede leer en el citado documento: “A. Objetivos de Política “Contar con un colector que adquiera, administre, sanee, mantenga y/o enajene los activos, cualquiera que sea su naturaleza, de las entidades públicas de cualquier orden, con el objeto de alcanzar una gestión eficiente, maximizando el retorno económico y social de los activos del Estado y aprovechando el conocimiento de una entidad estatal para el manejo de activos improductivos. “B. Estrategia 11 Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES. Documento 3493 del 8 de octubre de 2007. “Estrategia para la gestión de activos públicos a través de CISA”. Tomado de la página de Internet del Departamento Nacional de Planeación: www.dnp.gov.co. “Para dar cumplimiento a lo establecido en el objetivo de política, se propone el desarrollo de tres componentes, así: “(…) - El segundo tiene como objeto expedir las normas necesarias para conformar el marco legal que le permita al Estado ser eficiente en la administración de los activos improductivos. Dichas normas le darán seguridad a las entidades públicas en la venta de los activos improductivos a CISA y también permitirán mayor flexibilidad y eficiencia para comercializarlos.”

Esta política se vio reflejada luego en el proyecto del plan nacional de desarrollo 2010-2014 que el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República. En el d