CE-11001-03-06-000-2013-00419-00(2171 y 2171 AM)-2014

CONCEPTOS EN LOS TRAMITES DE OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO - Competencia del Departamento Nacional de Planeación DNP para conceptuar en los trámites de operaciones de crédito público de conformidad con el decreto 2681 de 1993 Al hacer una interpretación sistemática de las competencias atribuidas al Departamento Nacional de Planeación por la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 2681 de 1993 en el contexto de los enunciados constitucionales (artículo 343 C.P), los antecedentes de la Ley 80 de 1993 (objeciones del Gobierno Nacional) y los objetivos y funciones generales que fija el Decreto 1832 de 2012 (decreto de estructura del DNP) es posible afirmar que, de acuerdo con la naturaleza de las funciones legal y constitucionalmente atribuidas al Departamento Nacional de Planeación, le corresponde emitir concepto sobre operaciones de crédito público siempre y cuando el objeto de financiamiento se refiera a proyectos de inversión. El Decreto 2681 de 1993 goza de la condición de ser un decreto reglamentario, que puede el Gobierno Nacional, con fundamento en el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en uso de su facultad reglamentaria modificarlo, de manera que se clarifiquen, entre otros asuntos, el alcance y fundamento de los conceptos y las autorizaciones que se requieren para la gestión, trámite y suscripción en las distintas modalidades en las que se presentan las operaciones de crédito público. Empero no está al alcance de este concepto determinar los parámetros ni la metodología con la que pueda solventarse la situación descrita, pues será la

iniciativa política y la voluntad del legislador las que contribuyan a depurar los presupuestos y a sincerar los gastos del Estado para evitar confusiones en materia de su naturaleza, si son de inversión o de funcionamiento. Inclusive podría analizarse la posibilidad de replantear la necesidad de mantener esa tradicional dicotomía entre funcionamiento e inversión y crear nuevas herramientas y conceptos que fortalezcan la práctica presupuestal dentro del contexto del Estado Social de Derecho que, sin duda, influye en el entendimiento de estos conceptos técnicos económicos, cuya rigidez puede afectar principios y valores constitucionales en su aplicación y propiciar disfunciones y contratiempos en el manejo del sistema presupuestal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 114 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 150 NUMERAL 9 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 343 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 356 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 357 / DECRETO 294

DE 1973 - ARTICULO 9 / LEY 38 DE 1989 / DECRETO 841 DE 1990 - ARTICULO 7 / DECRETO 2112 DE 1992 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / DECRETO 2681

DE 1993 / LEY 179 DE 1994 / LEY 152 DE 1994 - ARTICULO 27 / DECRETO 855

DE 1994 / LEY 225 DE 1995 / DECRETO 2681 DE 1996 - ARTICULO 40 / DECRETO 111 DE 1996 / DECRETO 568 DE 1996 / DECRETO 4712 DE 2008 /

DECRETO 2844 DE 2010 / DECRETO 1832 DE 2012 - ARTICULO 1

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - Objetivos y funciones generales / DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION DNP -– Objetivos y funciones generales El Decreto 1642 de 27 de junio de 1991 estableció la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cual fue modificado por el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008. Este último fijó como objetivos del Ministerio. Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación surgió desde 1968 como una nueva autoridad presupuestal en el país al encargarse desde sus orígenes de la elaboración del presupuesto de inversión. Con la expedición del Decreto 294 de 1973, por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, se fortaleció el papel del Departamento Nacional de Planeación al atribuirle la responsabilidad de la asignación de los recursos de inversión, los cuales debían guardar concordancia con los topes establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Conforme a la Constitución de 1991, el Departamento Nacional de Planeación continúa en su función de guardián central de las políticas relacionadas con proyectos de inversión.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 343 / DECRETO 1642 DE 1991 / DECRETO 4712 DE 2008 – ARTICULO 1 / DECRETO 293 DE 1973 / DECRETO 1832 DE 2012 – ARTICULO 1 / DECRETO 1832 DE 2012 – ARTICULO 1 / DECRETO 1832 DE 2012 – ARTICULO 2 /

REGULACION DE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO – Contexto general de la ley 80 de 1993 El parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, dispuso una regla general conforme a la cual para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a estas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se requeriría la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del Conpes y del Departamento Nacional de Planeación. A su vez, dejó en manos del Gobierno Nacional para que en ejercicio de la facultad reglamentaria expidiera un decreto que regulara las excepciones, esto es, los casos en los que no se requieran los mencionados conceptos para el trámite y gestión de las operaciones de crédito público.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 9 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 23 / LEY 80 DE 1993ARTICULO 41 / REGULACION DE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO – Participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico y del Departamento Nacional de Planeación DNP en las autorizaciones y conceptos En conclusión, al hacer una interpretación sistemática de las competencias atribuidas al Departamento Nacional de Planeación por la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 2681 de 1993 en el contexto de los enunciados

constitucionales (artículo 343 C.P), los antecedentes de la Ley 80 de 1993 (objeciones del Gobierno Nacional) y los objetivos y funciones generales que fija el Decreto 1832 de 2012 (decreto de estructura del DNP) es posible afirmar que, de acuerdo con la naturaleza de las funciones legal y constitucionalmente atribuidas al Departamento Nacional de Planeación, le corresponde emitir concepto sobre operaciones de crédito público siempre y cuando el objeto de financiamiento se refiera a proyectos de inversión.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 343 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 3 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 7 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 11 / DECRETO 2681 DE 1993ARTICULO 13 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 8 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 10 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 12 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 14 DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 17 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 18 / DECRETO 2681 DE 1993ARTICULO 19 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 20 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 21 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 22 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 23 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 40 / DECRETO 2681 DE 1993 - ARTICULO 41 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO 1832

DE 2012 GASTOS DE INVERSION – Proyectos de inversión pública Las definiciones y descripciones clásicas de lo que envuelven los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión parecen desdibujarse en la práctica en donde algunas veces el operador se enfrenta a problemas e inconvenientes para encasillar en uno u otro componente un determinado gasto. Por esta razón, entiende la Sala que lo que puede generar una dificultad en determinado momento para el ejercicio de la competencia del Departamento Nacional de Planeación sobre los conceptos que debe rendir con relación a los empréstitos que buscan financiar “proyectos de inversión”, más allá de que su competencia se encuentre delimitada en razón a la naturaleza de sus funciones, es la débil línea divisoria y la falta de distinción conceptual clara entre las nociones de gastos de funcionamiento y gastos de inversión. Empero no está al alcance de este concepto determinar los parámetros ni la metodología con la que pueda solventarse la situación descrita, pues será la iniciativa política y la voluntad del legislador las que contribuyan a depurar los presupuestos y a sincerar los gastos del Estado para evitar confusiones en materia de su naturaleza, si son de inversión o de funcionamiento. Inclusive podría analizarse la posibilidad de replantear la necesidad de mantener esa tradicional dicotomía entre funcionamiento e inversión y crear nuevas herramientas y conceptos que fortalezcan la práctica presupuestal dentro del contexto del Estado Social de Derecho que, sin duda, influye en el entendimiento de estos conceptos técnicos económicos, cuya rigidez puede afectar principios y valores constitucionales en su aplicación y propiciar disfunciones y contratiempos en el manejo del sistema presupuestal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 356 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 357 / DECRETO 111 DE 1996 / DECRETO 568 DE 1996 – ARTICULO 14 / LEY 38 DE 1989 – ARTICULO 32 / DECRETO 841 DE 1990 – ARTICULO 3 / LEY 152 DE 1994 - ARTICULO 27 / DECRETO 111 DE 1996 –ARTICULO 9 / DECRETO 2844 DE 2010 – ARTICULO 5 / DECRETO 2844 DE 2010 – ARTICULO 17 / OPERACIONES DE CREDITO – Facultad reglamentaria permanente del gobierno Encuentra la Sala que dentro de las principales características que la jurisprudencia y la doctrina han identificado de la potestad reglamentaria están la de ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, irrenunciable e inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo, atributos indispensables para que la Administración cumpla con su función de ejecutar la ley. Por tales razones, se infiere que la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional en relación con las operaciones de crédito público no se agotó con el vencimiento del plazo establecido el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, ni menos aún con la expedición del Decreto 2681 de 1993, por cuanto la Constitución Política le otorga competencia permanente para reglamentar la materia y modificar el reglamento expedido. En consecuencia, y al tener en cuenta que el Decreto 2681 de 1993 goza de la condición de ser un decreto

reglamentario, concluye la Sala que puede el Gobierno Nacional, con fundamento en el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en uso de su facultad reglamentaria modificarlo , de manera que se clarifiquen, entre otros asuntos, el alcance y fundamento de los conceptos y las autorizaciones que se requieren para la gestión, trámite y suscripción en las distintas modalidades en las que se presentan las operaciones de crédito público.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 114 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 150 NUMERAL 9 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 343 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 356 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 357 / DECRETO 294

DE 1973 - ARTICULO 9 / LEY 38 DE 1989 / DECRETO 841 DE 1990 - ARTICULO 7 / DECRETO 2112 DE 1992 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / DECRETO 2681

DE 1993 / LEY 179 DE 1994 / LEY 152 DE 1994 - ARTICULO 27 / DECRETO 855

DE 1994 / LEY 225 DE 1995 / DECRETO 2681 DE 1996 - ARTICULO 40 / DECRETO 111 DE 1996 / DECRETO 568 DE 1996 / DECRETO 4712 DE 2008 / DECRETO 2844 DE 2010 / DECRETO 1832 DE 2012 - ARTICULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMEN VARGAS

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00419-00 (2171 y 2171 ampliación)

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Referencia: Competencia del Departamento Nacional de Planeación para conceptuar en los trámites de operaciones de crédito público de conformidad con el Decreto 2681 de 1993.

El Director del Departamento Nacional de Planeación consulta la competencia de dicho departamento administrativo en la emisión de los conceptos relacionados con el trámite de las operaciones de crédito público cuando las mismas están destinadas a financiar gastos de funcionamiento, con base en los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. Señaló que el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 definió las operaciones de crédito público, dispuso de trámites generales en su gestión y suscripción, y otorgó facultades al Gobierno Nacional para que mediante un decreto reglamentario determinara los casos en los que no se requieran los conceptos a los que se refiere dicho artículo, y además impartiera autorizaciones de carácter general para este tipo de operaciones.

2. Indicó que conforme al Decreto 2681 de 1993 "Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las del manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas", le corresponde al Departamento Nacional de Planeación emitir concepto previo y

favorable a las operaciones de crédito externo (contratación de empréstitos y emisión y suscripción de títulos de deuda pública) de las entidades descentralizadas del orden nacional y de las entidades territoriales y sus descentralizadas; a los empréstitos de las entidades con porcentaje de participación estatal entre el 50% y el 90%; a los créditos de presupuesto cuando se traten de proyectos de inversión; y a las operaciones de crédito interno, empréstitos y títulos de deuda pública de las entidades descentralizadas del orden nacional.

3. Manifestó que el artículo 40 del Decreto 2681 de 1996 determinó la naturaleza de la emisión de las autorizaciones y conceptos y señaló que cuando haya lugar a ellos, se expedirán sobre la justificación técnica, económica y social del proyecto, la capacidad de ejecución y la situación financiera de la respectiva entidad, entre otros factores.

4. Infirió el consultante del artículo 40 antes citado, que el término "proyecto" no se usa en esta norma de forma indistinta para todo gasto que pretenda financiarse con operaciones de crédito público, sino que cataloga como tal, aquellos proyectos que tengan como finalidad acciones concretas y organizadas destinadas a obtener el beneficio para el Estado que justifiquen el endeudamiento y por ende deriven en réditos financieros o de ganancias en infraestructura y en general en la provisión de bienes y servicios con proyección a largo plazo.

5. De igual forma indicó que cuando el artículo 40 del Decreto 2681 de 1996 se refiere a que los conceptos “se expedirán sobre la justificación técnica, económica y social del proyecto", esa precisión limita la competencia del Departamento

Nacional de Planeación en la emisión de los conceptos, a aspectos relacionados con la viabilidad técnica de ejecutar un proyecto y el tipo de obras de infraestructura física y de personal requeridas para hacerlo, la valoración de los costos y beneficios del proyecto para determinar si es o no conveniente su ejecución, así como su impacto en las finanzas públicas nacionales, desde la perspectiva de los gastos de inversión.

6. Por lo anterior insistió que los trámites necesarios en la gestión y suscripción de operaciones de crédito público tienen justificación y relación directa con las competencias que en materia presupuestal se han asignado al Departamento Nacional de Planeación las cuales se limitan a proyectos de inversión. Cita como ejemplos las competencias contenidas en el artículo 9º del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 27 de la Ley 152 de 1994 y en el artículo 1º del Decreto 1832 de 2012.

7. Concluyó que la competencia del Departamento Nacional de Planeación para expedir los conceptos en el ciclo de las operaciones de crédito público, cuando a ello haya lugar, debe ejercerse siempre y cuando el objeto de la obtención de recursos a través de la deuda, sea la financiación de gastos de inversión.

8. Una vez repartida la consulta que formuló el Departamento Nacional de Planeación, el magistrado ponente con fundamento en el numeral 12 parágrafo 2º del artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, convocó al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a participar de una audiencia que se llevó a cabo el 23

de enero del año en curso, reunión en la cual se dilucidaron algunos aspectos relacionados con los antecedentes de la solicitud. Con base en lo anterior se PREGUNTA: 1. “¿De conformidad con el artículo 40 del Decreto 2681 de 1993, es competente el Departamento Nacional de Planeación para emitir conceptos sobre operaciones de crédito público, cuando el objeto del gasto corresponda a funcionamiento?” 1. “De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿cuáles deberían ser los criterios a considerar en el estudio de una operación de crédito tendiente a financiar gastos de funcionamiento, para delimitar su evaluación técnica, económica y social en los términos del artículo 7 del Decreto 841 de 1990, cuando en el ciclo presupuestal, los análisis financieros de los recursos de las entidades estatales, está (sic) a cargo y centralizado (sic) por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público?” Dando alcance a esta consulta, la actual Directora del Departamento Nacional de Planeación presentó un escrito de ampliación en la que solicita a la Sala se pronuncie sobre la naturaleza jurídica del Decreto Reglamentario 2681 de 1993 para determinar o no la procedencia de su modificación a través de decreto reglamentario. Con base en lo anterior se PREGUNTA: “1. ¿Puede el Gobierno Nacional, con fundamento en el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en uso de su facultad reglamentaria modificar el Decreto 2681 de 1993?”

II. CONSIDERACIONES

A. PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en determinar si corresponde al Departamento Nacional de Planeación conforme a la Ley 80 de 1993 y a su Decreto Reglamentario 2681 de 19931, emitir concepto sobre operaciones de crédito público cuando el objeto de financiamiento corresponda a gastos de funcionamiento. De igual forma determinar si es procedente modificar el Decreto 2681 de 1993 teniendo en cuenta que la Ley 80 de 1993 que ordenó su expedición fijó un término para cumplir con este cometido el cual ya se cumplió, y en esa medida establecer si la potestad reglamentaria se agotó con la expedición del mencionado decreto.

B. ANÁLISIS DE LA SALA 1 “Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas”.

Resulta imperioso para responder la cuestión revisar las funciones que tradicionalmente han desempeñado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de las atribuciones que les otorga la Constitución, la ley y sus reglamentos. De igual forma es preciso analizar los antecedentes, el alcance y fundamento de los trámites que exige la ley para la gestión y suscripción de las operaciones de crédito público, junto a los roles que en dicho proceso desempeñan el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A partir de allí busca la Sala establecer si la competencia del Departamento Nacional de Planeación en las operaciones de crédito público dada la naturaleza de sus funciones se debe restringir a los conceptos relacionados con

endeudamiento para inversión, y en todo caso determinar que elementos envuelven la noción de gasto de inversión y los criterios que debería tener en cuenta el Departamento Nacional de Planeación en la expedición de los conceptos relacionados con la materia.

1. Los objetivos y funciones generales atribuidas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación Tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) como el Departamento Nacional de Planeación (DNP) son consideradas instituciones económicas claves para el buen manejo de la hacienda pública del país.

Desde mediados del siglo XIX, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desempeñó un papel protagónico en las diferentes etapas del proceso presupuestal en Colombia. En la Constitución de 1886 se consolidó como Ministerio de Hacienda de acuerdo con el título XII "De los Ministros de Despacho". Posteriormente la Ley 7 del 25 de agosto de 1886 reglamentó su conformación. En 1905 pasó a ser el Ministerio de Hacienda y del Tesoro y desde 1923 recibió la denominación actual de Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Decreto 1642 de 27 de junio de 1991 estableció la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cual fue modificado por el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 20082. Este último fijó como objetivos del Ministerio los siguientes: “Artículo 2°. Objetivos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como objetivo la definición, formulación y ejecución de la política económica del país, de

los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta, así como la preparación de las leyes, la preparación de los decretos y la regulación, en materia fiscal, tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, de tesorería, cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la República, y las que ejerza, a través de organismos adscritos o vinculados, para el ejercicio de las actividades que correspondan a la intervención del Estado en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro público y el tesoro nacional, de conformidad con la Constitución Política y la ley”. 2 Este Decreto a su vez fue modificado por el Decreto 1959 de 11 de septiembre de 2013 pero sólo respecto de la estructura dejando incólumes las funciones relacionadas en el Decreto 4712 de 2008. Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación surgió desde 1968 como una nueva autoridad presupuestal en el país al encargarse desde sus orígenes de la elaboración del presupuesto de inversión. Con la expedición del Decreto 294 de 1973, por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, se fortaleció el papel del Departamento Nacional de Planeación al atribuirle la responsabilidad de la asignación de los recursos de inversión, los cuales debían guardar concordancia con los topes establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Conforme a la Constitución de 1991, el Departamento Nacional de Planeación

continúa en su función de guardián central de las políticas relacionadas con proyectos de inversión. Al respecto señaló el artículo 343 lo siguiente: “Articulo 343. La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine”. Dentro de la compleja tarea de planificar el desarrollo nacional, corresponde al Departamento de Planeación de acuerdo con el Decreto 1832 de 2012, “por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación,” el cumplimiento de los siguientes objetivos: “Articulo 1°. Objetivos. El Departamento Nacional de Planeación tiene como objetivos fundamentales la coordinación y diseño de políticas públicas y del presupuesto de los recursos de inversión, la articulación entre la planeación de las entidades del gobierno nacional y los demás niveles de gobierno; la preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados de las políticas, planes, programas y proyectos del sector público, así como realizar en forma permanente el seguimiento de la economía nacional e internacional y proponer los estudios, planes, programas, y proyectos para avanzar en el desarrollo económico, social, institucional y ambiental, y promover la convergencia regional del país. Como parte del Sistema General de Regalías participa de la formulación de lineamientos para el uso de los recursos que promuevan el desarrollo local y regional. Como Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Política Económica y SocialCONPESapoya al Presidente de la República en el ejercicio de su función de máximo orientador de la planeación nacional de corto, mediano y largo plazo”.

Dentro de las funciones específicas que establece el Decreto 1832 de 2012, destaca la Sala las siguientes: “Artículo 2°. Funciones del Departamento Nacional de Planeación. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, y de conformidad con las disposiciones legales vigentes, las siguientes: (…)

4. Brindar apoyo técnico a las entidades públicas del orden nacional y territorial para el desarrollo de sus funciones en los temas de competencia del

Departamento Nacional de Planeación. (…)

9. Diseñar, reglamentar, sistematizar y operar el Banco de Programas y proyectos de Inversión Nacional que deberá incluir los proyectos financiables total o parcialmente con recursos del Presupuesto General de la Nación y del Sistema

General de Regalías. (…)

17. Participar y apoyar a las entidades en las gestiones de financiamiento externo o interno relacionadas con los planes, programas y proyectos de desarrollo económico, social, institucional y ambiental.

(…)

24. Las demás que le sean asignadas, de conformidad con su naturaleza”.

Estas funciones resaltan la capacidad decisoria que en materia de inversión pública concentra como misión principal el Departamento Nacional de Planeación. Ahora bien, a fin de determinar el objetivo y los elementos que definen y caracterizan los conceptos que debe emitir el Departamento Nacional de Planeación, punto central del debate planteado en la consulta, la Sala considera necesario revisar las disposiciones que establecen la competencia tanto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como del Departamento Nacional de Planeación, en la Ley 80 de 1993 y en el Decreto Reglamentario 2681 de 1993 en

materia de operaciones de crédito público.

2. El contexto general de la Ley 80 de 1993 en la regulación de las operaciones de crédito público La Carta Política de 1991 señaló sobre el crédito público que el Congreso de la República es competente para autorizar al Gobierno Nacional para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (artículo 150 numeral 9); en tanto que compete al Presidente de la República celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley (artículo 189 numeral 23).

Es así como las entidades estatales pueden realizar operaciones de crédito público con el fin de obtener los recursos necesarios para el desempeño de sus funciones, o efectuar operaciones propias del manejo de deuda que tengan por objeto reducir su valor o mejorar su perfil. En Colombia la naturaleza jurídica de esas operaciones es de carácter contractual3. En efecto, fue la Ley 80 de 1993 la que reconoció el carácter contractual de las operaciones de crédito público y las reguló. Esta normatividad resultó del debate y aprobación que se surtió respecto del proyecto de ley que presentó a consideración del Congreso de la República el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, bajo el título “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Este cuerpo normativo se expuso como una herramienta jurídica importante en la actualización 3 “La naturaleza jurídica de las operaciones de crédito, o para ser más precisos, el vínculo que une al ente público con el tercero, ha suscitado varias propuesta doctrinales que pueden agruparse en tres categorías: las teorías que consideran que la emisión del empréstito públicos es un acto

derivado de la soberanía del Estado, las que tratan de explicar su naturaleza jurídica por medio del concepto de soberanía legislativa del Estado y las que le atribuyen naturaleza contractual”. Confrontar en MUÑOZ MARTÍNEZ, Gabriel. “Los Ingresos de la Hacienda Pública” En PIZA RODRIGUEZ, Julio. “Curso de Derecho Presupuestario”. Bogotá, 2010, Universidad Externado de Colombia, p. 345. de la gestión pública, cuyo objetivo era contribuir a la eficiencia en el manejo de los recursos públicos, a la moralización de la gestión y a la economía en la contratación estatal4. De los antecedentes de la ley, resulta importante resaltar que solo hasta la ponencia para segundo debate en el Senado se incluyó el tema de la regulación sobre las operaciones de crédito público5, para el efecto, se agregó un parágrafo segundo dentro del artículo 41 disposición que tenía por nominación el “perfeccionamiento del contrato”. El nuevo parágrafo establecía que para la celebración de todo contrato de empréstito externo se requería concepto previo y autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la forma en que lo dispusiera el reglamento. Sobre los contratos de empréstito interno de las entidades territoriales y de sus entidades descentralizadas, así como las operaciones asimiladas, señalaba que continuarían rigiéndose por las disposiciones que estaban vigentes sobre la materia. El contenido de este parágrafo fue modificado por los legisladores en el sentido de adicionar la participación de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público

junto a la competencia que en la expedición de los conceptos y autorizaciones contemplaba la norma para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Una vez remitido el proyecto de ley para sanción presidencial este fue objetado parcialmente por razones de inconveniencia. Dentro de las disposiciones sometidas por el Ejecutivo a consideración del Congreso