CE-11001-03-06-000-2013-00441-00(C)-2013

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Comisaría de Familia de la Comuna Diez de Medellín y Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental de Medellín (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Deber de protección integral / MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Autoridades competentes / DEFENSORÍA DE FAMILIA Y COMISARÍA DE FAMILIA – Distribución de competencias en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y a la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, entre las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006), la ley 294 de 1994 y la ley 1146 de 2007. Estas leyes instituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron procedimientos administrativos y servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. En el campo administrativo tales autoridades son, principalmente, las comisarías de familia y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), mediante sus defensorías de familia. En el cumplimiento de su misión, dichas autoridades están

sujetas al mandato constitucional de colaboración, pero cada una ejerce sus propias competencias, que han sido diferenciadas y delimitadas por el legislador. En primer lugar, el artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia asigna a los defensores de familia una responsabilidad general en la prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes (…). Frente a esta cláusula general de competencia existe una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se suscite en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento que, en principio, serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad privativa de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”. (…) En relación con este punto, vale la pena recordar que los niños, las niñas y los adolescentes son titulares de los derechos consagrados en la Constitución Política, en la ley y en los tratados internacionales ratificados por Colombia, como la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada mediante la ley 12 de 1991.

FUENTE FORMAL: FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 79 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 82 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 83 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 86 / LEY 1098

DE 2006 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 4840 DE 2007 – ARTÍCULO 7 / LEY 575

DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 1257 DE 2008 – ARTÍCULO 16 / LEY 294 DE 1996

– ARTÍCULO 4 / CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS DERECHOS

DEL NIÑO – ARTÍCULO 19.1.

VIOLENCIA INTRAFAMILIAR – Concepto

[N]o puede pensarse que la única forma de violencia intrafamiliar – y ni siquiera la más importantesea aquella que se expresa mediante golpes y otras agresiones físicas. Ya ha quedado en el pasado la idea de que solamente es violencia la agresión o el maltrato físico, la cual, incluso, solía justificarse como una forma válida de castigo ante el mal comportamiento de los menores de edad. Actualmente la Constitución Política, la ley, la jurisprudencia, la doctrina y el derecho internacional reconocen abiertamente que existen otras formas de violencia intrafamiliar, como el maltrato verbal, psicológico, moral o emocional, el cual, aun cuando no sea tan evidente, resulta frecuentemente igual o más destructivo que el ataque físico, por los efectos que produce en la convivencia y la armonía de la familia y, sobre todo, en el equilibrio psicológico y en el desarrollo de la personalidad de los menores de edad. Incluso, la negligencia grave y reiterada de los padres es considerada legalmente como una forma de violencia intrafamiliar. (…) Según el artículo 7 del decreto 4840 de 2007, en consonancia con el artículo 4 de la ley 1294 de 1996, para que la vulneración de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes sea competencia de las comisarías de

familia, se requiere que ocurra en un “contexto de violencia intrafamiliar”. La palabra “contexto” es definida por el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en su segunda acepción, como “entorno físico o de situación, ya sea político, histórico, cultural o de cualquier otra índole, en el cual se considera un hecho”. En esa medida, para que un evento como el que nos ocupa deba ser conocido por las comisarías de familia basta con que se incube, se genere, se propicie y/o se agrave en una atmósfera o entorno de violencia intrafamiliar que afecte a los niños, las niñas o los adolescentes.

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 2006 – ARTÍCULO 4 / LEY 1096 DE 2006 – ARTÍCULO 18 / LEY 575 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 1257 DE 2008 –

ARTÍCULO 16

LABOR DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL ICBF / SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN ADOPTADAS POR LOS DEFENSORES Y COMISARIOS DE FAMILIA – Está a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del ICBF La Constitución Política declara contundentemente, en el artículo 44, que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás, y en el artículo 209 preceptúa que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”. Es así como el Código de la Infancia y la Adolescencia dispone que haya coordinación y apoyo

mutuo entre las entidades públicas y privadas para la atención y el cuidado de los niños, con el objetivo de que el respeto y protección a sus derechos, que son fines del Estado, sea eficiente. (…) [E]s pertinente señalar que el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, en concordancia con el artículo 11 del decreto 4840 de 2007, establece que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia está a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 8 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 10 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / DECRETO 4840 DE 2007 – ARTÍCULO 11

PROHIBICIÓN PARA LAS AUTORIDADES DE ACTUAR SIN COMPETENCIA – Puede dar lugar a responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones / ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR AUTORIDAD NO COMPETENTE – Dan lugar a la declaratoria de nulidad / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS MIENTRAS NO SE DEFINA LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Suspensión de términos de la actuación administrativa desde el momento en que se manifieste el impedimento o se presente la recusación [E]s pertinente recordar que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que puedan ocurrir entre autoridades

administrativas obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6), y el artículo 137 del CPACA prescribe que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre el derecho de petición) se suspenderán”. En el mismo sentido, el artículo 21 del CPACA, sobre funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramitan impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE

2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00441-00(C)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) –

REGIONAL ANTIOQUIA - DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL SURORIENTAL Referencia: Conflicto de competencias administrativas entre la Comisaría de Familia de la Comuna Diez (10) de Medellín y Defensoría de Familia del ICBFRegional Antioquia - Centro Zonal Suroriental de Medellín Resuelve la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre la Comisaría de Familia de la Comuna Diez (10) de Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Integral Suroriental de Medellín, adscrita al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Antioquia, con el objeto de determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos del adolescente A.F.S.P.

I. ANTECEDENTES

1. El día 27 de mayo de 2013, la Defensoría de Familia adscrita al ICBF, Centro

Zonal Suroriental de Medellín, decretó la apertura de un proceso administrativo para proteger y restablecer los derechos del adolescente A.F.S.P., de catorce (14) años de edad (folios 18 a 20), con fundamento en la información suministrada por su madre en el sentido de que el menor de edad presenta problemas de comportamiento, no acata las normas, permanece largos períodos en la calle, no está escolarizado y pasa muchas horas en el computador (folio 1).

2. Con base en las entrevistas, las visitas y la valoración psicológica efectuadas por la Defensoría de Familia, dicha autoridad encontró, como fundamentos adicionales para iniciar esta actuación, los siguientes hechos, entre otros: (i) relación conflictiva de los padres, quienes se separaron hace aproximadamente un año y medio, al parecer por agresiones físicas y verbales del padre hacia la madre; (ii) a pesar del tiempo que llevan separados, los padres no han definido lo relativo a la custodia del menor y su obligación alimentaria para con el mismo; (iii) esta situación ha generado mayor inestabilidad en el menor, quien ha tenido que vivir, alternadamente y por breves períodos de tiempo, en la casa del padre y en la de la madre; (iv) estando bajo el cuidado del padre, ha recibido ocasionalmente agresiones físicas por parte de éste, como forma de castigo, habiendose llegado al extremo de que, en una reciente oportunidad, el padre fue denunciado penalmente por la madre ante la Fiscalía General de la Nación, proceso que aún se encuentra en curso; (v) desde que ocurrió dicho ataque (septiembre de 2012) hasta febrero

de este año, el padre no aportó recursos económicos para el sostenimiento de su hijo; (vi) por el lado de la madre, el joven expresa incomodidad cuando debe quedarse en su casa, dado que no disfruta allí de un espacio propio y debe soportar el consumo frecuente de alcohol por parte de la madre y su novio; (vii) A.F.S.P. no está escolarizado en la actualidad, dado que, ante la permisividad y falta de acompañamiento de sus padres, decidió retirarse del colegio, y (viii) los padres no han mantenido al adolescente al margen de sus problemas de pareja, sino que, por el contrario, cada uno de ellos lo involucra en dichos conflictos, con el fin de deteriorar la imagen que su hijo tiene del otro progenitor. (Folios 2 a 6).

3. En consideración a los hechos descritos, la Defensoría calificó la situación como una vulneración de varios de los derechos del adolescente ocurrida en un contexto de violencia intrafamiliar, razón por la cual, luego de ordenar algunas pruebas y medidas urgentes de protección a favor del menor, decidió, en el mismo auto de apertura de la investigación, remitir el caso a la Comisaría de Familia de la Comuna 10 (La Candelaria) de Medellín.

4. La Comisaría de Familia, por su parte, en comunicación del 2 de julio de 2013, considera que la situación del adolescente A.F.S.P. no se da en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que las agresiones físicas de las que ha sido objeto por parte de su padre no ocurren de manera habitual o recurrente, sino esporádica y, en todo caso, no se presentan en la actualidad (el último hecho denunciado data

de hace un año). Así mismo, señala que tales actos de violencia se han dado como excesos en la aplicación de castigos físicos, que el mismo padre reconoce como equivocaciones. Por otra parte, manifiesta que, como el último episodio de violencia ocurrió hace más de treinta (30) días, dicha Comisaría ya no podría asumir la competencia para conocer de este asunto y dictar alguna medida de protección, según lo que establece el artículo 9 de la ley 294 de 1996. Finalmente, menciona que la situación de esta familia ya venía siendo conocida por el ICBF con anterioridad, a raíz de un procedimiento iniciado por el padre para definir la custodia del menor, razón por la cual dicho Instituto debe continuar conociendo del asunto en su integridad, incluyendo los últimos hechos informados por la madre. Por las razones anteriores, el Comisario de Familia considera que este caso es competencia de la Defensoría de Familia, a la cual ordenó devolver el expediente, advirtiéndole, adicionalmente, que si no compartía los argumentos expuestos, debía promover un conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (Folios 34 y 35).

5. El 25 de julio de 2013, la Defensora de Familia da respuesta a la comunicación anterior, señalando que la remisión del expediente a la Comisaría de Familia se hizo ante la evidencia de que la vulneración de los derechos de A.F.S.P. se presenta en una situación de violencia intrafamiliar, la cual consiste no solamente en las agresiones físicas de que ha sido víctima por parte del padre, sino principalmente en el daño psicológico que ha generado en el menor la relación

conflictiva de sus padres y la forma inadecuada de involucrarlo en sus problemas, sin definir claramente aspectos tan importantes como la custodia, la obligación alimentaria, las pautas de crianza y el acompañamiento en su proceso educativo, y utilizando al menor como instrumento para afectar la imagen que tiene de cada uno de sus progenitores. Así mismo, comenta que la interpretación asumida por la Comisaría de Familia sobre el artículo 9 de la ley 294 de 1996 le parece equivocada y ritualista, ya que no tiene en cuenta que el propósito del plazo de treinta (30) días previsto en dicha norma no es el de establecer las competencias de las defensorías y las comisarías de familia, sino el de lograr la inmediatez y la eficacia en las medidas de protección que cualquiera de dichos funcionarios adopte, considerando que el propósito fundamental de tales disposiciones es el de evitar cualquier vulneración a los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y lograr su restablecimiento inmediato, cuando estos hayan sido conculcados. Por último, menciona que si la Comisaría de Familia insiste en su punto de vista, debe ser ella la que plantee el conflicto de competencias ante esta Sala. (Folios 29 a 32).

6. La Comisaría de Familia da respuesta a la carta anterior, mediante escrito del 31 de julio del año en curso, quejándose por el trato dado por la Defensora de Familia, que estima desconsiderado e irrespetuoso, y señalando que el conflicto de competencias suscitado debe ser resuelto únicamente por el Consejo de Estado (y no por la Defensoría de Familia), por lo cual insiste en que la Defensoría

es la que debe someter el conflicto al conocimiento de esta Sala, si persiste en considerar que la competencia para continuar el procedimiento administrativo es de la Comisaría de Familia (folio 33).

7. Finalmente, la Defensora de Familia adscrita al citado Centro Zonal del ICBF, mediante escrito radicado el pasado 5 de septiembre, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto de competencias administrativas surgido con la Comisaría de Familia de la Comuna 10 de Medellín (folios 36 a 45).

II. COMPETENCIA Conforme a lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), expedido con la ley 1437 de 2011, la Sala es competente para conocer de la presente actuación, por tratarse de un conflicto negativo de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas, suscitado entre una entidad del orden nacional, como es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al cual pertenecen las defensorías de familia, y una entidad territorial (municipio de Medellín, del cual forma parte la Comisaría de Familia de la Comuna 10).

III. TRÁMITE La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Augusto Hernández Becerra (folio 46), se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados (folios 48 a 50), y se fijó edicto por el término de cinco (5) días hábiles

(folio 47), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del CPACA. Según el respectivo informe secretarial (folio 51), dentro del término de fijación del edicto

ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión.

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

A. De la Comisaría de Familia de la Comuna Diez (10) de Medellín La Comisaría de Familia, en diversas comunicaciones que obran en el expediente, y especialmente en aquella fechada el 2 de julio de 2013, sostiene que la vulneración de los derechos del adolescente A.F.S.P. no se ha originado en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que los episodios de maltrato físico de los que ha sido objeto por parte de su padre han sido aislados o esporádicos, no se presentan en la actualidad y han sido reconocidos por el padre como excesos en la imposición de castigos físicos, de lo cual se arrepiente, motivo por el cual tales hechos no constituyen una situación recurrente y característica de la relación padre – hijo.

Por otro lado, señala que conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la ley 294 de 1996, conforme al cual las medidas de protección deben ser solicitadas al comisario de familia dentro de los treinta (30) días siguientes al hecho que vulnere o amenace los derechos del menor de edad, dicha Comisaría ya no tendría competencia para seguir adelantando el proceso de protección y restablecimiento iniciado por la Defensoría de Familia, ya que el último hecho de violencia ocurrió, a su juicio, en septiembre del año pasado. Finalmente, menciona que el asunto debe seguir siendo conocido o archivado, según el caso, por la Defensoría de Familia, ya que ésta adelanta otro procedimiento administrativo que fue iniciado por el padre del adolescente para definir la custodia sobre el menor de edad.

B. De la Defensoría de Familia del ICBF, Regional Antioquia, Centro Zonal

Suroriental La Defensoría de Familia, en su carta del 25 de julio del año en curso, enviada a la Comisaría de Familia, así como en la solicitud formulada a esta Sala para dirimir el conflicto de competencias, manifiesta que le corresponde a la Comisaría continuar el procedimiento administrativo iniciado por esa Defensoría para proteger y restablecer los derechos del adolescente A.F.S.P., ya que éstos han sido vulnerados en un contexto de violencia intrafamiliar, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política, el Código de la Infancia y la Adolescencia, la ley 294 de 1996 y los instrumentos internacionales que rigen en esta materia. Para sustentar su posición señala que el contexto de violencia intrafamiliar en el cual se presenta la vulneración de los derechos del adolescente no se presenta, única ni principalmente, por los hechos de maltrato o agresión física de los que ha sido víctima el menor por parte de su padre, y por los cuales existe en la actualidad una investigación abierta en la Fiscalía General de la Nación, sino por la relación inadecuada y hostil entre el padre y la madre del joven, que los ha llevado a descuidar aspectos tan importantes para el menor de edad como su custodia, sus necesidades personales (vivienda, alimentos etc.) y su formación educativa, y peor aún, a utilizarlo como instrumento en sus diferencias de pareja, tratando de perjudicar la imagen que el adolescente tiene de cada uno de ellos. En este punto la Defensoría menciona las incomodidades, el malestar y la inestabilidad que dicha situación genera en el menor, con las secuelas sicológicas que esto le ha producido, como la falta de motivación y acompañamiento para

definir su proyecto de vida, que se ve reflejado en su decisión de retirarse del colegio, y las que puede ocasionarle en el futuro. Igualmente destaca que las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia, así como las demás disposiciones en esta materia, no pueden interpretarse de una manera formalista o ritualista sino, por el contrario, dando prelación al derecho sustancial sobre el procedimiento, y sobre todo, entendiendo que el propósito de las mismas es la protección eficaz e inmediata de los niños, las niñas y los adolescentes, como sujetos plenos de derechos (y no como objetos al servicio de los padres o de terceros). En esa medida considera que no puede interpretarse el artículo 9 de la ley 294 de 1996 como lo hace la Comisaría de Familia, en el sentido de que dicho funcionario no es competente cuando las medidas de protección no se soliciten dentro de los treinta (30) días siguientes al hecho que constituye una violación o amenaza a los derechos de los niños, sino que ese es el plazo máximo que la ley considera prudente para que las medidas de protección que hayan de tomarse resulten oportunas y eficaces. Finalmente, la Defensora de Familia señala que es importante dar un manejo integral a la situación del joven, con la participación de otros miembros de la familia, para evitar la repetición de las conductas nocivas y fomentar la unidad y la reconciliación familiares.

V. CONSIDERACIONES

1. En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y a la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental de la sociedad1, y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños,

niñas y adolescentes2, el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, entre las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006), la ley 294 de 19943 y la ley 1146 de 20074. Estas leyes instituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la 1 Artículo 42 de la Constitución Política. 2 Articulo 44 de la Constitución Política. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”. familia y el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron procedimientos administrativos y servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. En el campo administrativo tales autoridades son, principalmente, las comisarías de familia5 y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), mediante sus defensorías de familia. En el cumplimiento de su misión, dichas autoridades están sujetas al mandato constitucional de colaboración, pero cada una ejerce sus propias competencias, que han sido diferenciadas y delimitadas por el legislador. En primer lugar, el artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia asigna a los defensores de familia una responsabilidad general en la prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde al

Defensor de Familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar

y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. (…) ” Frente a esta cláusula general de competencia existe una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se suscite en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento que, en principio, serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad privativa de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”.

En tal sentido, dispone el artículo 83 de la ley 1098 de 2006: “ARTÍCULO 83. COMISARÍAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley. “El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país.” Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la misma ley, así:

“ARTÍCULO 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA. Corresponde al

comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (…)” 4 “Por medio de la cual se expiden normas para la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente”. 5 Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las Comisarías de Familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

Así mismo, el artículo 7° del decreto 4840 de 2007 reglamenta claramente el lindero entre las competencias de las defensorías y las comisarías de familia, al disponer que cuando en un municipio concurran ambas autoridades, “el Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar”, mientras que “el Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar” (Se resalta). Las nociones de familia y violencia intrafamiliar resultan, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Como ya se ha señalado, esta función constituye una regla especial frente a la competencia general de los defensores de familia, y prevalece sobre ésta, cuando la amenaza o vulneración de derechos se producen en un escenario de violencia en el núcleo familiar. El artículo 2° de la ley 294 de 1996 desarrolla el concepto de familia, que aparece consagrado en el artículo 42 de la Constitución Política, y enumera taxativamente sus integrantes, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2°. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. “Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes; b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica.” Por su parte, el artículo 4 de la misma ley, modificado por las leyes 575 de 20006 (artículo 1) y 1257 de 20087 (artículo 16), señala: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o

Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. (…)”

2. En el caso que se anal