CE-11001-03-06-000-2013-00502-00(2177)-2014

FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. Consejo de Estado / VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADOExpresión del principio de legalidad / VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL PRECEDENTE JUDICIAL - Efectos prácticos de la sujeción de la administración a los precedentes judiciales del Consejo de Estado / SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO - Valor como precedente cuando no son de Unificación / SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Lo son también las sentencias expedidas con anterioridad al CPACA En particular se pregunta si pueden considerarse sentencias de unificación jurisprudencial las expedidas con anterioridad a la expedición de la ley 1437 de 2011 por las Secciones del Consejo de Estado o si sólo tienen dicha condición las que fueron adoptadas por la Sala Plena de la Corporación. La Sala resuelve que las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. Agrega además que las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269

del mismo Código. Se ha señalado hasta el momento (i) que la función de unificación de la jurisprudencia en cabeza del Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y que, en tal sentido, es anterior a la ley 1437 de 2011; y (ii) que la Administración tiene el deber general de tener en cuenta las sentencias de los órganos de cierre en que se han interpretado las normas aplicables al asunto que debe resolver en sede administrativa, lo cual reduce la litigiosidad, promueve la seguridad jurídica y asegura el principio de legalidad y la igualdad de trato a los ciudadanos. En este contexto, la ley 1437 de 2011 reforzó el valor de las sentencias de unificación a través varios mecanismos de activación judicial y administrativa de sus efectos, así: 1.Deben ser tenidas en cuenta por la Administración al resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicación uniforme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artículo 10); 2.Cuando reconocen derechos permiten que las personas soliciten la extensión de su efectos a casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación (artículo 102); y si la Administración niega esa extensión o guarda silencio, facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla (artículo 269) 3.Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos en sentencias de segunda o única instancia es causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art.256 y ss) 4.Su desconocimiento

por los Tribunales Administrativos también es causal para solicitar la revisión de acciones populares o de grupo (art.272 y ss) 5.La necesidad de expedir una sentencia de unificación jurisprudencial permite que la Sala Plena del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de fallo en las Secciones que la componen y a estas últimas que lo hagan en relación con los asuntos pendientes de fallo en sus subsecciones o en los tribunales administrativos (artículo 271). 6. Deben ser tenidas en cuenta por las autoridades administrativas para las conciliaciones y así lo debe advertir a ellas el Ministerio Público (artículo 302, parágrafo). De esta manera, las sentencias de unificación producen efectos en el interior de la propia jurisdicción, en el sentido activar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de asuntos a la sala plena del Consejo de Estado o de cada una de sus secciones; también generan consecuencias frente a la Administración, que está obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos a los ciudadanos que lo soliciten y se encuentren en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y para formular propuestas de conciliación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 90 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 230 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 237 NUMERAL 1 / LEY 169 DE 1896 - ARTICULO 4 / LEY 446 DE 1996 - ARTICULO 33 / LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 34 / LEY 1285 DE 2009 / LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 114 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 31 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 42 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 256 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 270 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 271 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 272 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 302 / LEY 1564 DE 2012 - ARTICULO 614

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Referencia: Función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado. Vinculación de las autoridades administrativas a los precedentes judiciales. Sentencias de unificación jurisprudencial: lo son también las expedidas antes de la

ley 1437 de 2011 por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado. El Ministerio de Justicia y del Derecho por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado consulta a esta Sala si las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado con anterioridad a la ley 1437 de 2011 pueden ser consideradas sentencias de unificación jurisprudencial y, por tanto, susceptibles del mecanismo de extensión de jurisprudencia establecido en el artículo 102 de dicha ley.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con el Ministerio de Justicia y del Derecho, el asunto tiene como antecedentes las siguientes circunstancias fácticas y jurídicas:

1. De conformidad con el artículo 614 del Código General del Proceso, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le corresponde emitir concepto previo sobre las solicitudes de extensión de jurisprudencia formuladas por los ciudadanos a las entidades estatales en virtud del artículo 102 de la ley 1437 de 2011.

2. En ejercicio de esa función, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ha conceptuado que constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, entre otras, las que antes de la ley 1437 de 2011 expidieron las secciones del Consejo de Estado con la expresa intención de unificar jurisprudencia.

3. No obstante, dice el organismo consultante, algunas entidades del Estado consideran (i) que sólo la Sala Plena del Consejo de Estado tiene la posibilidad de dictar sentencias de unificación jurisprudencial -no así las secciones que la componen-; y (ii) que solo son sentencias de unificación jurisprudencial que dan lugar al mecanismo de extensión de jurisprudencia, las proferidas con

posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012).

4. En auto del pasado 1 de febrero de 2013 la Sección Cuarta del Consejo de Estado desestimó una solicitud de extensión de jurisprudencia basada en una sentencia de una de las secciones del Consejo de Estado anterior a la ley 1437 de 2011, al considerar que solo a partir de dicha ley las secciones de la Corporación asumieron la función de unificación jurisprudencial en asuntos provenientes de los tribunales administrativos, conforme al procedimiento señalado en el artículo 271 ibídem.

5. Dadas estas razones se hace necesario establecer con claridad qué sentencias pueden ser consideradas de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en la ley 1437 de 2011.

Con base en lo expuesto, se formulan las siguientes PREGUNTAS: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones? 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código?

II. CONSIDERACIONES

A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA De acuerdo con los antecedentes expuestos, la presente consulta se refiere al alcance del artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando señala que “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”. En particular se pregunta si pueden considerarse sentencias de unificación jurisprudencial las expedidas con anterioridad a la expedición de la ley 1437 de 2011 por las Secciones del Consejo de Estado o si sólo tienen dicha condición las que fueron adoptadas por la Sala Plena de la Corporación. Según la respuesta dada a este interrogante se definiría a su vez si las sentencias expedidas por las secciones del Consejo de Estado con anterioridad a la ley para unificar jurisprudencia, permiten activar el mecanismo de extensión de jurisprudencia del artículo 102 del mismo Código.

Según los antecedentes relatados en la consulta, algunas entidades estatales han dado alcances restrictivos tanto al artículo 102 como al 270 de la respectiva ley, en el entendido de que solo son sentencias de unificación las expedidas con posterioridad a la ley –lo que implicaría asumir que la jurisprudencia de unificación nace con la ley 1437 de 2011-, o bien con anterioridad a ella, pero solo en relación con las sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado, lo cual llevaría a decir que las Salas de las Secciones no tenían asignada dicha función antes de la expedición de la referida ley. En general se percibe en la consulta que las entidades estatales siguen

considerando que la aplicación de las sentencias de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones es simplemente facultativa y que pueden abstenerse de considerarlas o no al momento de adoptar sus decisiones administrativas. Por tanto, para resolver el problema planteado y determinar si dicha percepción es acertada, la Sala tratará dos temas centrales: (i) la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo; y (ii) el carácter vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado para la adopción de decisiones administrativas. Aclarados esos dos aspectos, se podrá revisar el alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial en la ley 1437 de 2011 y el deber de extensión jurisprudencial por parte de las autoridades administrativas.

B. LA FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LOS ÓRGANOS DE

CIERRE DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES Y, EN PARTICULAR, DEL CONSEJO DE ESTADO Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance1, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad “cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad”2 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones “se funden en una interpretación uniforme y consistente del 1 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como

fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto. Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” 2 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. ordenamiento jurídico”3 (seguridad jurídica). Lo anterior es fundamental en la formulación del Estado Social de Derecho, en el cual no basta la sola enunciación constitucional de la igualdad formal ante la ley, sino que es necesario “además que en la aplicación de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario”.4 La función de unificación jurisprudencial de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones tiene una amplia tradición en nuestro derecho5 y en la propia jurisdicción de lo contencioso administrativo6; además, en las últimas décadas ha sido objeto de un mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial por su importancia para la realización de derechos y principios constitucionales inherentes al Estado Social de Derecho, como la igualdad, la seguridad jurídica y, en el caso de la Administración, la plena aplicación del principio de legalidad7. Uno de los primeros pronunciamientos sobre la materia ocurrió precisamente en el contexto de la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, a

propósito de la revisión de constitucionalidad del recurso extraordinario de súplica, el cual, como se recuerda, procedía cuando las salas del Consejo de Estado desconocían sentencias de la Sala Plena de la corporación. La Corte Constitucional se preguntaba entonces cómo se logra la unidad del ordenamiento jurídico y se garantiza el derecho a la igualdad en un Estado de Derecho que reconoce la autonomía judicial y la separación de las ramas del poder público, frente a lo cual la respuesta fue clara y directa: mediante la unificación de la jurisprudencia. Así, se indicó: “Pues bien, ¿cómo se logra entonces la unidad de un ordenamiento jurídico? 3 Ibídem. 4 Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. En auto del 4 de abril de 2013, expediente 201300019, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: “Pues bien, ese cuestionamiento tiene su génesis en el principio de igualdad, el que se ha hecho operativo a través de un derecho, y a su vez, se ha subdividido en dos garantías a saber: igualdad ante la ley e igualdad de trato por parte de las autoridades. Esta última, impone un deber a todo el aparato estatal, que consiste en hacer material ese igual trato propugnado, y ello debe ser observado por todas las instituciones públicas en cumplimiento de sus deberes, y el órgano jurisdiccional no escapa de ello. Por lo tanto, en el ejercicio de la administración de justicia, debe observarse con sigilo la realización de este principio, y ello se materializa a la hora de proferir decisiones en conflictos jurídicos puestos a su consideración, en los que se tendrá a la Jurisprudencia, como eje clave para la resolución de

esos asuntos, pues en la medida en que se presente una misma situación de hecho y de derecho, se acudirá a ella para darle solución en derecho y en justicia a los conflictos.” Ver también Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de septiembre de 2012, exp.2010-00205. 5 Por ejemplo, en lo que hace a las funciones de la Corte Suprema de Justicia el artículo 1 de la ley 169 de 1896 estableció que el recurso extraordinario de casación tendría como fines los de “uniformar la jurisprudencia” y “enmendar los agravios inferidos a las partes”. De manera concordante, el artículo 4 de dicha ley, declarada exequible en Sentencia C-836 de 2001, estableció que tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable”, con lo cual las decisiones de dicha corporación cumplían la función de unificar las diversas interpretaciones que pueden tener las normas jurídicas. En materia de derechos fundamentales, el Decreto 2591 de 1991 señala que uno de los propósitos de la revisión de fallos de tutela por la Corte Constitucional es la definición del alcance de los derechos (artículo 34) y la unificación de la jurisprudencia constitucional, caso en el cual se exige una carga especial de motivación en la respectiva sentencia (artículo 35). Al respecto puede verse la Sentencia C-037 de 1996. 6 Desde la reforma constitucional de 1914, la Constitución Política señaló que el Consejo de Estado es Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, tal como quedara también establecido en la Constitución Política de 1991. En su momento la ley 11 de 1975 creó el recurso

extraordinario de súplica, el cual procedía cuando las secciones del Consejo de Estado dictaban os autos interlocutorios o sentencia que contrariaban las sentencias de la Sala Plena de la corporación. 7 Corte Constitucional, sentencias C-816 de 2011 y C-588 de 2012. La respuesta es clara. Mediante la unificación de la jurisprudencia. En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia.”8 Posteriormente, al analizar la regla de la ley 169 de 1896, según la cual tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable (artículo 4), la Corte Constitucional resaltó la función de unificación que cumplen en un sistema judicial desconcentrado los órganos que se encuentran en la cúspide de las distintas jurisdicciones: “(…) la administración de justicia, y en general todo el funcionamiento de los órganos estatales está determinado por el tipo de Estado al que pertenecen. El artículo 1º de la Constitución establece que nuestro país es un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria”. Esta forma de

organización implica la unidad del ordenamiento jurídico, que se vería desdibujada si se acepta que la autonomía judicial implica la facultad de interpretar el ordenamiento sin tener en cuenta la interpretación que haga la cabeza de la respectiva jurisdicción. La consagración constitucional de una estructura jurisdiccional que, aun cuando desconcentrada, es funcionalmente jerárquica, implica que, si bien los jueces tienen competencias específicas asignadas, dentro de la jerarquía habrá –en principioun juez superior encargado de conocer las decisiones de los inferiores.”9 (negrilla del texto original) Nuevamente, al estudiar la constitucionalidad de la norma del Código Penal que castiga el prevaricato, la Corte Constitucional reafirmó una vez más la importancia de la función de unificación de los órganos de cierre de cada jurisdicción y la posibilidad de que su desconocimiento tenga consecuencias penales: “De allí que, reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares.

8 Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. 9 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. Sobre el derecho a la igualdad se señaló además en la misma providencia “7. El fundamento constitucional de la fuerza normativa de la doctrina elaborada por la Corte Suprema se encuentra en el derecho de los ciudadanos a que las decisiones judiciales se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. Las dos garantías constitucionales de igualdad ante la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades, suponen que la igualdad de trato frente a casos iguales y la desigualdad de trato entre situaciones desiguales obliga especialmente a los jueces.” (…) Existen casos en los cuales un servidor público incurre en el delito de prevaricato por acción, no por desconocer simplemente la jurisprudencia sentada por una Alta Corte, considerada ésta como una fuente autónoma del derecho, sino porque al apartarse de aquélla se comete, a su vez, una infracción directa de preceptos constitucionales o legales o de un acto administrativo de carácter general.”10 En particular, al hacer la revisión de constitucionalidad del proyecto de reforma a la ley estatutaria de administración de justicia (hoy Ley 1285 de 2009), la Corte Constitucional señaló que la función de unificación de jurisprudencia en lo administrativo está a cargo del Consejo de Estado y es inherente a su condición constitucional de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo: “A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de

la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones.”11 Esta posición se ratificó también en la sentencia C-539 de 2011, en la cual se decidía la constitucionalidad del deber de las autoridades administrativas de seguir los precedentes en materia ordinaria y contenciosa (articulo 114 de la ley 1395 de 2010). Al respecto se reiteró que: “En cuanto al margen de libertad interpretativa de las autoridades administrativas, al momento de aplicar una norma a un caso en particular, ha señalado esta Corte que éstas se enfrentan a una gama de posibles interpretaciones, frente a las cuales deben aplicar la interpretación que se ajuste a la Constitución y a la ley, y que tal interpretación autorizada, última y unificada viene dada en materia legal por el máximo tribunal de casación en la jurisdicción ordinaria o Corte Suprema de Justicia, en el derecho administrativo por el Consejo de Estado y en materia constitucional por la Corte Constitucional”.12 (se resalta) 10 Corte Constitucional, sentencia C-335 de 2008. En sentencia C-634 de 2011 la Corte Constitucional señaló: “Con fundamento en todo lo anterior, la Sala ratifica la obligación de todas

las entidades públicas y autoridades administrativas de aplicar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes, tanto en la jurisdicción ordinaria por la Corte Suprema de Justicia, como en la jurisdicción contenciosa administrativa por el Consejo de Estado, y en la jurisdicción constitucional por la Corte Constitucional, a partir de las normas constitucionales y reglas jurisprudenciales que fueron analizadas en detalle en la parte considerativa de esta sentencia y que se sistematizan en este apartado.” 11 Corte Constitucional, sentencia C-713 de 2008. Sobre la función de unificación del consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, puede verse también Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de septiembre de 2012, expediente 2010, 00205. 12 Al respecto puede verse también la sentencia C-816 de 2011 en la que se señaló: “5.4.2.4. Nótese que la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores.” Es importante resaltar entonces que la función de unificación de jurisprudencia del

Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2011 ni depende exclusivamente de ella, pues como ha quedado señalado aquélla es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política13, tal como ya lo hacía la Carta de 188614. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa15.

C. LA VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA JURISPRUDENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO COMO EXPRESIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

1. La vinculación de la Administración al precedente judicial Una cuestión que surge de la presente consulta es la relativa al grado de vinculación de la Administración a la jurisprudencia de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones y, en particular, del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Dicho de otra manera, surge la cuestión de hasta qué punto las autoridades pueden resolver los asuntos administrativos a su cargo y las conciliaciones en las que participan sin tener en cuenta la interpretación normativa fijada por el Consejo de Estado, especialmente cuando esta última es pública, clara e inequívoca, o reiterada, o es resultado de un mecanismo de unificación jurisprudencial. Al respecto se observa lo siguiente.

Inicialmente la jurisprudencia se había ocupado de analizar, en el contexto del

principio de autonomía judicial (artículo 230 C.P.), el deber de los jueces y tribunales de seguir los precedentes fijados por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, en orden a garantizar que la unificación jurisprudencial cumpliera sus fines dentro del aparato judicial; frente a esa cuestión, la jurisprudencia ha sido uniforme y reiterada al señalar que existe un deber de los órganos judiciales de seguir el precedente vertical y horizontal y que la posibilidad de separarse del mismo solo es posible cuando (i) se trata de un caso diferente o (ii) se hace necesario aplicar una regla interpretativa distinta con la que se garanticen mejor los derechos, principios y valores constitucionales (con lo cual se garantiza el carácter dinámico de la jurisprudencia16); (iii) en cualquier caso, 13 “5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional. Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En

otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011) 14 “Artículo 137. El Consejo se dividirá en Salas o Secciones para separar las funciones que le competen como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de las demás que le asignen la Constitución y la ley.” 15 Corte Constitucional, sentencia SU-1122 de 2001. 16 “La inmutabilidad y la petrificación no son rasgos identificativos del precedente judicial; éste constituye una entidad eminentemente dinámica (…) la existencia de la descrita posibilidad de modificación o apartamiento del precedente resulta incuestionable en sistemas jurídicos de derecho legislado como el colombiano (…)”. (Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de recae sobre el juez una fuerte carga de contra-argumentación, la cual debe ser seria, razonada y suficiente17. Aún cuando al estudiar esa materia se habían hecho algunas alusiones generales respecto a que