CE-11001-03-06-000-2013-00516-00(2183)-2014

FONDO NACIONAL DE PORCICULTURA – Constitución. Alcance de sus objetivos. Cuota de fomento porcícola. Contribución parafiscal / PRINCIPIOS DE EFICACIA Y EFICIENCIA – Conceptualización / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Competencias / CONTRALORIAS TERRITORIALESCompetencias / REGALIAS - Control fiscal El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural consulta a la Sala acerca de los objetivos del Fondo Nacional de la Porcicultura señalados en el artículo 5º de la Ley 272 de 1996. Advierte entonces la Sala que la ejecución de los recursos que integran el Fondo Nacional de la Porcicultura deben ser ejecutados de acuerdo con la destinación específica y los objetivos dispuestos en forma taxativa en la norma de su creación, tomando en cuenta para ello razones de oportunidad y conveniencia, criterios de gerencia pública y los principios de eficiencia y eficacia, lo cual implica que para una vigencia determinada, bien pueden dichos recursos ser priorizados y afectados para la consecución de uno o varios de los objetivos señalados en la mencionada norma. Dicho de otra forma, puede suceder que dentro del marco de la planeación y en atención a los criterios anteriormente señalados, la Junta Directiva del Fondo y su órgano de administración destinen en cada vigencia recursos para alcanzar uno o varios de los objetivos que dieron lugar a la creación del Fondo. Con fundamento en lo hasta aquí señalado, es posible para la Sala concluir lo siguiente: i) El artículo 5º de la Ley 272 de 1996, titulado “de los objetivos del Fondo Nacional de la Porcicultura” tiene el siguiente

alcance: a) señala los fines que se buscan con la utilización de los recursos del Fondo Nacional de la Porcicultura, b) determina la destinación particular que debe dársele a estos recursos, c) impone un límite a la potestad de fijar y ejecutar los planes, programas y proyectos que se van a desarrollar y d) establece una prohibición respecto al uso de los mencionados recursos. ii) El artículo 5º de la Ley 272 de 1996 es de obligatorio cumplimiento, lo cual significa que los recursos del Fondo Nacional de la Porcicultura deban necesariamente utilizarse en la consecución de los objetivos fijados por la norma, así como también en la destinación específica señalada por esta. iii) Dentro del marco de la planeación, en atención a razones de conveniencia y oportunidad, criterios de gerencia pública y los principios de eficacia y eficiencia, es posible que la Junta Directiva del Fondo y su órgano de administración en la planeación, determinación y ejecución del plan de inversiones y gastos que debe realizarse cada año, prioricen y afecten la utilización de los recursos del Fondo en una vigencia determinada a la realización de uno o varios de los objetivos señalados en el mencionado artículo 5º.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 12 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 65 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 334 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / LEY 101 DE 1993 - ARTICULO

29 / LEY 101 DE 1993 - ARTICULO 30 / LEY 101 DE 1993 - ARTICULO 31 / LEY 101 DE 1993 - ARTICULO 32 / LEY 272 DE 1996 - ARTICULO 4 / LEY 272 DE 1996 - ARTICULO 5 / LEY 272 DE 1996 - ARTICULO 9 / DECRETO 1522 DE 1996 - ARTICULO 12 / DECRETO 1522 DE 1996 - ARTICULO 13 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 110010306000201300516 00(2183) Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Fondo Nacional de la Porcicultura. Contribución parafiscal. Principio de eficacia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural consulta a la Sala acerca de los objetivos del Fondo Nacional de la Porcicultura señalados en el artículo 5º de la Ley 272 de 1996.

I. ANTECEDENTES En el escrito de la consulta, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó

a la Sala las siguientes consideraciones:

1. La Ley 101 de 1993, ley general de desarrollo agropecuario y pesquero, reguló las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.

2. En desarrollo de lo anterior, se promulgó la Ley 272 de 1996 la cual creó el Fondo Nacional de la Porcicultura. Este fondo es administrado por la Asociación

Nacional de Porcicultores.

3. La Ley 272 de 1996 fue reglamentada por el decreto 1522 de 1996.

4. En atención a lo señalado por las normas anteriores, anualmente se aprueba un plan de inversiones y gastos y un plan de acción, en cuya adopción participa el

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

5. En las auditorias del año 2010 al 2012, la Contraloría General de la República identificó una serie de hallazgos relacionados con el incumplimiento en la realización de los objetivos del Fondo Nacional de la Porcicultura1.

6. Particularmente, los hallazgos se refieren al incumplimiento de los objetivos No. 3, 4 y 5 que establece el artículo 5º de la Ley 272 de 1996. 1 La Contraloría General de la República le indicó al Gerente General de Asoporcicultores – Fondo Nacional de la Porcicultura lo siguiente: “Del análisis realizado al total del Gasto, que muestra el Anexo 2 del cuadro de ejecución por áreas del presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión 2011, se pudo establecer que el Fondo Nacional de la Porcicultura desatiende parcialmente actividades propias de su objetivo misional que deben ser atendidas con los recursos de la cuota de fomento. (…) La celebración de tratados de libre comercio, nos exige ser más competitivos, para lo cual, el Fondo Nacional de la Porcicultura, debería asegurar el cumplimiento integral de los objetivos misionales, consagrados en el artículo 5º de la ley 272 de 1996, que además del apoyo y fomento de la actividad exportadora, le exige, la

participación con aportes de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción, comercialización e industrialización de insumos y productos del sector porcícola, así como la organización de industrias con sistemas eficientes de comercialización. (…) Al no abarcar el Fondo Nacional de la Porcicultura, en los planes de inversión, fijados para la vigencia fiscal de 2011, integralmente todos los aspectos misionales consagrados en el artículo 5 del Decreto 272 de 1996 (sic), no se están consiguiendo en su gestión los resultados que persigue legalmente con la inversión de los recursos provenientes del recaudo de la cuota de fomento. Advierte la Contraloría que la observación precedente podría constituir una presunta falta disciplinaria”.

7. Ante la ausencia de definición legal del término “objetivos”, es necesario acudir a su significado natural y obvio, el cual se entiende como: “Fin o intento a que se dirige o encamina una acción u operación”.

8. Igualmente, “Considerando que no existe un parámetro de interpretación legal para establecer el alcance de los objetivos de los recursos, se puede indicar que estos constituyen un límite en términos de gasto, por tratarse de un recurso público, y que los planes de inversión y gasto a que se refiere la ley, así como los planes estratégicos, y los programas y proyectos, deben poderse enmarcar en alguno(s) de los objetivos previstos en la ley”.

9. El artículo 5º de la Ley 272 de 1996 debe interpretarse en el sentido de que la ley establece la destinación específica para los recursos parafiscales y por lo tanto, “debe atenderse como límite y determinante del gasto, es decir como fin, no como medio”.

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formula las siguientes PREGUNTAS: “1. ¿Cuál es el alcance que debe dársele a los objetivos del Fondo Nacional de la Porcicultura? 2. ¿Teniendo en cuenta la naturaleza parafiscal de los recursos ¿Puede entenderse que estos son el límite impuesto al administrador del Fondo, y en este sentido constituyen la finalidad de los recursos que administra? 3. ¿Corresponde al administrador del fondo parafiscal planificar, y posteriormente ejecutar los planes, programas y proyectos, tendientes a realizar los objetivos del Fondo, o por el contrario los objetivos del Fondo deben ser más que un referente de planificación finalidades en sí mismos?”.

II. CONSIDERACIONES Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados por el ministerio consultante, la Sala considera necesario realizar algunos comentarios acerca de: i) el Fondo Nacional de la Porcicultura, ii) la cuota de fomento porcícola y iii) los principios de eficacia y eficiencia.

A. El Fondo Nacional de la Porcicultura El Fondo Nacional de la Porcicultura fue creado en desarrollo de lo establecido por la Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, la cual en su artículo 32 indicó que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras y los patrimonios constituidos por estos: “Constituirán Fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales estarán obligadas a manejarlos en cuentas separadas, de modo que no se confundan con los recursos y patrimonio propios de dichas entidades”.

En desarrollo de la norma anterior, el artículo 4º de la Ley 272 de 19962 creó el

Fondo Nacional de la Porcicultura. Allí se indicó que el Fondo estaría integrado por los recursos obtenidos a partir del recaudo de la cuota de fomento porcícola3, los cuales estarían destinados exclusivamente al cumplimiento de los objetivos señalados en la mencionada ley. Precisamente mediante el artículo 5º de la Ley 272 de 1996 se determinaron los objetivos del Fondo y se ordenó que sus recursos se utilizaran “exclusivamente en”: “1.- La investigación en Porcicultura, asistencia técnica, transferencia de tecnología y capacitación para mejorar la sanidad e incrementar la productividad de la actividad porcina, así como para obtener un sacrificio en condiciones sanitarias. 2.- Apoyar y fomentar la exportación de cerdos, carne porcina y sus subproductos. 3.- Participar con aportes de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción, comercialización e industrialización de insumos y productos del sector porcícola. 4.- La promoción de cooperativas de porcicultores cuyo objeto sea beneficiar a porcicultores y consumidores. 5.- La organización de industrias con sistemas eficientes de comercialización que permita, en ciertos casos, subsidiar los precios de la carne porcina para los consumidores de bajos ingresos. 6.- Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio de la actividad porcina. 7.- Aquellos programas que previa aprobación de la Junta Directiva del Fondo Nacional de la Porcicultura, procuren el Fomento de la Porcicultura Nacional y la regulación de los precios de sus productos”. Estos objetivos, que desarrollan para el caso del sector porcícola los propósitos

perseguidos por la Ley 101 de 1993 en su artículo 314, fueron resaltados durante el trámite legislativo que se surtió en el Congreso de la República para la aprobación de la Ley 272 de 1996, señalándose como fundamento para la adopción de dicha normatividad la necesidad de establecer una cuota de fomento porcícola que integrara el Fondo Nacional de la Porcicultura, fondo que tendría 2 “Créase el Fondo Nacional de la Porcicultura, para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Porcícola, el cual se ceñirá a los lineamientos de la política sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el sector porcícola. El producto de la Cuota de Fomento Porcícola, se llevará a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo Nacional de Porcicultura, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley. Los productores de porcinos, sean personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, los comercializadores y los importadores de carne de cerdo, estarán obligados al pago de la Cuota de Fomento Porcino”. 3 “A partir de la vigencia de la presente ley, créase la Cuota de Fomento Porcícola, la que estará constituida por el equivalente al treinta y dos por ciento (32%) de un salario diario mínimo legal vigente, por cada porcino, al momento del sacrificio”. Ley 272 de 1996, artículo 2º. 4 “Los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras deben ser invertidos en los subsectores agropecuario o pesquero que los suministra, con sujeción a los objetivos

siguientes:

1. Investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnicas.

2. Adecuación de la producción y control sanitario.

3. Organización y desarrollo de la comercialización.

4. Fomento de las exportaciones y promoción del consumo.

5. Apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo.

6. Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo”. como propósitos la financiación de actividades de producción, comercialización, investigación, transferencia de tecnología y control sanitario5 en el sector porcícola.

Igualmente, a través de estos objetivos se desarrolla el mandato constitucional establecido en el artículo 656 de la Carta Política, norma que impone al Estado la obligación de dar tratamiento prioritario al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y promover la investigación y la transferencia de tecnología encaminadas a la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario7. De otra parte, en lo que se refiere a la administración del Fondo, la Ley 272 de 1996 estableció en su artículo 8º que el Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debía contratar con la Asociación Colombiana de Porcicultores, ACP, la administración y recaudo de los recursos que integran el Fondo8. La ACP como entidad administradora, de acuerdo con lo señalado por los artículos 13 del decreto 1522 de 1996 y 9º de la Ley 272 del mismo año, tiene a su cargo la elaboración del plan de inversiones y gastos, el

cual debe ser aprobado por la Junta Directiva del Fondo con el voto favorable del mencionado ministerio. Además de la existencia de una entidad encargada de la administración del Fondo, existe también una Junta Directiva que cuenta con la participación, entre otros, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural9. Esta junta, según el artículo 12 del decreto 1522 de 1996, tiene las siguientes funciones: “La Junta Directiva del Fondo Nacional de la Porcicultura, tendrá las siguientes funciones:

1. Aprobar el plan de inversiones y gastos de que trata el artículo 9 de la Ley 272 de 1996 y sus modificaciones, cuando se presenten durante el año planes, programas y proyectos que por su prioridad lo justifiquen, con el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o de su delegado.

2. Revisar y aprobar los estados financieros que por ley debe presentar la cantidad administradora del Fondo Nacional de la Porcicultura. 5 “El proyecto de ley tiene iniciativa en el Gobierno Nacional a través del señor Ministro de Agricultura de entonces, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, quien lo sustenta en la necesidad de crear una cuota de fomento porcícola cuyo recaudo y administración permitirá construir el Fondo Nacional de la Porcicultura, “Organismo” que cumplirá con las expectativas de financiación para las actividades de producción, comercialización, investigación, transferencia de tecnología, control sanitario y primordialmente, a cambiar la imagen del cerdo…”. Ponencia para primer debate al proyecto de ley número 170 de 1995 Senado, 24 de 1994, Cámara. Gaceta del Congreso, 18 de septiembre de 1995, p. 2. 6 “La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará

prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. 7 “De esta forma, uno de los objetivos del Estado social es fomentar la actividad agrícola debiendo para ello proteger de manera especial la producción de alimentos. Con miras a ello, según el artículo 65 de la Carta Política, el Estado otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y además deberá promover la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y así incrementar la productividad. Para cumplir ese mandato puede implementar diferentes políticas y establecer contribuciones como apoyo a la producción agrícola”. Corte Constitucional. Sentencia del 23 de noviembre de 2010, T-928/10. 8 “El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contratará con la Asociación Colombiana de Porcicultores, ACP, la administración y recaudo final de los recursos del Fondo Nacional de la Porcicultura”. 9 Ley 272 de 1996, artículo 6º.

3. Establecer los límites dentro de los cuales el representante legal de la entidad administradora, puede contratar sin autorización previa de la Junta Directiva del Fondo Nacional de la Porcicultura.

4. Conformar comités asesores, de acuerdo con las necesidades, para el normal y buen

funcionamiento del Fondo Nacional de la Porcicultura

5. Determinar los planes, programas y proyectos estratégicos del Fondo Nacional de la Porcicultura, tanto los de índole nacional como los regionales y subregionales.

6. Propender por la consolidación de las entidades gremiales del sector porcícola, existentes en las regiones y subregiones, constituidas en elementos fundamentales para la operación del Fondo Nacional de la Porcicultura. En donde no existan, apoyará los esfuerzos de los porcicultores para conformarlas.

7. Darse su propio reglamento.

8. Las demás que sean de su estricta competencia de acuerdo con los objetivos del

Fondo Nacional de la Porcicultura”. Como puede observarse, dentro de las funciones más importantes que tiene a su cargo la Junta Directiva del Fondo Nacional de la Porcicultura, se destacan las referentes a la aprobación del plan de inversiones y gastos, así como también, la determinación de los planes, programas y proyectos estratégicos del Fondo.

B. La cuota de fomento porcícola Los recursos que se obtengan del recaudo de la cuota de fomento porcícola integran el Fondo Nacional de la Porcicultura. Esta cuota corresponde a una contribución parafiscal10 y particularmente, constituye un ejemplo de las llamadas contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.

La jurisprudencia ha señalado como rasgos distintivos de las contribuciones parafiscales las siguientes11: a) Corresponden a una expresión de la soberanía fiscal del Estado12. 10 “La Cuota de Fomento Ganadero y Lechero y la Cuota de Fomento Porcícola son contribuciones parafiscales administradas por entidades gremiales de conformidad con las Leyes 89 de 1993 y 272 de 1996

en armonía con lo establecido por el artículo 30 de la Ley 101 de 1993. Los ingresos parafiscales correspondientes a estas cuotas no ingresan al presupuesto general de la Nación tal como lo prevé el artículo 29 de la citada Ley”. Concepto de la Dian, Oficio No. 064790, 24 de agosto de 2011. Desde una perspectiva general, las contribuciones parafiscales han sido concebidas como “un instrumento de generación de ingresos públicos, los cuales implican un gravamen establecido por la ley con carácter impositivo, para afectar a un grupo social o económico y que debe ser utilizado en beneficio del mismo”. Corte Constitucional. Sentencia del 20 de junio de 2008, T-609/08. Igualmente, en otra oportunidad se señaló: “A su turno, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no remuneran un servicio prestado por el Estado ni afectan a todos los ciudadanos, sino únicamente a un grupo económico determinado; tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que las soporta; no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administradas por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 2011, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-04990-01(17370). “No sobra anotar que lo que se ha dicho en relación con la destinación de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de café, tiene validez en lo relativo a las demás contribuciones parafiscales

impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero (artículo 6o. de la ley 30 de 1995), cuota de fomento ganadero (artículo 2o. ley 219 de 1995), cuota de fomento porcícola (ley 272 de 1996, artículo 2o.), etc”. Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997, C152/97. 11 Corte Constitucional. Sentencia del 25 de mayo de 2011, C-437/11. Véase también: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta del 8 de julio de 2010, Radicación numero: 11001-03-06-000-201000047-00(2000), Corte Constitucional. Sentencia del 23 de noviembre de 2004, C-1170/04, Corte Constitucional. Sentencia del 20 de junio de 2008, T-609/08. b) Tienen origen legal, en atención a lo señalado por los artículos 150, numeral 1213 y 33814 de la Carta Política15. c) Son obligatorias16. d) Tienen una destinación específica pues su utilización está dirigida al beneficio del sector económico que soporta el gravamen17. e) No conllevan una contraprestación equivalente o proporcional al monto que se paga. f) No integran el presupuesto general de la Nación18. g) Su administración puede recaer en agremiaciones o federaciones del sector económico objeto del gravamen. h) Son recursos públicos por pertenecer al Estado, y i) Están sujetos a control fiscal por parte de la Contraloría General de la Nación19.

La cuota de fomento porcícola goza de estas características habida cuenta que se trata de una contribución establecida por el legislador a través de la Ley 272 de 1996, está dirigida al beneficio del sector porcícola, no hace parte del presupuesto general de la Nación20, su administración está a cargo de la Asociación Colombiana de los Porcicultores21 y la Contraloría General de la Nación puede ejercer control fiscal sobre la inversión de los recursos22. Por su parte, las contribuciones agropecuarias y pesqueras de las cuales hace parte la cuota de fomento porcícola se encuentran definidas por el artículo 29 de la Ley 101 de 1993 bajo los siguientes términos: 12 “Con base en los citados textos constitucionales, esta corporación desde sus inicios ha identificado y establecido las características de las contribuciones parafiscales, considerándolas expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado”. Corte Constitucional. Sentencia del 24 de febrero de 2009, C-132/09. 13 “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. 14 “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. 15 “Las contribuciones parafiscales tienen, con los impuestos y las tasas, los siguientes elementos comunes:

a) se imponen por ley; b) son gravámenes obligatorios; c) son recursos públicos; d) están sometidas al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República”. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta del 8 de julio de 2010, Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00047-00(2000). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de febrero de 2013, Radicación número: 11001-02-35-000-2010-00282-00(2295-10). 17 “La doctrina ha señalado distintas razones que explican el surgimiento de la técnica de la parafiscalidad, pero, en cualquier caso, en la base de la misma está la identificación de unos objetivos de interés para determinado sector social o económico y cuya satisfacción se quiere financiar de manera autónoma”. Corte Constitucional. Sentencia del 23 de noviembre de 2004, C-1170/04. 18 “Los recursos parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación”. Ibídem. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta del 8 de julio de 2010, Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00047-00(2000). 20 Ley 101 de 1993, artículo 29. 21 Artículo 8º Ley 272 de 1996, Decreto 1522, artículo 2º. 22 “La entidad administradora del Fondo Nacional de la Porcicultura, rendirá cuentas a la Contraloría General

de la República, sobre la inversión de los recursos. Para el ejercicio del control fiscal referido, la Contraloría adoptará sistemas adecuados”. “Para los efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo. Los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación”. Las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras deben necesariamente invertirse en los subsectores que las suministran y en atención a los objetivos dispuestos por la propia ley. De esta suerte el artículo 31 de la Ley 101 de 1993 dispuso: “Los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras deben ser invertidos en los subsectores agropecuario o pesquero que los suministra, con sujeción a los objetivos siguientes:

1. Investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnicas.

2. Adecuación de la producción y control sanitario.

3. Organización y desarrollo de la comercialización.

4. Fomento de las exportaciones y promoción del consumo.

5. Apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo.

6. Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo”.

C. Los principios de eficacia y eficiencia Los principios, al igual que las reglas, son considerados normas jurídicas toda vez que establecen un deber ser y demandan un determinado comportamiento23. De

allí que sean fuente de derecho, integren el ordenamiento jurídico y su desconocimiento puede ser sancionado24. En atención a lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que los principios constituyen un criterio o parámetro de conducta. En esta dirección se indicó: “Los principios son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o parámetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones jurídicas en el Estado, pues a la vez que inspiran las reglas de conducta, también se proyectan en el ordenamiento jurídico para irradiar e impregnar esos axiomas, patrones, modelos o arquetipos de comportamiento ético, cultural o social a las situaciones generales e individuales; y mientras en las reglas el juicio de valor ya se encuentra establecido al 23 En la teoría del derecho se reconocen a los principios y a las reglas como categorías de normas jurídicas64. Ambas se suelen clasificar dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser. Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento. Corte Constitucional. Sentencia del 9 de agosto de 2005, C-818/05; “Los principios y las reglas son normas jurídicas, pues unos y otras establecen un deber ser y, finalmente, exigen un determinado comportamiento”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2007, Radicación número: 11001-03-26000-2003-00014-01(24715); 1100-10-326-000-2003-000-32-01(25206); 1100-10-326-000-2003-000-3801(25409); 1100-10-326-000-2003-000-10-01(24524); 1100-10-326-000-2004-000-21-00(27834); 1100-10326-000-2003-000-39-01(25410); 1100-10-326-000-2003-000-71-(26105); 100-10-326-000-2004-000-3400(28244); 1100-103-26-000-2005-000-50-01(31447) Acumulados. 24 “En efecto, los principios jurídicos, como las reglas, tienen valor de fuente del derecho, forman parte del ordenamiento jurídico y su violación puede ser sancionada”. Ibídem. consagrar la proposición en que ella consiste, en los principios, sea que se contemplen o no en normas positivas, corresponde al intérprete realizar ese juicio a través de una operación intelectiva acerca de la coincidencia de una situación concreta con el valor correspondiente, para determinar su observancia”. De igual forma, los principios cumplen importantes funciones25 pues sirven de base o fundamento a todo el ordenamiento jurídico26, constituyen una herramienta de interpretación de las reglas jurídicas27 y ejercen una labor integradora del derecho28 que permite la resolución de problemas o situaciones en donde se presenta una falta o insuficiencia de reglas jurídicas29.

Desde el punto de vista de la administración, los principios han sido reconocidos tanto a nivel constitucional como legal. Por ejemplo, la propia Carta Política señala en su ar