CE-11001-03-06-000-2014-00046-00(C)-2014

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental y la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín / VIOLENCIA INTRAFAMILIAR – Criterio de asignación de competencia a los comisarios de familia [E]l criterio de asignación de competencias cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, será la existencia o no de una situación de violencia intrafamiliar. (…) [C]uando ocurra una situación de este tipo la competencia será exclusivamente de los comisarios de familia FUENTE FORMAL: DECRETO 4840 DE 2007 – ARTÍCULO 7 / LEY 294 DE 2006 – ARTÍCULO 42

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., Primero (1°) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 1100-10-30-6000-2014-00046-00

Actor: Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental Referencia: Conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Defensoría de Familia ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental y la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, planteado por la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental frente a la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín con el fin de determinar la entidad competente para continuar con el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos de la adolescente T.D.D.

I. ANTECEDENTES Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 2 de 10

1. El 19 de noviembre de 2013, la Procuradora 35 Judicial I de Familia de Medellín, Liliana Claros Guerra, remitió a la Defensoría de Familia del ICBFRegional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental la solicitud de protección hecha por la señora LIBIA ROSA DURANGO HIGUITA para su hija T.D.D. de 16 años de edad, quien presuntamente está siendo víctima de amenazas de muerte y maltrato psicológico por parte del señor HARRISON DUVAN TORO DURANGO, primo de la adolescente. (Fl 3) Obra en el expediente el Formato Único de Noticia Criminal de la Fiscalía General de la Nación de fecha 23 de septiembre de 2010, según el cual, la señora LIBIA ROSA DURANGO HIGUITA interpuso una denuncia por actos sexuales con menor de catorce años informando que su hija T.D.D. (que para esa fecha tenía 13 años de edad) le había comentado que cuando tenía 7 años había sido abusada por parte de su primo HARRISON DUVAN TORO. Relató igualmente la

denunciante que en la fecha en que ocurrieron los hechos el señor vivía en su casa de habitación. (Fls. 13 a 16) Igualmente se encuentra en el expediente el Formato Único de Noticia Criminal de fecha 13 de noviembre de 2013, según el cual, se interpuso una denuncia por constreñimiento ilegal por parte de la adolescente T.D.D. mencionando el proceso ya existente en la fiscalía (anteriormente enunciado) y los nuevos hechos que daban origen a esta última denuncia. (Fls. 19 a 23)

2. Mediante auto de 27 de noviembre de 2013 la Defensoría de Familia dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos en beneficio de la adolescente T.D.D. adoptando como medida provisional la permanencia en familia de origen a cargo de la madre haciéndola responsable de su custodia y cuidados personales, entre otras. (Fl. 27) Adicionalmente ordenó remitir el proceso a la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín para que adelantara la investigación por Violencia Intrafamiliar de conformidad con las leyes 294 de 1996, 575 de 2000 y 1257 de 2008. Dicha remisión se hizo mediante oficio 510400-135 del 02 de diciembre de 2013. (Fl. 37)

3. Recibidas las diligencias en la comisaría de familia, esta entidad el día 14 de enero de 2014, ordenó escuchar en declaración a la señora LIBIA ROSA DURANGO con el fin de determinar si se estaba frente a una vulneración de derechos dentro del contexto de violencia intrafamiliar.

Una vez practicada dicha diligencia la comisaría argumentó que “no se presenta

vulneración de derechos de la Adolescente en el contexto de violencia intrafamiliar, pero se evidencia vulnerado el derecho a la integridad personal… toda vez que la adolescente era abusada y acosada por amenazas de muerte por parte de su primo – hermano quien era visitante esporádico ya que se quedaba unos en la casa y otros no” señalando igualmente que los actos sexuales abusivos Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 3 de 10 sucedieron hace aproximadamente 9 años según lo afirmado por la señora Durango. (Fls. 34 a 36)

4. Mediante comunicación de 29 de enero de 2014, la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires remitió nuevamente la actuación a la defensoría de familia aduciendo que el presunto vulnerador de los derechos de la adolescente no convive bajo el mismo techo y por tanto no se está dentro del contexto de violencia intrafamiliar.

De igual forma la comisaría propuso conflicto negativo de competencias en caso de que el ICBF negara otra vez su competencia.

5. El 24 de febrero de 2014 se recibió en la secretaría de esta Sala el conflicto de competencias de la referencia planteado por la Defensoría de Familia - Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental solicitando que la “Comisaría de Familia Comuna Quince de Guayabal”1 asuma el conocimiento.

Plantea la defensoría que el presunto abuso del que fue víctima la adolescente sufrido dentro de su contexto familiar por parte de su primo, que convivía con ella y sus familiares “no se puede desvirtuar por parte de la procuraduría y el comisario

de familia al cual fue remitido el proceso como un acto que no constituye violencia intrafamiliar, argumentando que ya el presunto agresor no se encuentra bajo el mismo techo”. Considera que la competencia asignada a los comisarios de familia se extiende a todos los miembros de la familia, estudiando la situación en un contexto amplio. A su juicio, en el presente asunto se está frente a una “prolongada situación de violencia intrafamiliar” que data de varios años atrás y para que el asunto sea conocido por las comisarías de familia basta con que la situación se genere “en una atmósfera o entorno de violencia intrafamiliar”. Argumenta que la situación de la adolescente debe comprender a todos los miembros de la familia procurando el restablecimiento “de la unidad y armonía en el núcleo familiar” con el fin de adoptar soluciones integrales, lo que estima es la misión que el legislador le asignó a las comisarías de familia. Finalmente manifiesta que las autoridades públicas deben obedecer al interés superior de los niños, niñas y adolescentes definido en el artículo 8° de la Ley 1098 de 20062. 1 De acuerdo al contenido del expediente, se entenderá que la Defensoría de Familia quiso referirse a la Comisaría de Familia Comuna Nueve Buenos Aires de Medellín. 2 Artículo 8°. Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes. Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes. Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 4 de 10

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl.45). Durante este término ninguna de las partes hizo uso de este derecho.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental, a la Procuraduría 35 Judicial I de Familia y a la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín. (fl. 47).

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia

administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBFDefensoría de Familia Regional Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 5 de 10 Antioquia Centro Zonal Integral Suroriental y una autoridad del orden municipal, la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín3. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente T.D.D. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.

2. Problema Jurídico El problema jurídico de esta actuación consiste en establecer si los hechos descritos en el presente caso se enmarcan dentro de una situación de violencia intrafamiliar, lo que determinaría la competencia de la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve - Buenos Aires de Medellín, o si por el contrario son hechos diferentes a la violencia intrafamiliar de competencia de la Defensoría de Familia

del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental. Advierte la Sala que el análisis que le corresponde será hecho únicamente desde la perspectiva de la asignación de la competencia a uno u otro funcionario, para lo cual se partirá de los hechos expuestos por las entidades involucradas y por la denunciante; en consecuencia, las conclusiones de esta Sala en relación con la existencia o no de una posible situación de violencia intrafamiliar se entienden sin perjuicio de lo que en una decisión de fondo le corresponda decidir al funcionario competente con base en las pruebas practicadas dentro de la respectiva actuación.

3. La violencia intrafamiliar como criterio de asignación de competencias a los Comisarios de Familia Se hace necesario en el caso objeto de estudio recordar una vez mas el criterio diferenciador de competencia entre las Comisarías y Defensorías de Familia cuando concurran en un mismo asunto.

El Decreto 4840 de 2007 reglamentario del Código de la Infancia y la Adolescencia establece: “ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DE FAMILIA Y DEL COMISARIO DE FAMILIA. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: 3 Ley 1098 de 2006, artículo 83. “Comisarías de familia. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar…”.

Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 6 de 10 El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. (…) Parágrafo 1°. Para efectos de la aplicación de la Ley 1098 de 2006, se entenderá por violencia intrafamiliar cualquiera de los eventos de violencia, maltrato o agresión contemplados en el artículo 1° de la Ley 575 de 2000. En este sentido, se considerará integrada la familia según los términos previstos en el artículo 2° de la Ley 294 de 1996. (…)” (Negrillas fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, el criterio de asignación de competencias cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia,

será la existencia o no de una situación de violencia intrafamiliar. Conforme a la norma citada es claro que cuando ocurra una situación de este tipo la competencia será exclusivamente de los comisarios de familia. Ahora bien, la Ley 294 de 2006 “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar” consagra en su artículo 44 las conductas constitutivas de violencia intrafamiliar, entre las que se incluyen aquellas que comportan daño, amenaza o agravio a la integridad física o sexual de los miembros de la familia: “… ARTÍCULO 4o. Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. (…)” Y en lo que respecta a la integración de la familia la norma en cita señala: 4 Modificado por el Artículo 16 de la ley 1257 de 2008 y el artículo 1 de la ley 575 de 2000. Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 7 de 10 “Artículo 2o. La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la

decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Para los efectos de la presente Ley, integran la familia: a) Los cónyuges o compañeros permanentes; b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar; c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos; d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica.” (se resalta)

4. El caso objeto de revisión De conformidad con los documentos obrantes en el expediente, el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos fue iniciado el 27 de noviembre de 2013 a solicitud de la madre de la adolescente T.D.D. quien está siendo víctima de amenazas de muerte y maltrato psicológico por parte del señor Harrison Duván

Toro Durango. Se anexaron con la solicitud inicial copias de dos denuncias hechas ante la Fiscalía General de la Nación por los delitos de actos sexuales con menor de catorce años y constreñimiento ilegal respectivamente, investigaciones que actualmente está adelantando esa institución. Cabe aclarar que no se pueden confundir las competencias administrativas derivadas del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos iniciado como consecuencia de las amenazas de muerte y maltrato psicológico del que está siendo víctima la adolescente, con las competencias que en materia penal ha definido la constitución y la ley para que la Fiscalía General de la Nación adelante el procedimiento correspondiente por los delitos ya mencionados5, y tal como lo establece la Ley 294 de 1996 “toda persona podrá pedir al Comisario de Familia

medidas de protección inmediata sin perjuicio de las demandas penales a que hubiere lugar”. Debe precisarse también que las circunstancias que dieron origen al proceso administrativo de restablecimiento de derechos, vale decir, amenazas de muerte y maltrato psicológico, no constituyen violencia intrafamiliar si se tiene en cuenta 5 Constitución Política de Colombia Artículo 250.La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 8 de 10 que se han suscitado fuera del contexto familiar de la adolescente, esto es, están siendo ocasionadas por una persona que no está dentro de los integrantes de la familia que consagra la Ley 294 de 1996 ya que tampoco parece estar integrada de manera permanente a la unidad doméstica. Las anteriores son razones suficientes para concluir que la autoridad competente para continuar con el restablecimiento de derechos de la adolescente T.D.D. es la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral

Suroriental, entidad que debe garantizarle su protección sin perjuicio del desarrollo de los procesos penales que por la misma causa se están llevando a cabo en la Fiscalía General de la Nación.

4. Definición de la competencia y términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, tratándose de “funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”.

Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 9 de 10 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: Declárase que la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental es la entidad competente para continuar con el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos de la adolescente

T.D.D.

SEGUNDO: Remítase el expediente de la referencia a la Defensoría de Familia del ICBF -Regional AntioquiaCentro Zonal Integral Suroriental para lo de su competencia.

TERCERO: Comuníquese la presente decisión a la Comisaría de Familia de la

Comuna Nueve Buenos Aires de Medellín.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÀLVARO NAMÈN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Radicación 11001-03-06-000-2014-00046-00 Página 10 de 10 Secretaria de la Sala