CE-11001-03-06-000-2014-00050-00(C)-2014

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Comisaría de Familia de Chinchiná (Caldas) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Centro Zonal Manizales Dos Unidad Local de Chinchiná / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencias administrativas [U]n presupuesto necesario de los conflictos positivos de competencia administrativa (…) es la existencia de dos o más autoridades que reclamen para sí la competencia para resolver un mismo asunto, tal como lo ha señalado la Sala en otros casos (…) deben existir al menos dos entidades que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado (…) Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. De otra parte (…) es necesario que la actuación administrativa esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe finalizarla. Por tanto, cuando el procedimiento administrativo se encuentra finalizado y la autoridad ya ha adoptado una decisión de fondo mediante un acto administrativo definitivo, no hay lugar a la intervención de esta Sala; en este caso cualquier discusión sobre la competencia de la autoridad administrativa deberá plantearse por los interesados a través de los recursos administrativos o de las acciones judiciales pertinentes. Cabe decir adicionalmente que el conflicto de competencias administrativas tampoco tiene por objeto que la Sala revise el estado de una actuación administrativa donde no hay conflicto positivo o negativo de competencias, o que decida eventuales solicitudes de nulidad o de corrección de defectos de procedimiento (artículo 41

CPACA); una solicitud en ese sentido deberá presentarse por el interesado de manera previa a la decisión definitiva y su resolución corresponderá directamente a la autoridad que adelanta la actuación, sin que en dicho trámite la ley prevea la intervención de esta Sala FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 112

INHIBITORIO – Por no existir autoridad negando su competencia [L]a comisaria de familia plantea en su intervención que en caso de recibir una denuncia de violencia intrafamiliar le dará el trámite que corresponda de acuerdo con la competencia que le confiere la ley, pero aclara que esa denuncia no ha sido recibida. En consecuencia, como no se evidencia una manifestación de competencia o incompetencia por parte de alguna autoridad y menos aún de la Comisaría de Familia, entidad que el padre de la niña considera competente en el presente conflicto, la Sala se inhibirá de tomar una decisión de fondo en el presente asunto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D.C., Primero (1°) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00046-00

Referencia: Conflicto de competencias administrativas entre la Comisaría de Familia de Chinchiná

(Caldas) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Centro Zonal Manizales Dos Unidad Local

de Chinchiná La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre la Comisaría de Familia de Chinchiná (Caldas) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Unidad Local de Chinchiná.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. La señora Juana Marcela Castillo Caicedo demandó ante el Juzgado Promiscuo de Chinchiná, al señor Mario Giraldo Gallego por alimentos y custodia de su menor hija, en el cual se fijó una cuota alimentaria del 28% del salario devengado del padre y se otorgó la custodia a la madre, con visitas un fin de semana cada quince días .

2. Posteriormente, el tío de la menor de edad denunció ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el presunto maltrato a su sobrina por parte de la madre y solicitó el restablecimiento de sus derechos.

3. Mientras se adelantaba el correspondiente proceso de restablecimiento de derechos, el Instituto Colombiano Bienestar Familiar entregó provisionalmente el cuidado de la niña a su tío materno y dispuso visitas vigiladas para los padres.

4. El 6 de diciembre de 2012 el padre de la niña interpuso queja ante la Procuraduría General de la Nación contra la defensora de familia de Chinchiná,

con el fin de que se investigaran las presuntas irregularidades cometidas por esa funcionaria en la decisión de ubicar a su hija en el hogar del tío materno y suspender las visitas otorgadas a su favor por el Juzgado Promiscuo de Chinchiná.

5. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar terminó el procedimiento de restablecimiento de derechos mediante Resolución 236 de febrero 26 de 2013, por la cual otorgó la custodia definitiva a la tía de la niña. Esta resolución fue homologada mediante sentencia de 28 de junio de 2013.

6. Contra la anterior decisión el padre de la niña interpuso una acción de tutela que le fue resuelta favorablemente mediante fallo de 26 de julio de 2013 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales; la tutela dejó sin vigencia los actos administrativos mediante los cuales el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le dio la custodia a la tía de la menor de edad, y en consecuencia, ordenó su ubicación en el hogar del padre donde habita actualmente.

7. Posteriormente, el padre de la niña presentó dos denuncias penales: - El 27 de mayo de 2013 radicó una denuncia ante la Fiscalía Segunda Local de Chinchiná contra la mamá de la niña por el presunto delito de violencia intrafamiliar, en la que la última actuación surtida que se conoce en el expediente es la audiencia de formulación de imputación de cargos. - El 16 de septiembre de 2013, radicó otra denuncia penal ante la Fiscalía Seccional de Caldas contra la defensora de familia por lo presuntos delitos de

prevaricato por omisión y acción, abuso de autoridad, acto arbitrario e injusto y abuso de autoridad por omisión de denuncia, y abuso de función pública.

8. El 28 de febrero de 2014 el padre de la niña plantea ante esta Sala un conflicto negativo de competencias entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Comisaría de Familia de Chinchiná, para que “se realice una evaluación del caso iniciado hace aproximadamente 18 meses, en donde se tratan procesos de violencia intrafamiliar, ejercicio de custodia y cuidado personal de mi menor hija D.G.C y vulneración de los derechos fundamentales y constitucionales tanto de mi hija como del suscrito”.

I. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl.279).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Director Regional de Caldas del ICBF, a la Comisaría de Familia de Chinchiná, a la Procuraduría Delegada para la defensa de los derechos de la infancia, adolescencia y la familia, a los señores Jorge William Castillo, María Cristina Castillo y Juana Castillo Caicedo. (fl. 280 a 283).

II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

2.1. Dentro de la actuación la Comisaría de Familia de Chinchiná (Caldas) presentó los argumentos que se exponen a continuación: Manifiesta que el padre de la niña “nunca ha presentado ninguna queja por concepto de violencia intrafamiliar y/o vulneración de derechos dando como consecuencia un proceso de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y los adolescentes, en esta Comisaría de Familia”; afirma que “por ende el despacho al no tener la noticia criminal, no puede darle inicio a un trámite eminentemente administrativo”. Señala que el señor “Mario Giraldo interpuso la queja directamente ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entidad que adelantó todo el trámite del proceso de Restablecimiento del Derecho, proceso que terminó con la entrega definitiva de la menor a la tía materna …. Y no a su padre biológico”. Concluye que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Comisaría de Familia, están facultadas para adelantar procesos de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, que para el caso, fue conocido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Y en lo relativo al delito de violencia intrafamiliar, la competencia es de la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Comisaría de Familia están autorizadas para recibir la denuncia, tomar las medidas a favor de los menores de edad y remitir el proceso a la autoridad competente. 2.2. Por su parte, el señor Mario Giraldo Gallego considera lo siguiente: Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar debió remitir a la Comisaría de

Familia, el caso de su hija, pues es la autoridad competente para conocer de los casos de violencia intrafamiliar. Afirma que “si bien la Comisaría de Familia regional, se expresó acerca de los hechos suscitados, no asumió el rol que a mi juicio y según la normatividad vigente en otro momento citada, le correspondía por tratarse de un caso de VIOLENCIA INTRAFAMILIAR en contra de una menor de edad, dejando al albedrio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la potestad de acción y poder de decisión para con el caso desconociendo funciones que desde el código de infancia y adolescencia se le imponen por el legislador colombiano.” Concluye que la Sala debe pronunciarse sobre la situación planteada y solicita que se ordene a “la autoridad que carece de competencia para conocer del caso, que se abstenga de continuar con las gestiones que por vía de hecho ha venido ejerciendo, otorgándole competencia absoluta y principal a la Comisaría de Familia quien es la que finalmente desde un principio tuvo que intervenir en el proceso que tuvo por objeto el restablecimiento de derecho de mi hija.” 2.3. La señora Juana Marcela Castillo Caicedo, manifiesta: Que los hechos narrados en el conflicto son pasados, que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha cumplido con lo dispuesto en el fallo de tutela que le otorgó la custodia al padre de la menor de edad, y que la Comisaría de Familia “debería estar al margen” porque el señor Mario Giraldo ha interpuesto por los mismos hechos acción penal. 2.4. El señor Jorge William Castillo Caicedo afirma: Que puso en conocimiento de la situación de maltrato físico y psicológico que

sufría su sobrina a la Comisaria de Familia de Chinchiná, a pesar de lo cual ésta le manifestó “que no podía hacer nada porque el caso ya lo tenía Bienestar Familiar”. Concluye que la comisaría de familia debió avocar el conocimiento de los hechos por tratarse de violencia intrafamiliar, por expreso mandato legal previsto en la Ley 1098 de 2006 y el Decreto Reglamentario 4840 de 2007.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas. Reiteración.

El artículo 112 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre

autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Se establece en primer lugar que un presupuesto necesario de los conflictos positivos de competencia administrativa y, por ende, de la activación del procedimiento señalado, es la existencia de dos o más autoridades que reclamen para sí la competencia para resolver un mismo asunto, tal como lo ha señalado la Sala en otros casos1. Por tanto deben existir al menos dos entidades que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. De otra parte, como también ha señalado la Sala2, es necesario que la actuación administrativa esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe finalizarla. Por tanto, cuando el procedimiento administrativo se encuentra finalizado y la autoridad ya ha adoptado una decisión de fondo mediante un acto administrativo definitivo, no hay lugar a la intervención de esta Sala; en este caso cualquier discusión sobre la competencia de la autoridad administrativa deberá plantearse por los interesados a través de los recursos administrativos o de las acciones judiciales pertinentes. Cabe decir adicionalmente que el conflicto de competencias administrativas tampoco tiene por objeto que la Sala revise el estado de una actuación administrativa donde no hay conflicto positivo o negativo de competencias, o que decida eventuales solicitudes de nulidad o de corrección de defectos de

procedimiento (artículo 41 CPACA); una solicitud en ese sentido deberá presentarse por el interesado de manera previa a la decisión definitiva y su 1Entre otros, C.P. Augusto Hernández Becerra, Conflicto de competencias, 2012-0015 de 16 de abril de 2012; M.P. Gustavo Aponte Santos, conflicto de competencias entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el Municipio de Medellín. Exp. 11001-03-06000-2006-00102-00. Para el efecto, puede consultarse el documento titulado “Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, págs. 86 a 94. 2 Ver, entre otros, conflicto de competencias administrativas del 14 de julio de 2005, M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, expediente No. 11001-03-15-000-2004-01489-00(C). resolución corresponderá directamente a la autoridad que adelanta la actuación, sin que en dicho trámite la ley prevea la intervención de esta Sala.

2. El caso analizado En el presente caso la Sala observa: (i) el proceso de restablecimiento de derechos iniciados a favor de la niña D.G.C., finalizó mediante Resolución 236 de febrero 26 de 2013, por la cual se otorgó la custodia definitiva de la niña a su tía.

Esta resolución fue homologada por el Juzgado Promiscuo de Chinchiná, mediante sentencia de 28 de junio de 2013; (ii) en cualquier caso, existe una decisión judicial en sede de tutela que otorga la custodia al padre de la niña, quien

actualmente vive con él; (iii) cursan denuncias penales contra la madre de la niña y contra la defensora de familia que adelantó la actuación administrativa por los posibles hechos de violencia intrafamiliar cometidos por la primera y por la omisión de denuncia en que habría incurrido la segunda. Se observa en particular que no hay una actuación administrativa en trámite y que, por lo mismo, tampoco hay dos o más autoridades que reclamen o rechacen la competencia para conocer de un determinado asunto, lo que impide dar trámite al conflicto de competencias administrativas y adoptar una decisión de fondo. Quien presenta este conflicto dice que lo hace para que “se realice una evaluación del caso iniciado hace aproximadamente 18 meses, en donde se tratan procesos de violencia intrafamiliar, ejercicio de custodia y cuidado personal de mi menor hija D.G.C y vulneración de los derechos fundamentales y constitucionales tanto de mi hija como del suscrito”. Sin embargo, como se ha señalado, las funciones de esta Sala no se extienden a la revisión de legalidad de las actuaciones administrativas, sino, solamente, a la definición de la autoridad competente para adoptar una decisión definitiva cuando existe un conflicto positivo o negativo de competencias, que en este caso no se da. Si el solicitante considera que además de las decisiones adoptadas por las autoridades y de las denuncias penales y disciplinarias que ha presentado es necesario que en todo caso se adopten medidas de protección contra hechos actuales de violencia intrafamiliar que afecten a su hija menor, podrá presentar la respectiva denuncia ante la comisaría de familia del lugar, conforme lo establece la ley 294 de 19963. De hecho la comisaria de familia plantea en su intervención

3 Artículo 4o. Modificado por el art. 16, Ley 1257 de 2008. - Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico o síquico, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al Comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al Juez Civil Municipal o promiscuo municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrató o agresión o evite que ésta se realice cuando fuere que en caso de recibir una denuncia de violencia intrafamiliar le dará el trámite que corresponda de acuerdo con la competencia que le confiere la ley, pero aclara que esa denuncia no ha sido recibida. En consecuencia, como no se evidencia una manifestación de competencia o incompetencia por parte de alguna autoridad y menos aún de la Comisaría de Familia, entidad que el padre de la niña considera competente en el presente conflicto, la Sala se inhibirá de tomar una decisión de fondo en el presente asunto.

3. Definición de la competencia y términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el

ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, tratándose de “funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la

presente decisión sea comunicada. inminente. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: Inhibirse, por sustracción de materia, de hacer un pronunciamiento de fondo en el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

SEGUNDO: Comunicar la presente decisión al Director Regional de Caldas del ICBF, a la Comisaría de Familia de Chinchiná, a la Procuraduría Delegada para la defensa de los derechos de la infancia, adolescencia y la familia, a los señores Mario Giraldo Gallego, Jorge William Castillo, y a las señoras María Cristina

Castillo y Juana Castillo Caicedo.

TERCERO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala