CE-11001-03-06-000-2014-00072-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander (EMPAS S.A.) y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) – Creación y función principal / EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER (EMPAS S.A.) - Creación Desde la década de 1970 el municipio de Bucaramanga cedió a la entonces denominada “Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga” la red de alcantarillado del municipio con el objeto de que esta entidad la gestionara y adicionalmente realizara acciones tendientes a controlar la erosión del suelo. Con la expedición de la Ley 99 de 1993, la “Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga” se transformó en Corporación Autónoma Regional con el nombre de “Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de BucaramangaCDMB” y continuó administrando el alcantarillado de Bucaramanga (…). Posteriormente la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, dispuso que la Nación o las entidades territoriales que estuvieren prestando directamente un servicio público debían organizarlo como una empresa de servicios públicos (artículo 182), de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la misma ley, esto es, como sociedad por acciones. Sin embargo la CDMB continuó prestando el

servicio de alcantarillado para la ciudad de Bucaramanga y los municipios integrantes del área metropolitana. Es así como, mediante la sentencia ACU-2781 del 22 de septiembre de 2004, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró que la CDMB no tenía facultad legal para administrar el servicio público de alcantarillado de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, y que para adecuarse a los mandatos de la Ley 142 de 1994 debía constituir una empresa de servicios públicos. (…) Seguidamente y con participación de la CDMB, se constituyó mediante escritura pública N° 2803 del 19 de octubre de 2006 la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. como una sociedad anónima.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 114 / LEY 142 DE 1994

RESPUESTA A LA PETICIÓN DE DOCUMENTOS ELEVADA POR EL

SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA EMPRESA PÚBLICA DE

ALCANTARILLADO DE SANTANDER - Competencia

[S]i la CDMB y EMPAS S.A. son instituciones cuidadosas en la conservación de los documentos relacionados con eventos significativos de su vida institucional, sendos ejemplares de los estudios en mención o sus copias deben encontrarse en sus archivos. En los de la CDMB, porque para ejecutar la orden impartida por el Consejo de Estad[o] debió encargar la realización de tales estudios, y en los archivos de la sociedad EMPAS S.A., por tratarse de antecedentes inmediatos de su constitución como persona jurídica. SINTRAEMPAS ha dirigido correctamente su petición a la sociedad EMPAS S.A., porque no en otra parte deberían

encontrarse estos documentos que sustentan el origen mismo de la sociedad, circunstancia que la obliga a atender positivamente y de inmediato la petición del sindicato. No menos obligada está la CDMB a suministrar al sindicato los documentos que solicita, puesto que al haber sido la gestora de los estudios en mención, es razonable suponer que al menos conservó copia de ellos en sus archivos. De lo expuesto se concluye que tanto la CDMB como EMPAS S.A. están obligados a satisfacer la solicitud de información y documentos elevada por SINTRAEMPAS en ejercicio del derecho de petición constitucionalmente consagrado, y que sus directivos deberán responderla diligente y eficazmente so pena de incurrir en falta gravísima (…).

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994

PROHIBICIÓN PARA LAS AUTORIDADES DE ACTUAR SIN COMPETENCIA – Puede dar lugar a responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones / ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR AUTORIDAD NO COMPETENTE – Dan lugar a la declaratoria de nulidad / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS MIENTRAS NO SE DEFINA LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Suspensión de términos de la actuación administrativa desde el momento en que se manifieste el impedimento o se presente la recusación El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia.

Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, relacionado con el funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramitan impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011

– ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00072-00(C)

Actor: EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER (EMPAS S.A.) Referencia: Conflicto negativo de competencias entre la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del mismo Código, procede a decidir un conflicto negativo de competencias entre la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB con el objeto de determinar la autoridad competente para dar respuesta a la petición de documentos elevada por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública de Alcantarillado de SantanderSINTRAEMPAS.

I. ANTECEDENTES

1. El día 3 de marzo de 2014 el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander, en adelante SINTRAEMPAS, en ejercicio del

derecho de petición solicitó a la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en adelante CDMB, la entrega de información y documentación correspondiente a los siguientes temas:  “Estudio técnico jurídico realizado para la constitución de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P.  Estudio jurídico sobre la propiedad de las redes de alcantarillado de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón y la aplicabilidad del régimen comercial en la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado.  Estudio de conveniencia y de viabilidad jurídica, técnica, administrativa y financiera para la constitución de la empresa.  Escritura pública N° 220 del 28 de enero de 1975, mediante la cual el municipio de Bucaramanga, cede a la CDMB, la totalidad de la red de alcantarillado de Bucaramanga, las obras complementarias y los equipos.  Escritura pública N° 2981 del 05 de noviembre de 1975, mediante la cual la empresa de Obras Sanitarias de Santander S.A., entrega a la CDMB a título de aporte, los sistemas de alcantarillado de los municipios de Girón y de Floridablanca.  Acta mediante la cual la CDMB garantizó a los trabajadores la continuidad de los contratos de duración definida y que fue firmada antes de la creación de EMPAS.” (folio 8).

2. Mediante oficio del 7 de marzo de 2014 la CDMB, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, remitió el derecho de petición a la Empresa

Pública de Alcantarillado de Santander, en adelante EMPAS S.A., por considerar que esta es la entidad competente para entregar la información solicitada por el sindicato (folio 9).

3. EMPAS S.A., mediante oficio N° 00003136 del 18 de marzo de 2014 dio respuesta a la petición del sindicato, pero se declaró incompetente para resolverla en sus puntos 1° y 3°, correspondientes al “Estudio técnico-jurídico realizado para la constitución de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. ESP” y al “Estudio de conveniencia y de viabilidad jurídica, técnica, administrativa y financiera para la constitución de la empresa”, argumentando que dicha documentación no se hallaba en sus archivos (folios 10 a 12).

4. Mediante escrito del 20 de marzo de 2014 EMPAS S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarar que la CDMB es la autoridad competente para dar respuesta al derecho de petición elevado por SINTRAEMPAS, en lo que atañe a sus puntos 1° y 3° referentes al “Estudio técnico-jurídico realizado para la constitución de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A ESP” y al “Estudio de conveniencia y de viabilidad jurídica, técnica, administrativa y financiera para la constitución de la empresa.”

(folios 1 a 3).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus

alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto (folio 82). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero de la misma norma (folios 83 y 84).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. aduce que no tiene competencia para responder en su totalidad el derecho de petición elevado por SINTRAEMPAS debido a que la documentación solicitada en los puntos 1° y 3° del derecho de petición no se encuentra en sus archivos sino en los de la

CDMB. Informa que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia ACU2781 de 2004, ordenó a la CDMB crear una empresa que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 asumiera la prestación del servicio público de alcantarillado en la ciudad de Bucaramanga y en el área metropolitana. Puesto que los estudios realizados para la creación de la empresa son anteriores a la constitución de EMPAS S.A. y se ejecutaron por iniciativa de la CDMB, esta entidad es la que debe suministrar las copias que solicita el sindicato. Adicionalmente informa que, tanto el “Estudio técnico-jurídico realizado para la constitución de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. ESP” como el “Estudio de conveniencia y de viabilidad jurídica, técnica, administrativa y financiera para la constitución de la empresa”, fueron aprobados por el Consejo Directivo de la CDMB mediante los Acuerdos N° 1020 de abril de 2005, 1022 de mayo de 2005 y 1036 de septiembre de 2005, de lo cual se infiere que los

documentos solicitados se encuentran en manos de dicha entidad. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB guardó silencio.

IV. CONSIDERACIONES

A. Competencia De acuerdo con los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, cuando todas ellas sean nacionales, cuando una de ellas, al menos, sea nacional y la otra u otras sean territoriales, o cuando se trate de autoridades territoriales pertenecientes a distintos departamentos.

La Sala encuentra que es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas, en este caso el deber de responder a una petición de información y documentos, conflicto suscitado entre una autoridad pública del orden nacional, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB y la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A.

B. Origen de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS

S.A. En el presente caso se busca determinar cuál es la autoridad competente para responder los puntos 1° y 3° de la petición formulada por SINTRAEMPAS, relativos a la entrega de copia de los documentos contentivos de los estudios realizados para sustentar la constitución de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander -EMPAS S.A. Desde la década de 1970 el municipio de Bucaramanga cedió a la entonces denominada “Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga” la red

de alcantarillado del municipio con el objeto de que esta entidad la gestionara y adicionalmente realizara acciones tendientes a controlar la erosión del suelo. Con la expedición de la Ley 99 de 1993, la “Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga” se transformó en Corporación Autónoma Regional1 con el nombre de “Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de BucaramangaCDMB” y continuó administrando el alcantarillado de Bucaramanga con fundamento en el artículo 114 de la Ley 99 de 1993 que dice así: “REESTRUCTURACIÓN DE LA CDMB. La Corporación Autónoma Regional de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) adquiere todos los derechos y asume todas las obligaciones que estaban radicadas en cabeza de la actual Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB.” Posteriormente la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, dispuso que la Nación o las entidades territoriales que estuvieren prestando directamente un servicio público debían organizarlo como una empresa de servicios públicos (artículo 182), de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la misma ley, esto es, como sociedad por acciones. Sin embargo la CDMB continuó prestando el servicio de alcantarillado para la ciudad de Bucaramanga y los municipios integrantes del área metropolitana. 1 El artículo 33 de la Ley 99 de 1993 establece: “ARTÍCULO 33. CREACIÓN Y

TRANSFORMACIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES. Las siguientes

corporaciones modifican su jurisdicción o su denominación actual: (…) Corporación Autónoma Regional de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB tendrá su sede en la Ciudad de Bucaramanga y además de su actual jurisdicción la tendrá sobre el municipio de el Playón.” Es así como, mediante la sentencia ACU-2781 del 22 de septiembre de 2004, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró que la CDMB no tenía facultad legal para administrar el servicio público de alcantarillado de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, y que para adecuarse a los mandatos de la Ley 142 de 1994 debía constituir una empresa de servicios públicos. La sentencia concedió un año contado a partir de la notificación para que la CDMB elaborara los estudios técnicos, administrativos, financieros y de conveniencia conducentes a la creación de la empresa encargada de prestar el servicio público de alcantarillado. En cumplimiento de esta sentencia la CDMB expidió los siguientes acuerdos:  Acuerdo de Consejo Directivo N° 1020 de abril de 2005: Por el cual se autoriza al Director General, a adelantar los trámites necesarios para la escisión y/o separación de la CDMB.  Acuerdo de Consejo Directivo N° 1022 de mayo de 2005: Por el cual se determina la modalidad de la empresa a la cual se transferirán los derechos y obligaciones que surjan por razón de la escisión de la CDMB en materia de servicio público de alcantarillado.  Acuerdo de Consejo Directivo N° 1036 de septiembre de 2005: por el cual

se da cumplimiento a la Sentencia ACU-2781 del Honorable Consejo de Estado. Seguidamente y con participación de la CDMB, se constituyó mediante escritura pública N° 2803 del 19 de octubre de 2006 la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. como una sociedad anónima.

C. Competencia para responder los numerales 1° y 3° de la petición presentada por SINTRAEMPAS En el presente caso se observa que el Acuerdo de Consejo Directivo de la CDMB N° 1059 de 2006, “por el cual se aprueba la operación de cumplimiento de la providencia ACU-2781 de septiembre 22 de 2004, proferida por el Honorable Consejo de Estado que obliga a la CDMB a dar cumplimiento al artículo 180 de la ley 142 de 1994”, relaciona precisamente los estudios a que se refieren los puntos 1 y 3 de la petición de SINTRAEMPAS, esto es, el “Estudio Técnico Jurídico para la Constitución de la Empresa de Servicio Público Domiciliario de Alcantarillado”, y el “Estudio de Conveniencia y Viabilidad Jurídica, Técnica, Administrativa y Financiera para la constitución de una empresa de servicios Públicos que se hará cargo de la Prestación del Servicio de Alcantarillado de los Municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón.” Es evidente, por tanto, que si la CDMB y EMPAS S.A. son instituciones cuidadosas en la conservación de los documentos relacionados con eventos significativos de su vida institucional, sendos ejemplares de los estudios en mención o sus copias deben encontrarse en sus archivos. En los de la CDMB,

porque para ejecutar la orden impartida por el Consejo de Estad debió encargar la realización de tales estudios, y en los archivos de la sociedad EMPAS S.A., por tratarse de antecedentes inmediatos de su constitución como persona jurídica. SINTRAEMPAS ha dirigido correctamente su petición a la sociedad EMPAS S.A., porque no en otra parte deberían encontrarse estos documentos que sustentan el origen mismo de la sociedad, circunstancia que la obliga a atender positivamente y de inmediato la petición del sindicato. No menos obligada está la CDMB a suministrar al sindicato los documentos que solicita, puesto que al haber sido la gestora de los estudios en mención, es razonable suponer que al menos conservó copia de ellos en sus archivos. De lo expuesto se concluye que tanto la CDMB como EMPAS S.A. están obligados a satisfacer la solicitud de información y documentos elevada por SINTRAEMPAS en ejercicio del derecho de petición constitucionalmente consagrado, y que sus directivos deberán responderla diligente y eficazmente so pena de incurrir en falta gravísima, de acuerdo con lo previsto en el artículo 31 de la Ley 1437 de 2011.

D. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia.

Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones

(artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, relacionado con el funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramitan impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado,

V. RESUELVE: PRIMERO: Declárase que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB y la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. son competentes para dar respuesta en sus numerales 1 y 3 a la solicitud de información y documentos formulada por SINTRAEMPAS el día 3 de marzo de 2014 en ejercicio del derecho de petición.

SEGUNDO: Remitir el expediente de la referencia a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB y copia del mismo a la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. para los fines pertinentes.

TERCERO: Comunicar la presente decisión a Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, a la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS S.A. y al Sindicato de Trabajadores de la

Empresa Pública de Alcantarillado de Santander SINTRAEMPAS.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala