CE-11001-03-06-000-2014-00076-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado Primero y el Juzgado Diecinueve de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá / DECISIÓN INHIBITORIA – Por no ser competente la Sala para resolver el asunto / TRIBUNALES SUPERIORES – Competentes para resolver asuntos a través de su Sala Plena cuando sea superior común de las autoridades en conflicto Encuentra la Sala que la potestad disciplinaria de los servidores públicos se encuentra reglamentada en la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, norma especial mediante la cual el legislador dotó de una estructura lógica que lograra garantizar a sus destinatarios la seguridad jurídica que se deriva de interpretaciones inspiradas en criterios uniformes y coherentes. Con esto quiso regular la acción disciplinaria en forma detallada, comprensible y pormenorizada en cuanto a faltas, sanciones, derechos, deberes, prohibiciones y trámites. (…) Debe aclarar la Sala que como lo establece el artículo 82 ibídem no está dentro de sus atribuciones resolver conflictos de competencia entre dependencias, funcionarios u organismos que cuenten con superior jerárquico común, y que ha conocido en diferentes oportunidades de conflictos de competencia tendientes a definir qué entidad debe iniciar o continuar una investigación disciplinaria, siempre y cuando las autoridades involucradas sean del orden nacional y no tengan superior común. Así las cosas, la Sala concluye que, al haberse generado un conflicto de competencias administrativas entre dos Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y contar estos con un superior común,

el cual es el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, es este quien debe resolver el presente asunto de competencia a través de su Sala Plena FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 2 / LEY 734 DE 2002 –

ARTICULO 82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMEN VARGAS

Bogotá, D. C., seis (06) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00076-00(C) Actor: SALA PLENA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver la solicitud de conflicto negativo de competencias de la referencia, instado por el Juzgado Diecinueve de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá.

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de octubre de 2011 el Juzgado Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá solicitó al Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá (para ese momento Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá) que compulsara copias para iniciar investigación disciplinaria contra el personal del Centro de Servicios de esos

juzgados encargado del ingreso de la correspondencia.

2. La anterior solicitud se presentó como consecuencia del atraso del personal del Centro de Servicios en la entrega del Oficio No. 02928, que remitió el Establecimiento Carcelario y Penitenciario “La Picota” el 29 de marzo de 2011 con destino al Juzgado Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, el cual se entregó en ese Despacho Judicial hasta el 14 de septiembre de

2011.

3. Una vez hecho el reparto por parte del Juzgado Coordinador, el proceso de investigación disciplinaria le correspondió al Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, despacho que mediante auto de 21 de agosto de 2013 manifestó no ser competente para conocer del procedimiento administrativo de conformidad con el numeral 1° del artículo 143 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) y ordenó devolver el expediente a la Juez Coordinadora del Centro de Servicios para que retomara la competencia o propusiera un conflicto negativo de competencias.

4. El 30 de septiembre de 2013 el Juzgado Diecinueve de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá (Juez Coordinador de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá) mediante auto interlocutorio resolvió proponer el conflicto de competencias administrativas y enviarlo al Tribunal Superior de Distrito Judicial para que lo decidiera, por considerar que bajo la premisas del Acuerdo No. PSAA13-9944 de 5 de junio de

2013 el Consejo Superior de la Judicatura no se extralimitó en sus funciones ni tampoco señaló al Juez Coordinador como titular de la potestad disciplinaria, ya que dicha potestad está en cabeza del nominador, es decir, que para los empleados de los centros de servicios la autoridad nominadora son los jueces.

5. El 19 de noviembre de 2013 la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá mediante auto decidió abstenerse de resolver el conflicto negativo de competencias y lo envió al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

6. Recibido el expediente en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Magistrado Ponente presentó proyecto de fallo que fue discutido en la Sala Plena realizada el 2 de diciembre de 2013 en la que resultó improbado, razón por la que el procedimiento pasó al Magistrado que seguía en turno.

7. El 27 de enero del presente año, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que fuera esta quien decidiera sobre el presente asunto, entre otras razones, porque no es el superior inmediato del Tribunal Superior de Bogotá y además porque siendo el asunto de naturaleza administrativa en aplicación al artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no se debe enviar al Consejo Superior de la Judicatura.

Salvaron el voto dos de los Magistrados que conforman la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quienes señalaron que aun cuando el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 otorgó la competencia a la Jurisdicción Contencioso

Administrativa para los asuntos de naturaleza administrativa, se debe tener en cuenta que este es un procedimiento disciplinario y que la potestad disciplinaria tiene una regla especial que la regula la Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único, razón por la que las disposiciones allí establecidas son las que deben aplicarse para el caso en concreto. Además, consideraron que sin perjuicio de lo anterior, el mismo artículo 39 señaló que la competencia recae en los Tribunales Administrativos para efectos de conocer de los conflictos que se presenten entre autoridades del orden departamental, distrital o municipal, condición que no se cumple ya que los juzgados entre los que se generó el presente conflicto son del orden nacional.

II. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 25).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folios 26-30). Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Secretaria General del Tribunal Superior de Bogotá, al doctor Luis Alfredo Barón Corredor Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, al Secretario General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la doctora Nelly Yolanda Villamizar Magistrada Ponente del auto 27 de enero de 2014 (mediante el cual se envió el

expediente a la Sala de Consulta), al Juzgado Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y al Coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Para sustentar su posición la Jueza Coordinadora de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá remitió copia de un auto proferido el 9 de diciembre de 2013 por la Sala Plena del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá en el que conoció de un conflicto de competencia suscitado entre aquella y el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, con similar situación fáctica al que nos ocupa y en que le asignó a este último la competencia para conocer de un proceso disciplinario iniciado contra empleados del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá.

Además, informó que dicho Tribunal resolvió todos los conflictos que se presentaron en esta materia. Las demás partes guardaron silencio.

IV. CONSIDERACIONES Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en

la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuyó: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Aun cuando la Sala de Consulta y Servicio Civil está facultada por los artículos 39 y 112-10 de la Ley 1437 de 2011, para dirimir los conflictos de competencia, ya sean positivos1 o negativos2, que se presenten entre distintas autoridades públicas para conocer y decidir sobre un determinado asunto administrativo, considera 1 Es decir, cuando dos o más autoridades reclaman la competencia para conocer, tramitar y decidir sobre un mismo asunto administrativo. 2 Esto es, cuando dos o más autoridades rechazan expresamente la competencia para conocer, tramitar y decidir sobre un determinado asunto administrativo. necesario precisar las razones por las que la competencia para dirimir los conflictos de carácter disciplinario que se susciten entre organismos que tengan superior común no le corresponde. El conflicto que se plantea consiste en definir quién es el competente entre los Juzgados Primero y Diecinueve (Coordinador) de Ejecución de Penas y Medidas

de Seguridad de Bogotá para iniciar la investigación disciplinaria contra los empleados del centro administrativo de esos juzgados encargado de la correspondencia, por la demora que se presentó de más de seis (6) meses en la entrega de un comunicado enviado al Juzgado Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Bogotá por parte del Centro Penitenciario y Carcelario “La Picota”, que contenía información sobre una persona privada de la libertad. Ahora bien, no se discute que el presente asunto es un procedimiento de naturaleza administrativa3, pues mediante su ejercicio se resuelven los procesos que se adelanten contra los empleados de la Rama Judicial por infracción a su régimen disciplinario4. Sin embargo, aunque la Ley 1437 de 2011 reguló la institución de los conflictos de competencias administrativas y facultó a la Sala de Consulta y Servicio Civil para definirlos, la misma ley resulta aplicable a los procedimientos administrativos siempre que no estén previstos o reglamentados en normas especiales. En efecto, el Artículo 2° de la Ley 1437 de 2011, así lo señaló: “Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. (…) (…) Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos reglados en leyes especiales.

3 Exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único): Gaceta del Congreso No. 291 de 27 de julio 2000: “La Procuraduría General de la Nación concluyó que las actuaciones disciplinarias son, “actuaciones administrativas con características propias que conforman el llamado derecho administrativo disciplinario, que si bien tiene semejanzas con el derecho penal, en la medida en que ambos son manifestaciones de la potestad punitiva estatal, es un sistema autónomo e independiente, con objetivos y características propios, como la preservación de la organización y buen funcionamiento de las entidades, ramas y órganos del Estado y del correcto comportamiento de los individuos encargados de la prestación de la función pública”. 4 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de junio de 2006, expediente No. 2006-00065, M.P. Gustavo Aponte Santos. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código” (resalta la Sala). En este orden de ideas, encuentra la Sala que la potestad disciplinaria de los servidores públicos se encuentra reglamentada en la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, norma especial mediante la cual el legislador dotó de una estructura lógica que lograra garantizar a sus destinatarios la seguridad jurídica que se deriva de interpretaciones inspiradas en criterios uniformes y coherentes. Con esto quiso regular la acción disciplinaria en forma detallada, comprensible y pormenorizada en cuanto a faltas, sanciones, derechos, deberes, prohibiciones y

trámites. Así las cosas, el Titulo II de la citada ley reguló los factores de competencia y dispuso en el artículo 82 lo siguiente: “Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes (resalta fuera de texto). El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente”. Como se desprende de la norma anterior, cuando se presenta un conflicto de competencias entre dos o más funcionarios que se consideren competentes o incompetentes para conocer de la actuación disciplinaria, estos deberán remitirlo al superior común inmediato para que sea quien lo resuelva. Debe aclarar la Sala que como lo establece el artículo 82 ibídem no está dentro de sus atribuciones resolver conflictos de competencia entre dependencias, funcionarios u organismos que cuenten con superior jerárquico común, y que ha conocido en diferentes oportunidades de conflictos de competencia tendientes a definir qué entidad debe iniciar o continuar una investigación disciplinaria, siempre y cuando las autoridades involucradas sean del orden nacional y no tengan

superior común. Así las cosas, la Sala concluye que, al haberse generado un conflicto de competencias administrativas entre dos Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y contar estos con un superior común, el cual es el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá5, es este quien debe resolver el presente asunto de competencia a través de su Sala Plena.

V. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia.

Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no 5 El artículo 11 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece la estructura de la rama judicial de la siguiente manera: “Artículo 11. Modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de

2009. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: //a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2.

Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales

para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley;//b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 1. Consejo de Estado 2. Tribunales Administrativos

3. Juzgados Administrativos //c) De la Jurisdicción Constitucional: 1. Corte Constitucional; //d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz. II. La Fiscalía General de la Nación. III. El Consejo Superior de la Judicatura.

PARÁGRAFO 1o. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local. (…)” corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, tratándose de

“funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: INHIBIRSE para conocer del asunto planteado a título de conflicto de competencias.

SEGUNDO: ENVÍAR la actuación original a la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda a resolver el conflicto aparentemente suscitado entre los Juzgados Primero y Diecinueve de Ejecución de Penas y

Medidas de Seguridad de Bogotá.

TERCERO: Comunicar la presente decisión a los Juzgados Primero, Dieciséis y Diecinueve de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, al Director del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, a la Secretaría del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, al doctor Luis Alfredo Barón Corredor Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y a la doctora Nelly Yolanda Villamizar Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Magistrado Magistrado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Magistrado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala