CE-11001-03-06-000-2014-00078-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal, Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental / INHIBITORIO – Por pérdida de competencia de las autoridades administrativas en conflicto / PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIATranscurridos cuatro meses sin que se resuelva la actuación administrativa, la misma deberá remitirse a los jueces de familia / VENCIMIENTO DE TERMINOS – Efectos jurídicos El parágrafo 2° del artículo 100 del Código en cita ordena: “En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o de la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo…” Observa la Sala que el parágrafo transcrito establece el término de cuatro meses para que dentro de él se adelante toda la actuación administrativa que inicia precisamente con el auto de apertura de la investigación que debe ser dictado conforme a las voces del artículo 99 ibídem. Además indica de manera precisa que para contar el término debe tenerse presente que la

actuación se haya iniciado por solicitud o de manera oficiosa. Asimismo, al vencimiento del término de cuatro meses la ley da dos efectos jurídicos: Uno, la pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Dos, la radicación de la competencia en la autoridad judicial. (…) La pérdida de competencia de las autoridades administrativas hace imposible jurídicamente sostener la existencia de un conflicto negativo o positivo. Por ende, la Sala no puede resolver de fondo y debe declararse inhibida FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00078-00(C) Actor: DEFENSORIA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL SURORIENTAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, procede a decidir sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal (Medellín) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental adscrita a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

I. ANTECEDENTES

1. El día 4 de septiembre de 2012 se presentó ante la Dirección de Servicios y Atención de la Defensoría de FamiliaRegional AntioquiaCentro Zonal Integral Surorientalla madre del niño J.F.L.C. quien informó que su hijo presenta problemas de comportamiento, consume sustancias psicoactivas y se encuentra desescolarizado.

En la misma fecha la Defensoría de Familia realizó una valoración del estado de salud sicológica del niño en la que se evidenció maltrato físico y sicológico por parte de la madre. El niño expresó que no recibe atención necesaria por parte de su madre quien lo deja al cuidado de su bisabuela de 87 años, y que se fue a vivir con el papá hasta que cumplió los once años de edad, momento en el que regresó a vivir con la madre quien tenía una relación sentimental de la cual nació una niña. El padre de la niña los abandonó y en su relato la señora culpa de ese hecho al niño. Concluye la psicóloga que es un niño sin proyecto de vida, con baja motivación por el estudio, sin autoesquemas ni autocuidados, con inestabilidad emocional, no es agresivo ni irrespetuoso pero refiere deseos de cambiar e irse para un internado con el fin de mejorar las relaciones con la mamá. (Folios 1 al 6).

2. El 13 de septiembre de 2012 la Defensoría de Familia realizó valoración nutricional del niño, en la que concluyó que solo tres días a la semana consume ensaladas, no consume verduras en sopas o cremas, consume diariamente frutas, carne, pollo y es irregular en el consumo de leche. Recomendó especial atención

a las indicaciones sobre alimentos básicos para cada una de las comidas del día con total cumplimiento en los tiempos de alimentación, así como fortalecer y cuidar correctos y sanos hábitos alimenticios (Fls. 14 al 15).

3. Mediante auto del 19 de febrero de 2014 la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental adscrita a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar amonestó a la madre del niño, le ordenó asistir a cursos pedagógicos sobre derechos de la niñez y pautas de crianza y la conminó a cesar las conductas que por acción u omisión vulneren los derechos del niño J.F.L.C.

En el mismo auto ordenó remitir el expediente a la Comisaría de Familia Comuna Nueve de Medellín al considerar que es la competente por tratarse de restablecimiento de derechos conculcados dentro del contexto de violencia intrafamiliar (Folios 18 al 20). No obra constancia de envío ni recibo de esta decisión a la Comisaría de Familia Comuna Nueve de Medellín.

4. El 20 de febrero de 2014 la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental adscrita a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar remitió el expediente del niño a la Comisaria de Familia Comuna Quince de Guayabal por considerar que es de su competencia toda vez que los derechos se vulneraron dentro del contexto de la violencia intrafamiliar. (Folio 21). Obra constancia de envío y de recibo de esta decisión a la Comisaría de Familia

Comuna Quince de Guayabal.

5. El 31 de marzo de 2014 la Comisaría de Familia Comuna Quince de Guayabal devolvió el expediente a la Defensoría de Familia por considerar que de conformidad con el Parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 corresponde al defensor de familia enviar el expediente al juzgado teniendo en cuenta que las autoridades administrativas perdieron competencia para continuar con el proceso de restablecimiento de derechos. (Folio 42 a 43).

6. La Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental solicitó a esta Sala dirimir el presunto conflicto de competencias administrativas para lo cual reiteró su criterio en el sentido de que el descuido, la omisión y el trato negligente que definen el maltrato infantil en los términos del artículo 18 del Código de la Infancia y la Adolescencia son actos que se enmarcan en el contexto de la violencia intrafamiliar (Folios 25 a 29).

II. TRÁMITE De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Fl. 31).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Fl 32 a 35). Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental adscrita a la Regional Antioquia del ICBF, a la

Comisaria de la Comuna Quince de Guayabal y a la madre del niño (Fl. 35). Según informe secretarial (Fl. 36) dentro del término legal no se allegaron escritos ni alegaciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Las razones aducidas por las dos autoridades administrativas para negar su competencia están expuestas en los documentos que obran en el expediente, a los cuales se remite ahora la Sala.

1. De la Defensoría de Familia En el escrito dirigido a esta Sala, la Defensoría de Familia expuso que la madre del niño actúa para garantizar y proteger sus derechos y por vía de omisión, negligencia o descuido incurre en maltrato infantil.

Aseveró que no existe pérdida de competencia de las autoridades administrativas toda vez que el auto de apertura que dio inicio a la investigación administrativa es del 19 de febrero de 2014 razón por la cual aun se encuentra dentro del término legal para que la autoridad administrativa competente se pronuncie sobre el asunto.

2. De la Comisaría de Familia La Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal, en el escrito con el cual devolvió a la Defensoría de Familia las diligencias que esta le remitiera bajo el criterio de existencia de violencia intrafamiliar, argumentó que de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 la actuación administrativa debe resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la presentación de la solicitud o la apertura oficiosa de la investigación. Teniendo en cuenta que en el presente caso la apertura no fue oficiosa sino que la defensoría tuvo conocimiento del mismo en el año 2012 las autoridades administrativas perdieron competencia

para resolverlo y por tanto el expediente debe ser remitido al juzgado.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relaciona la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” El presunto conflicto en estudio se suscita entre una autoridad del orden nacional, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental, en Medellín, adscrita a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y una autoridad del orden municipal, la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal

(Medellín).

Es claro que la discusión está planteada en un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa, que es el proceso de restablecimiento de los derechos del niño J.F.L.C. No obstante, la Sala deberá declararse inhibida y dispondrá la remisión de las diligencias al Juzgado de Familia (Reparto) de Medellín por pérdida de competencia de las autoridades administrativas como pasa a explicarse.

2. Pérdida de competencia de las autoridades administrativas Dentro de las reglas especiales del procedimiento administrativo regulado en el Capítulo IV del Título II del Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 96 ordena a los defensores de familia y a los comisarios de familia “procurar y promover la realización y el restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en presente Código”; y al coordinador del respectivo centro zonal del ICBF, “el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia.” Los artículos 97, 98, 99 y 100 del Código en comento se ocupan de las competencias territorial y subsidiaria, de la iniciación de la actuación administrativa y de su trámite.

El artículo 99 dispone: “Iniciación de la actuación administrativa. El representante legal del niño, niña o adolescente, o la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, podrá solicitar, ante el defensor o comisario de familia o en su defecto ante el inspector de policía, la protección de los derechos de aquel. También podrá hacerlo directamente el niño, niña o adolescente.

Cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente. En la providencia de apertura de investigación se deberá ordenar:

1. La identificación y citación de los representantes legales del niño, niña o adolescente, de las personas con quienes conviva o sean responsables de su cuidado, o de quienes de hecho lo tuvieren a su cargo, y de los implicados en la violación o amenaza de los derechos.

2. Las medidas provisionales de urgencia que requiera la protección integral del niño, niña o adolescente.

3. La práctica de las pruebas que estime necesarias para establecer los hechos que configuran la presunta vulneración o amenaza de los derechos del niño, niña o adolescente.

Hace notar la Sala la inmediatez que incorpora la norma entre el conocimiento de la autoridad administrativa y la apertura de la investigación: “Cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación” A la vez, el parágrafo 2° del artículo 100 del Código en cita ordena: “En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o de la apertura

oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo…” Observa la Sala que el parágrafo transcrito establece el término de cuatro meses para que dentro de él se adelante toda la actuación administrativa que inicia precisamente con el auto de apertura de la investigación que debe ser dictado conforme a las voces del artículo 99 ibídem. Además indica de manera precisa que para contar el término debe tenerse presente que la actuación se haya iniciado por solicitud o de manera oficiosa. Asimismo, al vencimiento del término de cuatro meses la ley da dos efectos jurídicos: Uno, la pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Dos, la radicación de la competencia en la autoridad judicial. Respecto de este segundo, el artículo 119 del Código en comento ordena: “Artículo 119. Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: (…)

4. Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia.” Ahora bien, frente a la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para decidir cuál es la autoridad administrativa competente, los efectos de la

disposición del parágrafo segundo del artículo 100 y del numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son claros: La pérdida de competencia de las autoridades administrativas hace imposible jurídicamente sostener la existencia de un conflicto negativo o positivo. Por ende, la Sala no puede resolver de fondo y debe declararse inhibida. La remisión por competencia al juez de familia es un mandato legal que a la Sala corresponde cumplir. Así, declarada la inhibición, debe remitir las diligencias al juez de familia bajo el criterio de territorialidad.

3. El caso concreto

a. El Centro Zonal Suroriental del ICBF en Medellín conoció de la posible desatención de los derechos de un niño por parte de su madre y de la existencia de situaciones que requerían “acompañamiento legal y socio familiar”, mediante la petición que hizo la propia madre del niño el día 4 de septiembre de 2012 (Fl. 1 al 8) b. El 19 de febrero de 2014 la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental dictó el “Auto de apertura de investigación” respecto del niño, adoptó la medida provisional de amonestación a la madre y ordenó la remisión a la Comisaría de Familia de la Comuna Nueve de Medellín, pero en oficio de fecha de salida del 20 de febrero de 2014 los remitió a la Comisaria de Familia de la Comuna Quince de Guayabal (Medellín) (Fls.18 a 21). El escrito con el que el Comisario de Familia devuelve las diligencias a la Defensora de Familia es recibido en el Centro Zonal el 2 de abril de 2014 (Fl. 24).

La secuencia de las actuaciones permite concluir: a. La actuación administrativa no es oficiosa. b. La actuación atiende la petición de acompañamiento, ante posibles situaciones de inobservancia, vulneración o amenaza de los derechos de un niño, que hizo la madre del menor y que efectivamente radicó como “petición”. c. Como el parágrafo segundo del artículo 100 del mencionado Código ordena que la actuación administrativa sea resuelta “dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud”, la fecha que debe tenerse en cuenta para los efectos de competencia en el presente caso es la del 4 de septiembre de 2012, momento en el cual la Defensoría de Familia tuvo noticia de la situación del niño. d. El 4 de enero de 2013, es decir cuatro meses después, la actuación administrativa no fue resuelta, por lo que la Defensora de Familia perdió la competencia y también el Comisario de Familia -si eventualmente se tratara de un asunto de vulneración o amenaza de los derechos de los niños en un contexto de violencia intrafamiliar-. e. El 19 de febrero de 2014 la Defensoría de Familia dictó el Auto de apertura de la investigación. Pero como esta no es una decisión “oficiosa” no puede asumirse como el inicio de la actuación administrativa para los efectos del término de cuatro meses dentro del cual debe resolverse. En consecuencia, la Sala debe declararse inhibida por inexistencia de conflicto de competencias planteado y las diligencias deberán ser remitidas al Juez de Familia de Medellín que corresponda, por reparto, para que continúe con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado, RESUELVE: PRIMERO: PRIMERO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento en el presente asunto planteado a título de conflicto negativo de competencias administrativas entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en Medellín, y la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal (Medellín), en relación con el niño J.F.L.C.

SEGUNDO: REMITIR las presentes diligencias al Juzgado de Familia (Reparto) de Medellín, para que continúe con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal (Medellín), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Director de la mencionada Regional, con copia de la misma decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaría de la Sala