CE-11001-03-06-000-2014-00103-00(C)-2014

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP La Nación Ministerio de Trabajo Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) y La Nación Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía

FOSYGA / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DA CUMPLIMIENTO A UNA

SENTENCIA – De ejecución / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓNObjeto

[L]a doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado consideran que los actos administrativos encaminados a ejecutar una sentencia judicial se enmarcan en la categoría de actos administrativos de ejecución y no en la de actos administrativos definitivos (…) dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos “definitivos, de fondo o conclusivos”, los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de “mera ejecución”. Respecto de los primeros, (…) la característica esencial (…) es (…) la de definir el fondo del asunto, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Ahora bien, respecto de los actos de mera ejecución, estos tienen por objeto ejecutar o dar cumplimiento a un acto administrativo principal o a una decisión judicial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los actos administrativos

encaminados a dar cumplimiento a una sentencia judicial ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 26 de enero de 2006. Rad. Nº 110010306000200500012 00. M.P. Enrique José Arboleda Perdomo CONFLICTO SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA JUDICIAL POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – A través de actuación administrativa / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – A través de operación administrativa [V]ale la pena advertir inicialmente que el cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia (…) En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o si se trata de una simple operación administrativa. A juicio de la Sala, una u otra calificación dependen principalmente del contenido del fallo, es decir, del alcance de las órdenes y decisiones que hayan sido adoptadas por la autoridad judicial, así como de las actividades, determinaciones y gestiones que deba realizar la entidad pública que resulte condenada, para darle cumplimiento. En todo caso, ya sea que se trate de una actuación administrativa o de una simple operación administrativa, lo cierto es que implica el ejercicio de la función administrativa en desarrollo de la cual pueden presentarse conflictos de competencia, bien sea porque dos o más entidades

públicas se consideren competentes para ejercer dicha función (conflicto positivo), ora porque ninguna de ellas acepte la competencia para el efecto (conflicto negativo) (…) la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, así como el principio de la tutela judicial efectiva, que forman parte del derecho de acceso a la administración de justicia, como la Corte Constitucional lo ha señalado en varias sentencias, hacen que la Sala de Consulta y Servicio Civil deba resolver el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es el competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 PROCESO EJECUTIVO PARA HACER CUMPLIR SENTENCIA JUDICIAL – No torna improcedente conflicto de competencia administrativo Si bien es cierto que (…) la persona natural o jurídica que haya resultado beneficiada con la sentencia podría iniciar un proceso ejecutivo contra la entidad que haya sido condenada, o contra la entidad o el organismo que considere competente por cualquier razón, debe tenerse en cuenta que (…) tal solución implicaría, por una parte, un sacrificio excesivo para los derechos de las personas que han obtenido un fallo a su favor, y por la otra, un desgaste innecesario para el aparato judicial, sobre todo si se tiene en cuenta que en esos casos las entidades públicas en conflicto generalmente no pretenden incumplir abiertamente el fallo

judicial, por estar en desacuerdo con el contenido del mismo, sino que alegan no ser las autoridades legalmente competentes para su cumplimiento. (…) Dado lo anterior, como el mencionado fallo judicial no fue cumplido por CAJANAL en Liquidación, resulta necesario que la Sala entre a determinar qué entidad o entidades del Estado están obligadas a cumplir en la actualidad dicha sentencia, de acuerdo con las funciones que les haya fijado la Constitución y la ley, y la distribución o reasignación de competencias que haya efectuado el Gobierno Nacional al ordenar la supresión y liquidación de CAJANAL FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL – No puede evadirse por disconformidad con el contenido del fallo [R]esulta claro entonces que una argumentación dirigida a evitar el cumplimiento y eficacia de una sentencia judicial ejecutoriada y en firme resulta prima facie incompatible con la Constitución y los fundamentos mínimos del Estado Social de Derecho y por tal razón, no cabe ninguna posibilidad de inhibición por razón de la disconformidad de las entidades con el contenido material del fallo. Cualquier solución que se adopte en casos como el analizado debe partir del carácter vinculante de las sentencias, cuya eficacia no está condicionada a la revisión y aceptación de sus destinatarios FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 86

PENSIÓN GRACIA – Origen / PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios La pensión gracia tiene más de cien años de creación (Ley 114/1913; Ley 116/1928; Ley 37/1933) y sus beneficiarios son personas que laboraron como personal docente en los niveles departamentales o municipales. El reconocimiento de la pensión gracia a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, fue dispuesto por el Decreto 081 de 1976 y reiterado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (…) De manera que a los beneficiarios de la pensión gracia se les aplicaron el transcrito parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1966 y el artículo 7º de la Ley 4ª de 1976, cuando se dispuso el reconocimiento y pago de esa pensión por la Caja Nacional de Previsión Social (…) A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 comenzó a discutirse si los beneficiarios de la pensión gracia están obligados a cotizar para salud o no y en qué porcentaje FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / DECRETO 081 DE 1976 / LEY 4 DE 1976 – ARTÍCULO 7 / LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 130 CAJANAL – Creación / Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales – Naturaleza / CAJANAL – Funciones respecto del reconocimiento y pago de prestaciones sociales La Ley 6 de 1945, mediante los artículos 18 y 19, creó la Caja de Previsión Social

de los Empleados y Obreros Nacionales y asignó a esta entidad las funciones de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados y obreros nacionales. Del mismo modo, determinó su naturaleza como una persona jurídica autónoma, administrada por una junta directiva integrada por representantes del Gobierno Nacional y de los empleados y obreros (…) con la inserción en el ordenamiento jurídico de la Ley 100 de 1993 hubo una división de funciones y mientras CAJANAL mantuvo el ejercicio del reconocimiento pensional, el pago de las pensiones se le asignó al del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel NacionalFOPEP FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 18 / LEY 6

DE 1945 – ARTÍCULO 19

CAJANAL Y FOPEP – Relación jurídica / FOPEP – Competencia para el pago de pensiones / FOPEP – Naturaleza jurídica El artículo 130 de la Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo con el único fin de sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo referente al pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes. Quiere ello decir que la función relativa al reconocimiento del derecho a esta prestación social se mantuvo en CAJANAL (…) [E]n el citado artículo 130 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994, cuyo artículo 1 determinó la naturaleza jurídica del

Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario. En este sentido, se concluye que con la creación del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, se escindieron las funciones relativas al reconocimiento de las pensiones por un lado, y a su pago, por el otro FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 130 / DECRETO 1132 DE 1994 CAJANAL – Liquidación La Ley 1151 de 2007, en su artículo 155, ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales (…) [E]l Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, a través del cual suprimió a Cajanal y ordenó su liquidación inmediata FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2196 DE 2009 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Creación / UGPP – Competencias pensionales / FOPEP – Pagador de pensiones reconocidas por la UGPP La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, fue creada por la misma Ley 1151 de 2007 (…) El Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011 dividió las competencias entre CAJANAL en liquidación y la UGPP. En su artículo 1 estableció que la UGPP era la entidad competente para resolver todas las solicitudes de reconocimiento de

derechos pensionales y prestaciones económicas a partir del 8 de noviembre de 2011 (…) En cuanto hace referencia a la relación que existe en la actualidad entre la UGPP y FOPEP, se advierte que este último mantuvo su función como ente pagador de pensiones reconocidas por la UGPP, del mismo modo en que estaba contemplado el pago de pensiones reconocidas por Cajanal (…) FOPEP como entidad encargada del pago deberá cumplir con las instrucciones que le suministre la UGPP respecto de los beneficiarios de la pensión gracia, bajo el entendido de que tales instrucciones se apeguen estrictamente a la Constitución Política y a la normatividad vigente. Es indispensable enfatizar que pago en su acepción jurídica no solo significa el cumplimiento de obligaciones dinerarias, sino de todas aquellas que se encuentran en el título generador de la obligación, como sería en este caso, la orden judicial de abstenerse de continuar con los descuentos de la nómina de los beneficiarios de la pensión gracia con destino al sistema de seguridad social en salud, representado por el FOSYGA FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1626 / DECRETO 5021 DE 2009 / DECRETO 575 DE 2013 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 169 DE 2008 / DECRETO 4269 DE 2011 SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efecto erga omnes / CONDENA A DEVOLVER SUMAS DE DINEROS – Es vinculante para las entidades parte en el proceso No cabe así el argumento del FOPEP en el sentido de que debió haber sido

vinculado al proceso judicial para verse obligado a suspender los descuentos a salud ordenados por la autoridad judicial en la condena a CAJANAL, pues, se repite, dicha entidad actúa solamente como “pagadora” de las pensiones reconocidas conforme a la ley (directamente por la Administración o mediante una sentencia judicial) y no representa al Estado en la relación sustancial con los eventuales beneficiarios de la prestación. Indicar lo contrario significaría afirmar que por el hecho de ser “la entidad pagadora”, la legitimación por pasiva en todos los procesos relacionados con el reconocimiento, modificación o reajuste de una pensión o su monto estaría en cabeza del FOPEP y no de la UGPP, lo cual no es admisible. Recuérdese, además, que conforme a lo dispuesto por el artículo 189 del C.P.A.C.A. “la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”, razón por la cual ni la Nación – Ministerio de Trabajo – FOPEP, ni cualquier otra persona, pueden desconocer los efectos de cosa juzgada que produjo la declaratoria de nulidad del acto administrativo expedido en su momento por CAJANAL, contenida en la sentencia que ha dado lugar al presente conflicto, so pretexto de no haber sido vinculadas al correspondiente proceso judicial ni haber participado en él. Cosa distinta sucede con la condena a devolver la suma de dinero que, a título de restablecimiento de derecho impuso el respectivo juez en la misma providencia, pues resulta claro que dicha condena solo es vinculante para las entidades que fueron parte en el proceso, o para aquellas personas naturales o jurídicas que las sucedan en los

respectivos derechos y obligaciones FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 CONTRATOS – Efectos jurídicos [E]s pertinente afirmar que los contratos por regla general, solo producen efectos jurídicos inter – partes, es decir, para aquellas personas que han manifestado su voluntad de obligarse, de acuerdo con el principio de la relatividad de los contratos (res inter alios acta). Por lo tanto, FOPEP no puede invocar las cláusulas de un contrato celebrado entre la Nación y algunas sociedades fiduciarias, para negarse a cumplir una obligación asumida frente a un tercero, meno aun cuando el derecho correlativo ha sido reconocido judicialmente en una sentencia ejecutoriada FOSYGA – Creación / FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍANaturaleza jurídica / FOSYGA – Dirección y vigilancia / FOSYGA - Recursos El Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA– fue creado por la Ley 100 de 1993, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia (…) De acuerdo con el Decreto 1283 de 1996, las entidades, órganos y niveles relacionados con su dirección y vigilancia son: (i) el Ministerio de Salud y Protección Social tiene a su cargo la dirección y control integral del FOSYGA, el cual a través de la Dirección General de Gestión Financiera garantizará el adecuado cumplimiento y desarrollo de sus objetivos (artículo 6); (ii) el Consejo Administrador del FOSYGA es el

Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud cumple diferentes funciones relacionadas con la determinación de los criterios para la utilización y distribución de los recursos; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud tiene a su cargo “la inspección, vigilancia y control de las subcuentas de FOSYGA” (…) El FOSYGA maneja los recursos que integran los dos regímenes del sistema de seguridad social en salud, es decir el régimen contributivo y el subsidiado FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 1283 DE 1996 RECURSOS DEL FOSYGA – Naturaleza / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Elementos que las tipifican En relación con la naturaleza jurídica de los aportes que hacen los cotizantes, la normatividad vigente los ha caracterizado de forma expresa como contribuciones parafiscales, en tanto que se hallan integrados por los elementos que tipifican esta figura, a saber: (i) son obligatorias; (ii) gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico; (iii) se invierten en su beneficio; (iv) son recursos públicos, pertenecen al Estado y tienen una destinación específica; (v) su manejo, administración y ejecución se lleva a cabo por órganos de la Nación o por personas jurídicas de derecho privado con las cuales se suscriba un contrato para el efecto y (vi) el control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República FUENTE FORMAL: DECRETO 1283 DE 1996 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 9

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la figura de la parafiscalidad ver Corte

Constitucional C308 de 1994 PAGO DE SUMAS DESCONTADAS A FAVOR DEL FOSYGA – Debe hacerlo la UGPP La UGPP deberá hacer el pago directo a los beneficiarios de la pensión gracia de los valores que les hayan sido descontados, en tanto que es la entidad que asumió las obligaciones que correspondían a CAJANAL en Liquidación en lo referente a la administración de la nómina de pensionados y a la atención de sus reclamaciones, tal y como se ha explicado con detalle a lo largo de esta decisión. (…) En conclusión, las entidades involucradas, incluyendo, si fuere el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deben efectuar los ajustes presupuestales, las devoluciones, los traslados de recursos o las compensaciones que se requieran, con el fin de cumplir lo resuelto en esta decisión y, en especial, procurarán el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00103-00

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP Referencia: Presunto conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP La Nación – Ministerio de Trabajo - Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) y La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA)- La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a resolver el presunto conflicto de competencias administrativas que existe entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP -, La Nación – Ministerio de Trabajo – FOPEP - y la Nación – Ministerio de Salud y Protección SocialFOSYGA -.

I. ANTECEDENTES Con base en la información y los documentos aportados por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al

presente asunto:

1. La señora Ana Delina Reyes de Reyes, en su condición de beneficiaria de una “pensión gracia” reconocida como docente oficial, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANALpor su negativa a: (i) efectuar únicamente descuento del 5% de la pensión gracia destinado a servicios de salud, (ii) reintegrar el 7% por concepto de salud efectuado sobre la pensión gracia. (Folio 13).

2. Mediante sentencia del día 10 de noviembre de 2010, dentro del radicado Nº 2005-2925-00, el Juzgado Doce del Circuito Judicial Administrativo de

Bucaramanga, confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de septiembre de 2011, condenó a CAJANAL en Liquidación: (i) abstenerse de continuar descontando de la pensión gracia un porcentaje mayor al 5% como cotización por concepto de salud. (ii) “reintegrar las sumas que hayan sido descontadas de la pensión gracia como cotización por concepto de salud que excedan un porcentaje del 5% sobre la mesada pensional”. (iii) “actualizar sumas adeudadas”. (Folio 19).

3. La señora Ana Delina Reyes de Reyes, mediante apoderado, presentó a la UGPP un escrito el día 10 de mayo de 2013, en el cual solicita a dicha entidad que se dé cumplimiento a la referida sentencia judicial. (Folio 8).

4. Con el fin de atender dicha petición, la UGPP expidió la Resolución RDP 026918 del 13 de junio de 2013, mediante la cual resuelve dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, y para tal efecto: (i) “Ordena suspender el descuento por concepto de aportes sobre salud que exceda del 5% de la mesada pensional, deducido de la pensión de jubilación gracia. (ii) informar al FOPEP sobre el cese de los descuentos por concepto de aportes sobre salud, (iii) informar al Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, del respectivo reembolso de los descuentos en salud en la parte que exceda el 5% de la mesada pensional. (Folios 8-12).

5. En la parte considerativa de la citada resolución, la UGPP explica que a tal

entidad le compete legalmente administrar la nómina de pensionados cuyas prestaciones sean reconocidas por ella misma, así como las que fueron reconocidas en su momento por CAJANAL o las demás administradoras exclusivas de pensiones para servidores públicos, pero no es quien realiza el pago de las respectivas mesadas, pues esto lo hace el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, para lo cual la UGPP le comunica los actos de reconocimiento, las reliquidaciones y las demás modificaciones o novedades que se presenten en esta materia, con el fin de que dicho Fondo proceda a realizar los pagos y descuentos respectivos.

6. Así mismo, la UGPP expone que los aportes que corresponden a estos pensionados para el sistema general de seguridad social en salud, son descontados por el FOPEP y trasladados directamente al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA -, por lo cual tales recursos nunca ingresan al patrimonio de la UGPP ni pasan por sus cuentas, sino que son administrados integralmente dentro del referido sistema.

7. El 30 de enero de 2014, el Director de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud solicitó la revocatoria directa de las decisiones adoptadas en estos casos por la UGPP, incluyendo la Resolución RDP 026918 del 13 de junio de 2013, para lo cual invocó la causal primera (1ª) del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, que se refiere a la revocatoria de los actos administrativos “cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”. Así mismo, consideró que la UGPP vulneró los derechos de defensa y al

debido proceso de dicha entidad, al pretender imputarle el pago de un sentencia judicial dictada en un proceso en el que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA no ha sido oída y vencida en juicio. (Folios 2432).

8. El 5 de febrero de 2014, la Directora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo manifestó a la UGPP que el cumplimento de los fallos judiciales corresponde exclusivamente a las entidades que hayan sido vencidas en juicio y que, como el Ministerio de Trabajo o el Consorcio FOPEP 2013 no fueron vinculados al respectivo proceso judicial mediante el cual se ordenó la suspensión y devolución de los aportes por salud, dichas entidades “deben continuar aplicando el descuento legalmente establecido con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud; adicionalmente y en relación con las órdenes de reintegro de los descuentos realizados, las gestiones para su devolución se deberán adelantar ante el FOSYGA, como quiera que tales recursos ya fueron trasladados al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. (Folios 21-23).

9. Por todo lo anterior, la UGPP mediante escrito dirigido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, el día 21 de abril de 2014, solicita que se resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas que a su juicio existe entre dicha entidad y la Nación (Ministerio de Trabajo – FOPEP y Ministerio de Salud y Protección Social - FOSYGA), en el sentido de declarar:

(i) “… que la Nación - Ministerio de Trabajo – Consorcio FOPEP, en su calidad de

pagador de nómina y en especial liquidador y pagador de los descuentos que por aportes a salud que se les viene efectuando a las pensiones gracia, debe ejecutar la orden de suspensión de descuentos a salud que la UGPP ha dado mediante acto administrativo expedido en cumplimiento a un fallo judicial”; y (ii) “… que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, está obligada a devolver de forma directa los aportes que por concepto de cotizaciones a salud le han sido descontados a la causante Ana Delina Reyes de Reyes, sin que deba medir (sic) previo pago por parte de la UGPP”. (Folios 1-6).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 33 y 34).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta de que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Educación Nacional, al FOSYGA, al Consorcio FOPEP, a la Fiduciaria La Previsora S.A., como vocera del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, al Tribunal Administrativo de Casanare y a la Señora Ana Delina Reyes de Reyes (folio 38). Las siguientes entidades presentaron alegatos o consideraciones, como lo hizo

constar la Secretaría de la Sala: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- (folio 82), la Fiduprevisora S.A., como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (folios 39-44), el Subdirector de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas de la Protección Social (folios 45-81), el Ministerio del Trabajo (folios 83100) Patrimonios Autónomos de CAJANAL EICE en liquidación (folios 128-130) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 121-123). El 5 de junio de 2014 se celebró una audiencia pública, a la cual asistieron funcionarios de la UGPP, del Ministerio de Salud y Protección Social, del Ministerio de Trabajo y de la Fiduciaria La Previsora S.A., para aclarar diferentes aspectos del conflicto y de la posición de cada una de las partes (folios 114-119). El 9 de junio de 2014, la Subdirectora de Servicios Sociales Complementarios y Otras Prestaciones Encargada de las Funciones de Directora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo allegó a la Sala copia de una carta enviada por el titular de esa cartera a la Contralora General de la República, en la que pone en su conocimiento múltiples sentencias condenatorias dictadas en esta materia contra CAJANAL y/o la UGPP, hace una estimación sobre el efecto económico de las mismas y solicita la intervención de dicha funcionaria para lograr que los fallos de tutela desfavorables sean revisados por la Corte Constitucional (folios 103-112).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, las partes involucradas presentaron los siguientes

argumentos y consideraciones:

1. Posición de la UGPP Manifiesta que profirió el acto administrativo que se cuestiona en cumplimiento de lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 20071, el Decreto-Ley 169 de 20082 y el Decreto 575 de 20133, normas que establecen como función de la UGPP la administración de las pensiones que fueron reconocidas por CAJANAL, pero no el pago de las mismas ni el manejo de los aportes al sistema general de salud.

Señala que la UGPP no puede jurídica ni materialmente efectuar descuentos por aportes a salud en las pensiones gracia que administra, así como tampoco suspenderlos, porque esa función le corresponde al FOPEP, como pagador de las citadas obligaciones, razón por la cual la UGPP se ha limitado a dar las órdenes o instrucciones que sean del caso a dicho Fondo, para que éste las ejecute. De igual forma, manifiesta que los aportes a salud son girados por el FOPEP al FOSYGA y no hacen parte del presupuesto de la UGPP, lo cual le impide hacer la devolución de los mismos, y que sería inviable y problemático, desde el punto de vista presupuestal, que dicha unidad se viera obligada a efectuar tales 1 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. 2 “Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el

procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”. 3 “Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”. devoluciones con sus propios recursos, que forman parte del Presupuesto General de la Nación, para luego tener que solicitar su reintegro al FOSYGA. Afirma que mediante las resoluciones expedidas se limitó a dar cumplimiento a una decisión judicial y a solicitar, como administrador de la nómina de beneficiarios de la “pensión gracia”, que el FOPEP cese los descuentos por salud que viene realizando de las respectivas mesadas, y que el FOSYGA, por su parte, reintegre los recursos que ha recibido del FOPEP por este concepto. Señala que la UGPP no fue parte en el respectivo pr