CE-11001-03-06-000-2014-00105-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP y el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DEL CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - No existirá conflicto cuando la actuación haya concluido con un acto administrativo definitivo / ACTO ADMINISTRATIVOCaracterísticas / ACTO ADMINISTRATIVO - Diferenciación entre actos de trámite y actos de ejecución Si bien es cierto que la Sala de Consulta y Servicio Civil ha manifestado –y lo ratifica en esta actuación– que no es posible resolver un conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido en forma definitiva mediante la expedición de un acto administrativo, tal afirmación sólo es válida y aplicable cuando en efecto se trate de un acto administrativo definitivo o de fondo, como también lo ha sostenido esta Corporación, pero no cuando el acto administrativo es de simple trámite o de ejecución, pues en el primer caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, y en el segundo evento, aunque la actuación administrativa que da origen al acto que se ejecuta ya terminó o no existe (como en el caso de una sentencia judicial), la respectiva actuación (según algunos) u operación administrativa (según otros) que lleva a cabo la entidad responsable para cumplir con el respectivo acto o fallo judicial, únicamente termina con el cumplimiento efectivo o material del mismo. En efecto, el acto formal que ordena la ejecución se limita –como su nombre lo

indica– a ordenar las medidas o actividades necesarias para lograr tal resultado, sin poder por sí propio para modificar o variar la situación operacional en el sentido procurado dicho acto o decisión judicial. Desde luego, como también lo ha reconocido la jurisprudencia, existe la posibilidad de que un acto administrativo de trámite o un acto administrativo de ejecución, aunque formalmente tengan ese carácter, constituyan materialmente actos administrativos definitivos, como sucede, en el primer caso, cuando el acto de trámite impide seguir adelante con la actuación administrativa, y en el segundo caso, cuando el presunto acto de ejecución introduce modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que pretende ejecutar, de tal manera que altere la voluntad real de la autoridad administrativa o del juez que haya proferido la decisión. En tales eventos, como lo ha señalado la jurisprudencia, la persona afectada se encuentra legitimada para atacar la validez de dichos actos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. (…) En todo caso, la Sala no observa de forma evidente o a primera vista, que la resolución expedida por la UGPP para dar cumplimiento a la sentencia proferida contra CAJANAL en Liquidación, independientemente de su validez material, modifique o altere los aspectos sustanciales de la referida providencia judicial, por cuanto se limita a ordenar a las entidades que considera legalmente competentes las gestiones o actividades que se requieren para hacer efectivo el fallo. Así, el argumento del Ministerio de Trabajo según el cual la resolución emitida por la UGPP para ejecutar la sentencia que da origen a este conflicto de competencias contiene un acto administrativo definitivo o de fondo,

que pone fin a una actuación administrativa, no resulta aceptable, pues dicha resolución debe considerarse, en principio, como un acto administrativo de simple ejecución.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 43

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL – Supone el ejercicio de una función administrativa / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Pueden presentarse en relación con el cumplimiento de una sentencia judicial El cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia… En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o si se trata de una simple operación administrativa. Ahora bien, aunque es verdad que la obligación para cumplir una sentencia judicial la define el juez en la respectiva providencia, al imponer determinada condena a una entidad u organismo del Estado como resultado de un proceso judicial que se inicia con la presentación de la demanda, por lo cual la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede variar o alterar lo definido judicialmente en el fallo, como lo ha reconocido esta Corporación en varias ocasiones, no puede perderse de vista que esta es una regla general, pero no absoluta. En efecto, en algunas ocasiones se presentan circunstancias que generan dudas sobre la entidad que está llamada a cumplir la condena por eventos que hayan ocurrido después de proferida la sentencia, e

incluso durante el proceso pero que no fueron reconocidos en el fallo y que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada, tales como supresión de entidades públicas, eliminación de funciones, fusiones o escisiones, y reasignación de funciones entre entidades, órganos y organismos. En tales casos excepcionales, la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, así como el principio de la tutela judicial efectiva, que forman parte del derecho de acceso a la administración de justicia, como la Corte Constitucional lo ha señalado en varias sentencias, hacen que la Sala de Consulta y Servicio Civil deba resolver el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es el competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial. Obviamente la Sala entiende que al dirimir dichos conflictos no puede adicionar, suprimir, modificar ni alterar de cualquier forma lo resuelto sustancialmente en el fallo, y debe apegarse en todo lo posible, tanto a la voluntad real del operador judicial como al texto mismo de la sentencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - TITULO 3 CAPITULO 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 192

NOTA DE RELATORIA: En lo referente a la competencia de la Sala de Consulta para dirimir conflictos de competencias en relación con el cumplimiento de sentencias judiciales consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 26 de enero de 2006. Rad. Nº 110010306000200500012 00.

M.P. Enrique José Arboleda Perdomo

ACCION DE TUTELA - No suspende la ejecutoriedad de la sentencia judicial / TUTELA JUDICIAL EFECTIVA – Comprende el derecho a que se dé cumplimiento al fallo proferido Ni la Constitución Política ni el Decreto 2067 de 1991 tienen previsto que la firmeza y ejecutoria de una decisión judicial se suspenda o se vea afectada por la sola circunstancia de que en su contra se haya interpuesto una acción de tutela o que esta haya sido escogida para revisión por la Corte Constitucional. Salvo que el juez de tutela en cualquiera de sus instancias o en sede de revisión adopte una medida cautelar que suspenda o afecte de manera concreta y expresa los efectos de una decisión judicial ejecutoriada y en firme, todas las autoridades del Estado están obligadas a su cumplimiento. Este es un principio rector y esencial del Estado Social de Derecho: el respeto y observancia de las decisiones judiciales. (…) Ahora bien, en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional ha señalado que los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política consagran expresamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, el cual está orientado por un principio de efectividad, según el cual las normas deben ser interpretadas “en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”. Por ello, la misma Corte Constitucional ha insistido en que este derecho fundamental no se agota con la simple posibilidad de acceder a la jurisdicción y obtener de una decisión judicial, sino que comprende, además y, especialmente, el derecho a que

el fallo adoptado se cumpla efectivamente. (…) Resulta claro que una argumentación dirigida a evitar el cumplimiento y eficacia de una sentencia judicial ejecutoriada y en firme resulta prima facie incompatible con la Constitución y los fundamentos mínimos del Estado Social de Derecho y por tal razón, no cabe ninguna posibilidad de inhibición por razón de la disconformidad de las entidades con el contenido material del fallo. Cualquier solución que se adopte en casos como el analizado debe partir del carácter vinculante de las sentencias, cuya eficacia no está condicionada a la revisión y aceptación de sus destinatarios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 229 / DECRETO 2067

DE 1991

NOTA DE RELATORIA: En lo referente al reconocimiento del derecho fundamental del cumplimiento de la sentencia judicial, consultar la Sentencia de la

Corte Constitucional, T-554 de 1992 PENSION GRACIA – Evolución legislativa / BENEFICIARIOS DE LA PENSION GRACIA - Cotizaciones a salud La pensión gracia tiene más de cien años de creación (Ley 114/1913; Ley 116/1928; Ley 37/1933) y sus beneficiarios son personas que laboraron como personal docente en los niveles departamentales o municipales. El reconocimiento de la pensión gracia a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, fue dispuesto por el Decreto 081 de 1976 y reiterado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Debe observarse que desde 1966 la Ley 4 había ordenado el descuento por

concepto de aportes a salud para todos los afiliados y pensionados de Cajanal y respecto de estos últimos, el parágrafo del artículo 2 había establecido que: los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5 por ciento) de su mesada pensional. Esa disposición fue complementada con la Ley 4 de 1976 que en su artículo 7 estableció que los pensionados y sus familiares que dependieran económicamente de ellos, tendrían derecho a recibir servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, etc., mediante el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios…. Más adelante la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral “conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios”. El artículo 279 ibídem relacionó las excepciones a dicho sistema y, en materia pensional, excluyó de su aplicación a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989. El parágrafo 2º de la misma norma ordenó expresamente: La pensión gracia para los educadores de que tratan las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, “continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituya a la caja en el pago de sus obligaciones pensionales”. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 comenzó a discutirse si los beneficiarios de la pensión gracia están obligados a cotizar para salud o no y en qué porcentaje. Tal y como ocurre en el

caso concreto, en un número plural de asuntos, CAJANAL en Liquidación o la UGPP han recibido órdenes provenientes de sentencias proferidas por jueces administrativos y tribunales contencioso-administrativos para que se abstengan de descontar de las mesadas de los beneficiarios de la pensión gracia el porcentaje del doce por ciento (12%) que se destina al sistema de seguridad social en salud. También han recibido órdenes judiciales en el sentido de que la deducción referida debe ser solamente del cinco por ciento (5%) y no del doce por ciento (12%). En las dos hipótesis mencionadas, las órdenes de las autoridades judiciales contienen también la obligación de que se restituya a los beneficiarios de la pensión gracia las sumas que a su juicio fueron indebidamente descontadas. La UGPP, de idéntica forma a lo que ocurre en el caso concreto, con el propósito de dar cumplimiento a tales decisiones judiciales, ha expedido actos mediante los cuales informa a FOPEP y FOSYGA el contenido de las decisiones judiciales, con la intención de que el primero no realice más descuentos con destino a salud y que el segundo devuelva las sumas recaudadas.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 4 DE 1966 - ARTICULO 2 / LEY 4 DE 1976 - ARTICULO 7 / LEY 91 DE 1989 - ARTICULO 15 / DECRETO 081 DE 1976 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 279

PARAGRAFO 2

LIQUIDACION DE CAJANAL - Sus funciones fueron asumidas por la UGPP y el FOPEP / UGPP - Marco legal y funciones. Correlación jurídica con el FOPEP El artículo 130 de la Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo con el único fin de sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo referente al pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes. Quiere ello decir que la función relativa al reconocimiento del derecho a esta prestación social se mantuvo en CAJANAL… En desarrollo de lo establecido en el citado artículo 130 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994, cuyo artículo 1 determinó la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario. En este sentido, se concluye que con la creación del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, se escindieron las funciones relativas al reconocimiento de las pensiones por un lado, y a su pago, por el otro (i) CAJANAL mantuvo la relación jurídica con los afiliados, cotizantes y pensionados, lo que quiere decir que en cabeza de esta entidad se conservó la obligación de recibir los aportes y las solicitudes de pensión, estudiar su viabilidad jurídica y proceder a su reconocimiento o denegación. (ii) El FOPEP

asumió la función de pagar (ejecución) las prestaciones sociales que CAJANAL determinara procedentes de acuerdo con la normatividad vigente. La Ley 1151 de 2007, en su artículo 155, ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales. De acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, a través del cual suprimió a Cajanal y ordenó su liquidación inmediata. (…) En cuanto hace referencia a la relación que existe en la actualidad entre la UGPP y FOPEP, se advierte que este último mantuvo su función como ente pagador de pensiones reconocidas por la UGPP, del mismo modo en que estaba contemplado el pago de pensiones reconocidas por Cajanal. El artículo 2 del Decreto 169 de 2008 determina que el FOPEP es el encargado de pagar las pensiones reconocidas por la UGPP, al precisar que “el pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP”. (…) El FOPEP como entidad encargada del pago deberá cumplir con las indicaciones que le suministre la UGPP respecto de los beneficiarios de la pensión gracia. Es indispensable enfatizar que pago en su acepción jurídica no solo significa el cumplimiento de obligaciones dinerarias, sino de todas aquellas que se encuentran en el título generador de la obligación, como sería en este caso, la orden judicial de abstenerse de continuar con los descuentos de la nómina de los beneficiarios de

la pensión gracia con destino al sistema de seguridad social en salud, representado por el FOSYGA.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 130 / DECRETO REGLAMENTARIO 1132 DE 1994 - ARTICULO 1 / LEY 1151 DE 2007ARTICULO 155 / LEY 1151 DE 2007 - ARTICULO 156 / DECRETO 2196 DE 2009 / DECRETO 169 DE 2008 - ARTICULO 2 / DECRETO 4269 DE 2011ARTICULO 1 / DECRETO 5021 DE 2009 / DECRETO 575 DE 2013

FOPEP - No es una entidad autónoma. En su calidad de entidad pagadora está sujeta a las determinaciones de la UGPP / FOPEP – Es una entidad pagadora La ley ha escindido las funciones de reconocimiento y administración (antes CAJANAL -hoy UGPP-) y las de pago de la pensión (FOPEP) de los servidores públicos sometidos al régimen de prima media. Como se vio, tal división funcional establecida por el legislador también opera respecto de la pensión gracia, que es el asunto sometido a decisión de la Sala. En este esquema institucional establecido por el legislador resulta claro que la función de pago a cargo del FOPEP no es autónoma, pues ella depende necesariamente de la relación jurídica que se establece entre la UGPP y los beneficiarios de la referida prestación social, o lo que es lo mismo, son los actos de reconocimiento o reliquidación de la prestación por parte de la UGPP los que activan la respectiva función de pago a

cargo del FOPEP. Es por ello que la UGPP, como encargada y responsable de la relación jurídica con el pensionado, tiene confiada la tarea de administrar la nómina pensional y de reportar las novedades pertinentes al FOPEP para que este pueda cumplir su respectiva función de pago. En este orden de ideas también es evidente que las contingencias jurídicas de la relación sustancial UGPP-beneficiario repercuten inevitablemente, por la forma en que la ley ha organizado el sistema, en las tareas que cumple la entidad pagadora, más aún cuando se trata de una decisión judicial que, como en el caso concreto, afecta el monto final a pagar a favor del beneficiario. Por tanto, el hecho de que la legitimación por pasiva para responder judicialmente por las pensiones de jubilación que en su momento estuvieron a cargo de CAJANAL hoy corresponda a la UGPP, no altera ni modifica el deber legal del FOPEP de hacer los pagos de las pensiones en la forma indicada en los actos de reconocimiento expedidos por la autoridad competente (UGPP) o por las autoridades judiciales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. No cabe así el argumento del FOPEP en el sentido de que debió haber sido vinculado al proceso judicial para verse obligado a suspender los descuentos a salud ordenados por la autoridad judicial en la condena a CAJANAL, pues, se repite, dicha entidad actúa solamente como “pagadora” de las pensiones reconocidas conforme a la ley (directamente por la Administración o mediante una sentencia judicial) y no representa al Estado en la relación sustancial con los eventuales beneficiarios de la prestación. Indicar lo contrario significaría afirmar que por el hecho de ser “la entidad pagadora”, la

legitimación por pasiva en todos los procesos relacionados con el reconocimiento, modificación o reajuste de una pensión o su monto estaría en cabeza del FOPEP y no de la UGPP, lo cual no es admisible. (…) En consecuencia, el FOPEP está sujeto a las novedades que le reporte la UGPP en su condición de administrador de la nómina, respecto de los beneficiarios de la pensión gracia y, en tal sentido, habrá de pagar las pensiones y demás prestaciones económicas que resulten de imperativo cumplimiento de acuerdo con la Constitución Política, la ley y las decisiones judiciales. Así, el conflicto de competencias se resuelve a favor de los argumentos de la UGPP en el sentido de que es la autoridad con la función de administrar la nómina de los beneficiarios de la pensión gracia y de reportar las novedades (administrativas o judiciales) al FOPEP, el cual debe proceder a efectuar los cambios respectivos en las mesadas pensionales. En el caso concreto, el FOPEP deberá aplicar la novedad reportada por la UGPP en relación con la orden de suspender los descuentos al sistema de seguridad social en salud en la forma y porcentajes dispuestos en la respectiva decisión judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 130 / DECRETO REGLAMENTARIO 1132 DE 1994 - ARTICULO 1 / LEY 1151 DE 2007ARTICULO 155 / LEY 1151 DE 2007 - ARTICULO 156 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 9 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 31 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 189 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 192 / DECRETO 2196 DE 2009 / DECRETO 169 DE 2008 - ARTICULO 2 / DECRETO 4269 DE 2011 - ARTICULO 1 / DECRETO 5021 DE 2009 / DECRETO 575 DE 2013

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES – No pueden invocarse cláusulas contractuales para eludir su cumplimiento / CONTRATO DE FIDUCIA – Sus cláusulas no pueden invocarse para negarse a cumplir obligaciones frente a terceros En cuanto al argumento planteado por el FOPEP, consistente en que las sociedades fiduciarias que administran el Fondo tienen un deber contractual de revisar la legalidad de las decisiones que profiere la UGPP en relación con el reconocimiento de las pensiones, la Sala encuentra que no es válido frente al cumplimiento de una sentencia, pues eso significaría que las decisiones judiciales pueden someterse, por contrato, a la aceptación de sus destinatarios, o lo que es peor, de terceros particulares. Además, es pertinente afirmar que los contratos por regla general, solo producen efectos jurídicos inter-partes, es decir, para aquellas personas que han manifestado su voluntad de obligarse, de acuerdo con el principio de la relatividad de los contratos (res inter alios acta). Por lo tanto, FOPEP no puede invocar las cláusulas de un contrato celebrado entre la Nación y algunas sociedades fiduciarias, para negarse a cumplir una obligación asumida frente a un tercero, meno aun cuando el derecho correlativo ha sido reconocido judicialmente en una sentencia ejecutoriada. Recuerda la Sala que las órdenes

que se han proferido por parte de las autoridades judiciales, como expresión independiente de la administración de justicia, en cumplimiento de su función pública (artículo 228 de la Constitución Política), con garantía del acceso de los beneficiarios de la pensión gracia a la administración de justicia (artículo 229), sometidas al imperio de la ley (artículo 230), deben ser acatadas. El cumplimiento de las providencias judiciales es el cumplimiento de las leyes en el caso concreto y cuando quiera que sentencias condenen al Estado, de conformidad con los principios que rigen la función administrativa, habrán de cumplirse de manera eficaz, para lo cual las autoridades administrativas habrán de coordinar sus actuaciones y dar cumplimiento adecuado a los fines del Estado (artículo 209). Todo lo anterior se traduce en un deber ético, jurídico y funcional (en el caso de los servidores públicos) de “respeto y ejecución de las sentencias”, frente al cual la posición de la Sala de Consulta ha sido clara y reiterada: los destinatarios de una sentencia no pueden sujetar su cumplimiento a su percepción subjetiva sobre la corrección jurídica o la conveniencia financiera de aquella; frente a una decisión judicial en firme (bien sea porque se agotaron los medios ordinarios o extraordinarios de defensa o bien porque la parte interesada no los ejerció oportunamente), la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva imponen como única solución admisible la estricta observancia de lo resuelto por la autoridad judicial. Al respecto cabe señalar que el artículo 9 del CPACA prohíbe a las autoridades “dilatar o entrabar el incumplimiento de decisiones judiciales”; y

establece que la violación de este deber hace incurrir al funcionario responsable en falta disciplinaria gravísima (artículo 31); de otra parte, el artículo 189 del mismo código señala que “las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias” y el artículo 192 ibídem prescribe que el incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos “acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar” FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 228 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 229 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 230 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 130 RECURSOS PUBLICOS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - Los aportes al FOSYGA constituyen recursos públicos y parafiscales / FOSYGANaturaleza jurídica de los aportes al mismo / ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – Diversas disposiciones buscan evitar y solucionar este fenómeno en el Sistema General de Salud En relación con la naturaleza jurídica de los aportes que hacen los cotizantes, la normatividad vigente los ha caracterizado de forma expresa como contribuciones parafiscales, en tanto que se hallan integrados por los elementos que tipifican esta figura, a saber: (i) son obligatorias; (ii) gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico; (iii) se invierten en su beneficio; (iv) son recursos públicos, pertenecen al Estado y tienen una destinación específica; (v) su manejo,

administración y ejecución se lleva a cabo por órganos de la Nación o por personas jurídicas de derecho privado con las cuales se suscriba un contrato para el efecto y (vi) el control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República. (…) Los aportes que los beneficiarios de la pensión gracia hicieron a FOSYGA, en atención a los descuentos que FOPEP efectuó de acuerdo con las normas, en particular a la Ley 1250 de 2008 (artículo 1) y a la Ley 812 de 2003 (artículo 8), constituyen recursos públicos, contribuciones parafiscales, que integran el sistema de seguridad social en salud y se hallan sujetos a una normatividad precisa, que establece funciones y responsabilidades entre los diferentes órganos y entidades (…) Ahora bien, dado que las sumas de dinero que la UGPP debe reintegrar a la beneficiaria de la sentencia judicial fueron descontadas en su momento por el FOPEP de las respectivas mesadas pensionales y trasladadas al FOSYGA, según lo que se deduce de la información y los documentos que obran en el expediente, la Sala advierte que no puede presentarse en este caso un enriquecimiento sin justa causa para ninguna de las partes involucradas en el conflicto, razón por la cual es claro que la UGPP puede solicitar a las entidades y/o fondos que corresponda la devolución o restitución de tales sumas. Sobre este punto, vale la pena mencionar que, aparte de los principios y las normas generales del derecho civil que buscan prevenir y corregir el enriquecimiento sin justa causa, existen disposiciones específicas para evitar y solucionar este fenómeno en el sistema general de salud, teniendo en cuenta la

cantidad de actores intervinientes y la complejidad que caracteriza el flujo de recursos financieros dentro de dicho sistema. Por tal razón, el artículo 3º del Decreto Ley 1281 de 2002 se refiere al reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Esta norma con fuerza de ley ha sido reglamentada por el Gobierno Nacional para casos y procedimientos determinados, como puede apreciarse en los Decretos 2280 de 2004 (artículo 19) y 4023 de 2011 (artículos 12, 19 y 23), y en la Resolución Nº 3361 de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 9 / LEY DE 1993 – ARTICULO 154 / LEY 179 DE 1994 - ARTICULO 12 / LEY 225 DE 1995ARTICULO 2 / LEY 488 DE 1998 - ARTICULO 91 / LEY 633 DE 2000ARTICULO 99 / LEY 812 DE 2003 - ARTICULO 8 / LEY 1250 DE 2008ARTICULO 1 / DECRETO 1281 DE 2002 / DECRETO 2280 DE 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00105-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP

Referencia: Presunto conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Nación – Ministerio de Trabajo - Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) y la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a resolver el presunto conflicto de competencias administrativas que existe entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP -, la Nación – Ministerio de Trabajo – FOPEP - y la Nación – Ministerio de Salud y Protección SocialFOSYGA -.

I. ANTECEDENTES Con base en la información y los documentos aportados por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al

presente asunto:

1. El señor Manuel Salvador Muñoz Ahumada, en su condición de beneficiaria de una “pensión gracia” reconocida como docente oficial, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANALpor su decisión de negarse a: (i) suspender los descuentos que venía haciendo de sus mesadas pensionales con destino al sistema general de seguridad social en salud, y (ii) reintegrar las sumas que por este mismo concepto le había descontado.

2. Mediante sentencia del 25 de agosto de 2010 del Juzgado Octavo

Administrativo del Circuito de Barranquilla, Atlántico se declaró la nulidad del oficio No. GN 22422 del 22 de noviembre de 2007 expedido por la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó: (i) “suprímase los descuentos en salud que afectan la pensión gracia del señor Manuel Salvador Muñoz Ahumada” y (ii) ordenar a la Caja Nacional de Previsión So