CE-11001-03-06-000-2014-00109-00(C)-2014

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVOS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP -, la Nación – Ministerio de Trabajo – FOPEP - y la Nación – Ministerio de Salud y Protección SocialFOSYGA / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencia administrativas / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE O EJECUCIÓN – No limita competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil Si bien es cierto que la Sala de Consulta y Servicio Civil ha manifestado – y lo ratifica en esta actuación – que no es posible resolver un conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido en forma definitiva mediante la expedición de un acto administrativo, tal afirmación sólo es válida y aplicable cuando en efecto se trate de un acto administrativo definitivo o de fondo, como también lo ha sostenido esta Corporación, pero no cuando el acto administrativo es de simple trámite o de ejecución, pues en el primer caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, y en el segundo evento, aunque la actuación administrativa que da origen al acto que se ejecuta ya terminó o no existe (como en el caso de una sentencia judicial), la respectiva actuación (según algunos) u operación administrativa (según otros) que lleva a cabo la entidad responsable para cumplir con el respectivo acto o fallo judicial, únicamente termina con el cumplimiento efectivo o material del mismo. (…) En todo caso, la Sala no observa de forma evidente o a primera vista, que la resolución expedida por la UGPP para

dar cumplimiento a la sentencia proferida contra CAJANAL en Liquidación, independientemente de su validez material, modifique o altere los aspectos sustanciales de la referida providencia judicial, por cuanto se limita a ordenar a las entidades que considera legalmente competentes las gestiones o actividades que se requieren para hacer efectivo el fallo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – En relación con el cumplimiento de una sentencia judicial / CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA JUDICIAL – Implica el ejercicio de una función administrativa [E]l cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia. (…) En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o si se trata de una simple operación administrativa. A juicio de la Sala, una u otra calificación dependen principalmente del contenido del fallo, es decir, del alcance de las órdenes y decisiones que hayan sido adoptadas por la autoridad judicial, así como de las actividades, determinaciones y gestiones que deba realizar la entidad pública que resulte condenada, para darle cumplimiento. En todo caso, ya sea que se trate de una actuación administrativa o de una simple operación administrativa,

lo cierto es que implica el ejercicio de la función administrativa en desarrollo de la cual pueden presentarse conflictos de competencia, bien sea porque dos o más entidades públicas se consideren competentes para ejercer dicha función (conflicto positivo), ora porque ninguna de ellas acepte la competencia para el efecto (conflicto negativo) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192

COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL PARA RESOLVER CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVOS – Elementos que la habilitan

[L]a Sala verifica la existencia de todos los supuestos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la competencia administrativa de las entidades en conflicto: (i) Se trata de una función de naturaleza administrativa; (ii) existen dos o más entidades que discuten su competencia para tramitar dicha actuación; (iii) el conflicto se presenta entre entidades del orden nacional; (iv) el asunto es de carácter particular y concreto. En particular, la Sala observa que en este caso se presentan dos conflictos de competencia que la misma debe entrar a resolver: (i) El relativo a la autoridad encargada de hacer efectiva la orden judicial de suspensión de los descuentos a salud de la pensión gracia del beneficiario de la sentencia; (ii) el que se refiere a la entidad que debería devolver las sumas descontadas de la pensión gracia a los beneficiarios de la sentencia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 PENSIÓN GRACIA – Creación / PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios

La pensión gracia tiene más de cien años de creación (Ley 114/1913; Ley 116/1928; Ley 37/1933) y sus beneficiarios son personas que laboraron como personal docente en los niveles departamentales o municipales. El reconocimiento de la pensión gracia a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, fue dispuesto por el Decreto 081 de 1976 y reiterado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (…) [A] los beneficiarios de la pensión gracia se les aplicaron el (…) parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1966 y el artículo 7º de la Ley 4ª de 1976, cuando se dispuso el reconocimiento y pago de esa pensión por la Caja Nacional de Previsión Social. (…) A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 comenzó a discutirse si los beneficiarios de la pensión gracia están obligados a cotizar para salud o no y en qué porcentaje FUENTE FORMAL: LEY 37 DE 1933 / LEY 116 DE 1928 / LEY 114 DE 1913 / LEY 4 DE 1976 – ARTÍCULO 7 / LEY 100 DE 1993 / LEY 4 DE 1966 –

PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 2

CAJANAL – Creación / CAJANAL – Funciones respecto del reconocimiento y pago de prestaciones sociales La Ley 6 de 1945, mediante los artículos 18 y 19, creó la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales y asignó a esta entidad las funciones de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados y obreros nacionales. Del mismo modo, determinó su naturaleza como una persona jurídica

autónoma, administrada por una junta directiva integrada por representantes del Gobierno Nacional y de los empleados y obreros. (…) En el periodo comprendido entre 1945 y 1993, la Caja Nacional de Previsión Social reunía la doble función de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los empleados públicos. Sin embargo, con la inserción en el ordenamiento jurídico de la Ley 100 de 1993 hubo una división de funciones y mientras CAJANAL mantuvo el ejercicio del reconocimiento pensional, el pago de las pensiones se le asignó al del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 18 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 19 / LEY 100 DE 1993 FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL – Creación / CAJANAL Y FOPEP – División de funciones El artículo 130 de la Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo con el único fin de sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo referente al pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes. Quiere ello decir que la función relativa al reconocimiento del derecho a esta prestación social se mantuvo en CAJANAL (…) [C]on la creación del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, se escindieron las funciones relativas al reconocimiento de las pensiones por un lado, y a su pago,

por el otro, en tanto que: (…) (i) CAJANAL mantuvo la relación jurídica con los afiliados, cotizantes y pensionados, lo que quiere decir que en cabeza de esta entidad se conservó la obligación de recibir los aportes y las solicitudes de pensión, estudiar su viabilidad jurídica y proceder a su reconocimiento o denegación. (ii) El FOPEP asumió la función de pagar (ejecución) las prestaciones sociales que CAJANAL determinara procedentes de acuerdo con la normatividad vigente FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 130 CAJANAL – Liquidación / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Creación / UGPP - Funciones La Ley 1151 de 2007, en su artículo 155, ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales. De acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, a través del cual suprimió a Cajanal y ordenó su liquidación inmediata. (…) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, fue creada por la misma Ley 1151 de 2007 como una entidad “adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”, que tiene a su cargo, entre otras cosas, el reconocimiento de pensiones a cargo de “las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones,

respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación” (artículo 156), es decir, Cajanal. El Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 reglamentó las funciones de la UGPP mediante la expedición del Decreto 169 de 2008

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 169 DE 2008

SUSPENSIÓN DE DESCUENTO A SALUD DE PENSIÓN GRACIA – Entidad encargada de dar cumplimiento a la orden judicial / FUNCIÓN DE PAGO DE FOPEP – No es autónoma / FOPEP – Encargado de dar cumplimiento a orden judicial de suspensión de descuentos de salud en pensión gracia FOPEP como entidad encargada del pago deberá cumplir con las instrucciones que le suministre la UGPP respecto de los beneficiarios de la pensión gracia, bajo el entendido de que tales instrucciones se apeguen estrictamente a la Constitución Política y a la normatividad vigente. Es indispensable enfatizar que pago en su acepción jurídica no solo significa el cumplimiento de obligaciones dinerarias, sino de todas aquellas que se encuentran en el título generador de la obligación, como sería en este caso, la orden judicial de abstenerse de continuar con los descuentos de la nómina de los beneficiarios de la pensión gracia con destino al sistema de seguridad social en salud, representado por el FOSYGA. (…) Síntesis: El FOPEP debe abstenerse de realizar los descuentos con destino al régimen de seguridad social en salud, de acuerdo con lo ordenado por la sentencia.

Responsabilidad por el incumplimiento de las decisiones judiciales. Conforme al recuento normativo que se ha realizado, la Sala observa entonces que la ley ha escindido las funciones de reconocimiento y administración (antes CAJANAL -hoy UGPP-) y las de pago de la pensión (FOPEP) de los servidores públicos sometidos al régimen de prima media. Como se vio, tal división funcional establecida por el legislador también opera respecto de la pensión gracia, que es el asunto sometido a decisión de la Sala. En este esquema institucional establecido por el legislador resulta claro que la función de pago a cargo del FOPEP no es autónoma, pues ella depende necesariamente de la relación jurídica que se establece entre la UGPP y los beneficiarios de la referida prestación social, o lo que es lo mismo, son los actos de reconocimiento o reliquidación de la prestación por parte de la UGPP los que activan la respectiva función de pago a cargo del FOPEP. Es por ello que la UGPP, como encargada y responsable de la relación jurídica con el pensionado, tiene confiada la tarea de administrar la nómina pensional y de reportar las novedades pertinentes al FOPEP para que este pueda cumplir su respectiva función de pago. (…) [E]l hecho de que la legitimación por pasiva para responder judicialmente por las pensiones de jubilación que en su momento estuvieron a cargo de CAJANAL hoy corresponda a la UGPP, no altera ni modifica el deber legal del FOPEP de hacer los pagos de las pensiones en la forma indicada en los actos de reconocimiento expedidos por la autoridad competente (UGPP) o por las autoridades judiciales en ejercicio de sus

competencias constitucionales y legales. No cabe así el argumento del FOPEP en el sentido de que debió haber sido vinculado al proceso judicial para verse obligado a suspender los descuentos a salud ordenados por la autoridad judicial en la condena a CAJANAL, pues, se repite, dicha entidad actúa solamente como “pagadora” de las pensiones reconocidas conforme a la ley (directamente por la Administración o mediante una sentencia judicial) y no representa al Estado en la relación sustancial con los eventuales beneficiarios de la prestación. Indicar lo contrario significaría afirmar que por el hecho de ser “la entidad pagadora”, la legitimación por pasiva en todos los procesos relacionados con el reconocimiento, modificación o reajuste de una pensión o su monto estaría en cabeza del FOPEP y no de la UGPP, lo cual no es admisible FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 169 DE 2008 UGPP – Función de administrador de nómina de pensionados / FOPEP – Obligado a aplicar novedades de nómina ordenadas por la UGPP [E]l conflicto de competencias se resuelve a favor de los argumentos de la UGPP en el sentido de que es la autoridad con la función de administrar la nómina de los beneficiarios de la pensión gracia y de reportar las novedades (administrativas o judiciales) al FOPEP, el cual debe proceder a efectuar los cambios respectivos en las mesadas pensionales. En el caso concreto, el FOPEP deberá aplicar la

novedad reportada por la UGPP en relación con la orden de suspender los descuentos al sistema de seguridad social en salud en la forma y porcentajes dispuestos en la respectiva decisión judicial FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 169 DE 2008

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias judiciales ver Corte Constitucional Sentencia T-657 de 2011y Sala de Consulta y Servicio Civil Concepto 1878 de 2008 y Concepto 2076 de 2012

FOSYGA – Creación / FOSYGA – Naturaleza jurídica El Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA– fue creado por la Ley 100 de 1993, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia (artículo 218), el cual se encuentra conformado por cuatro subcuentas independientes, a saber: “a) De compensación interna del régimen contributivo; b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud; c) De promoción de la salud, d) Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito FUENTE FORMAL: DECRETO 1283 DE 1996 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 204 RECURSOS DEL FOSYGA – Naturaleza / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL En relación con la naturaleza jurídica de los aportes que hacen los cotizantes, la normatividad vigente los ha caracterizado de forma expresa como contribuciones parafiscales, en tanto que se hallan integrados por los elementos que tipifican esta

figura, a saber: (i) son obligatorias; (ii) gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico; (iii) se invierten en su beneficio; (iv) son recursos públicos, pertenecen al Estado y tienen una destinación específica; (v) su manejo, administración y ejecución se lleva a cabo por órganos de la Nación o por personas jurídicas de derecho privado con las cuales se suscriba un contrato para el efecto y (vi) el control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República. (…) [D]e manera general, una norma que resulta aplicable a las contribuciones parafiscales que recibe el FOSYGA, el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, subrogado por el artículo 2 de la Ley 225 de 1995, ambas leyes modificatorias del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, dispone que “el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley”. De manera específica, la Ley 100 de 1993 prescribe que los recursos correspondientes no podrán utilizarse ni destinarse para fines diferentes a los de la seguridad social, así como también que el Estado está obligado a intervenir en el sistema con el objeto de evitar que ello ocurra FUENTE FORMAL: LEY 633 DE 2000 – ARTÍCULO 99 / LEY 488 DE 1998

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la destinación exclusiva de algunos recursos ver

Corte Constitucional, sentencia C-152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las normas aplicables al control del pago de aportes parafiscales en materia de seguridad social ver Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas, en la cual se transcriben

apartes de la sentencias C-577 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y se hace referencia a la doctrina reiterada de la Corte Constitucional a este respecto en diferentes sentencias, entre otras SU-480 de 1997, T-569 de 1999 y C-821 de 2001

PAGO DIRECTO DE SUMAS DESCONTADAS A FAVOR DEL FOSYGA – Corresponde hacerlos a la UGPP

[E]l Ministerio de Salud – FOSYGA no es competente para reintegrar directamente las sumas a los beneficiarios de la pensión gracia que obtuvieron una sentencia a su favor, en la cual se condenaba a CAJANAL en Liquidación a hacer el reembolso correspondiente. La UGPP deberá hacer el pago directo a los beneficiarios de la pensión gracia de los valores que les hayan sido descontados, en tanto que es la entidad que asumió las obligaciones que correspondían a CAJANAL en Liquidación en lo referente a la administración de la nómina de pensionados y a la atención de sus reclamaciones, tal y como se ha explicado con detalle a lo largo de esta decisión FUENTE FORMAL: LEY 633 DE 2000 – ARTÍCULO 99 / LEY 488 DE 1998 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 169 DE 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00109-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a resolver el presunto conflicto de competencias administrativas que existe entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP -, La Nación – Ministerio de Trabajo – FOPEP - y la Nación – Ministerio de Salud y Protección

SocialFOSYGA -.

I. ANTECEDENTES Con base en la información y los documentos aportados por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente

asunto:

1. La señora María Elvira Pedraza Flórez, en su condición de beneficiaria de una “pensión gracia” reconocida como docente oficial, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANALpor su negativa a: (i) efectuar únicamente descuento del 5% de la pensión gracia destinado a servicios de salud, (ii) reintegrar el 7% por concepto de salud efectuado sobre la pensión gracia. (Folio 12).

2. Mediante sentencia del día 16 de diciembre de 2010, dentro del radicado Nº 2007-058, el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, condenó a CAJANAL en Liquidación: (i) abstenerse de continuar descontando de la pensión

gracia la suma que exceda al 5% por concepto de salud. (ii) “reintegrar las sumas que hayan sido descontadas de la pensión gracia que excedan un porcentaje del 5%”. (iii) “actualizar sumas adeudadas”. (Folio 17).

3. La señora María Elvira Pedraza Flórez, mediante apoderado, presentó a la UGPP un escrito el día 16 de mayo de 2013, en el cual solicita a dicha entidad que se dé cumplimiento a la referida sentencia judicial. (Folio 8).

4. Con el fin de atender dicha petición, la UGPP expidió la Resolución RDP 025889 del 06 de junio de 2013, mediante la cual resuelve dar cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, y para tal efecto: (i) “ordena el reintegro de las sumas descontadas de su pensión gracia que excedan del 5% desde la fecha en que se hicieron efectivos los descuentos a partir del 21 de septiembre de 2006”. (ii) “informar al FOPEP sobre el cese de la suma que exceda al 5% por concepto de salud”, (iii) comunicar al Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, “para los fines pertinentes”. (Folios 8-11).

5. En la parte considerativa de la citada resolución, la UGPP explica que a tal entidad le compete legalmente administrar la nómina de pensionados cuyas prestaciones sean reconocidas por ella misma, así como las que fueron reconocidas en su momento por CAJANAL o las demás administradoras exclusivas de pensiones para servidores públicos, pero no es quien realiza el pago

de las respectivas mesadas, pues esto lo hace el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, para lo cual la UGPP le comunica los actos de reconocimiento, las reliquidaciones y las demás modificaciones o novedades que se presenten en esta materia, con el fin de que dicho Fondo proceda a realizar los pagos y descuentos respectivos.

6. Así mismo, la UGPP expone que los aportes que corresponden a estos pensionados para el sistema general de seguridad social en salud, son descontados por el FOPEP y trasladados directamente al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA -, por lo cual tales recursos nunca ingresan al patrimonio de la UGPP ni pasan por sus cuentas, sino que son administrados integralmente dentro del referido sistema.

7. El 30 de enero de 2014, el Director de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud solicitó la revocatoria directa de las decisiones adoptadas en estos casos por la UGPP, incluyendo la Resolución RDP 025889 del 06 de junio de 2013, para lo cual invocó la causal primera (1ª) del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, que se refiere a la revocatoria de los actos administrativos “cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”. Así mismo, consideró que la UGPP vulneró los derechos de defensa y al debido proceso de dicha entidad, al pretender imputarle el pago de un sentencia judicial dictada en un proceso en el que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA no ha sido oída y vencida en juicio. (Folios 21-29).

8. El 5 de febrero de 2014, la Directora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo manifestó a la UGPP que el cumplimento de los fallos judiciales corresponde exclusivamente a las entidades que hayan sido vencidas en juicio y que, como el Ministerio de Trabajo o el Consorcio FOPEP 2013 no fueron vinculados al respectivo proceso judicial mediante el cual se ordenó la suspensión y devolución de los aportes por salud, dichas entidades “deben continuar aplicando el descuento legalmente establecido con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud; adicionalmente y en relación con las órdenes de reintegro de los descuentos realizados, las gestiones para su devolución se deberán adelantar ante el FOSYGA, como quiera que tales recursos ya fueron trasladados al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. (Folios 18-20).

9. Por todo lo anterior, la UGPP mediante escrito dirigido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, el día 04 de abril de 2014, solicita que se resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas que a su juicio existe entre dicha entidad y la Nación (Ministerio de Trabajo – FOPEP y Ministerio de Salud y Protección Social - FOSYGA), en el sentido de declarar:

(i) “… que la Nación - Ministerio de Trabajo – Consorcio FOPEP, en su calidad de pagador de nómina y en especial liquidador y pagador de los descuentos que por aportes a salud que se les viene efectuando a las pensiones gracia, debe ejecutar la orden de suspensión de descuentos a salud que la UGPP ha dado mediante

acto administrativo expedido en cumplimiento a un fallo judicial”; y (ii) “… que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, está obligada a devolver de forma directa los aportes que por concepto de cotizaciones a salud le han sido descontados a la causante María Elvira Pedraza Flórez, sin que deba medir (sic) previo pago por parte de la UGPP”. (Folios 1-6).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Folios 30 y 31).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta de que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Educación Nacional, al FOSYGA, al Consorcio FOPEP, a la Fiduciaria La Previsora S.A., como vocera del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, al Tribunal Administrativo de Bucaramanga y a la Señora María Elvira Pedraza Flórez (Folios 32-35). Las siguientes entidades presentaron alegatos o consideraciones, como lo hizo constar la Secretaría de la Sala: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- (folio 75), la Fiduprevisora

S.A., como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (folios 3944), el Subdirector de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas de la Protección Social (folios 36-74), Patrimonios Autónomos de CAJANAL EICE en liquidación (folios 100-102) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 114-118). El 5 de junio de 2014 se celebró una audiencia pública, a la cual asistieron funcionarios de la UGPP, del Ministerio de Salud y Protección Social, del Ministerio de Trabajo y de la Fiduciaria La Previsora S.A., para aclarar diferentes aspectos del conflicto y de la posición de cada una de las partes (folios 89-91). El 9 de junio de 2014, la Subdirectora de Servicios Sociales Complementarios y Otras Prestaciones Encargada de las Funciones de Directora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo allegó a la Sala copia de una carta enviada por el titular de esa cartera a la Contralora General de la República, en la que pone en su conocimiento múltiples sentencias condenatorias dictadas en esta materia contra CAJANAL y/o la UGPP, hace una estimación sobre el efecto económico de las mismas y solicita la intervención de dicha funcionaria para lograr que los fallos de tutela desfavorables sean revisados por la Corte Constitucional (folios 78-87).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, las partes involucradas presentaron los siguientes

argumentos y consideraciones:

1. Posición de la UGPP Manifiesta que profirió el acto administrativo que se cuestiona en cumplimiento de

lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 20071, el Decreto-Ley 169 de 20082 y el Decreto 575 de 20133, normas que establecen como función de la UGPP la administración de las pensiones que fueron reconocidas por CAJANAL, pero no el pago de las mismas ni el manejo de los aportes al sistema general de salud. Señala que la UGPP no puede jurídica ni materialmente efectuar descuentos por aportes a salud en las pensiones gracia que administra, así como tampoco suspenderlos, porque esa función le corresponde al FOPEP, como pagador de las citadas obligaciones, razón por la cual la UGPP se ha limitado a dar las órdenes o instrucciones que sean del caso a dicho Fondo, para que éste las ejecute. 1 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. 2 “Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”. 3 “Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”. De igual forma, manifiesta que los aportes a salud son girados por el FOPEP al FOSYGA y no hacen parte del presupuesto de la UGPP, lo cual le impide hacer la devolución de los mismos, y que sería inviable y problemático, desde el punto de

vista presupuestal, que dicha unidad se viera obligada a efectuar tales devoluciones con sus propios recursos, que forman parte del Presupuesto General de la Nación, para luego tener que solicitar su reintegro al FOSYGA. Afirma que mediante las resoluciones expedidas se limitó a dar cumplimiento a una decisión judicial y a solicitar, como administrador de la nómina de beneficiarios de la “pensión gracia”, que el FOPEP cese los descuentos por salud que viene realizando de las respectivas mesadas, y que el FOSYGA, por su parte, reintegre los recursos que ha recibido del FOPEP por este concepto. Señala que la UGPP no fue parte en el respectivo proceso judicial ni tampoco fue condenada en la sentencia cuyo cumplimiento se solicita, pues en realidad lo fue CAJANAL en Liquidación, y manifiesta que a pesar de esto, expidió la citada resolución para cumplir lo ordenado en ese fallo judicial, el cual se encuentra en firme. Sin embargo, considera que el cumplimi