CE-11001-03-06-000-2014-00123-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince Guayabal de Medellín y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental, Medellín, Regional Antioquia / DECISIÓN INHIBITORIA – Por pérdida de competencia de las autoridades administrativas en conflicto / PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIA - Transcurridos cuatro meses sin que se resuelva la actuación administrativa, la misma deberá remitirse a los jueces de familia / VENCIMIENTO DE TÉRMINOS – Efectos jurídicos El parágrafo 2° del artículo 100 del Código en cita ordena: “En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o de la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo…”. Observa la Sala que el parágrafo transcrito establece el término de cuatro meses para que dentro de él se adelante toda la actuación administrativa que inicia precisamente con el auto de apertura de la investigación que debe ser dictado conforme a las voces del artículo 99 ibídem. Además indica

de manera precisa que para contar el término debe tenerse presente que la actuación se haya iniciado por solicitud o de manera oficiosa. Asimismo, al vencimiento del término de cuatro meses la ley da dos efectos jurídicos: Uno, la pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Dos, la radicación de la competencia en la autoridad judicial. (…) La pérdida de competencia de las autoridades administrativas hace imposible jurídicamente sostener la existencia de un conflicto negativo o positivo. Por ende, la Sala no puede resolver de fondo y debe declararse inhibida FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00123-00(C)

Actor: DEFENSORIA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL SURORIENTAL DE MEDELLIN La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a decidir sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Comuna Quince – Guayabal, de Medellín, y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental de Medellín, adscrita a la Regional Antioquia del Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar.

I. ANTECEDENTES

1. En correo electrónico del día 2 de octubre de 2012, remitido desde una Institución Educativa de Medellín, se puso en conocimiento del Comisario de Familia Comuna Quince Guayabal de Medellín, el alto riesgo de vulnerabilidad y presunta vulneración de los derechos de la niña T.C.G. con la solicitud de investigar el caso para proteger a la menor (Fl. 20).

2. Con oficio en el que figuran las fechas del 8 y el 17 de octubre de 2012, el Comisario de Familia Comuna Quince Guayabal de Medellín envió el informe recibido al Centro Zonal Suroriental del ICBF para que se realizara el trámite correspondiente, con fundamento en los artículos 81 y 82 del Código de Infancia y Adolescencia “por no encontrarse dentro del contexto de violencia intrafamiliar…”

(Fl.21).

3. En la Historia de Atención (folios 23 a 27) se documentan las siguientes

valoraciones1: (i) Valoración psicológica inicial, de fecha 13 de agosto de 2013 (Fl. 25), en entrevista hecha a la niña y a sus abuelos maternos. El concepto recomienda que los abuelos maternos sigan al cuidado de la menor en razón a que la madre de esta no está en capacidad de garantizar los derechos de su hija (Fl. 25 vto.); (ii) Valoración nutricional, de fecha enero 13 de 2012 (Fl. 25 vto.), que concluyó en la necesidad de fortalecer hábitos alimentarios; (iii) Perfil de vulnerabilidad – Generatividad familiar, en el que figura como fecha

“enero de 2014” (Fl. 26); (iv) El concepto de valoración integral es del 24 de enero de 2014 (Fl. 26, vto.).

4. También obra en el expediente el oficio 2013002074 de fecha 18 de septiembre de 2013, en el cual la Defensora de Familia ordena a los abuelos comparecer en 1 Advierte la Sala que del expediente forman parte los documentos completos de la Valoración psicológica inicial folios 36 y 37 y de la Valoración social inicial, folios 38 y 39. compañía de la menor a la diligencia de verificación de los derechos de la niña que se llevaría cabo el 1º de octubre del mismo año (Fl.28).

5. El 30 de enero de 2014 la Defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental de Medellín, Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, profirió “Auto de apertura de investigación” (Fls. 40 a 42), que en su inicio refiere al “reporte” hecho por la Comisaría de Familia de Guayabal (Fl. 40). En su parte resolutiva ordenó: (1) la notificación de la decisión; (2) “apreciar en su valor legal la verificación de derechos” y allegar los soportes de identidad, salud, y educación; y: “… 3. Adoptar como medida provisional de restablecimiento de derechos la AMONESTACIÓN, a los señores ÁLVARO ELI CORREA VILLA Y OMAIRA DE

J. GUZMAN LOPEZ en calidad de progenitora, para que cesen las conductas que por acción u omisión puedan vulnerar o amenazar derechos del NNA(…).

6. Remitir el PARD del NNA(…), a la comisaría de familia de la Comuna Quince de Guayabal para que se sirva adelantar la investigación por Violencia Intrafamiliar de conformidad con lo normado en la ley 294 de 1196, 575 de 2000 y 1257 de

2008…”. La remisión a la Comisaría de Familia 15 Guayabal de Medellín se cumplió mediante oficio enviado el 31 de enero de 2014, el cual fue devuelto por traslado del destinatario y enviado nuevamente el 13 de febrero del mismo año (Fls. 44 a 48).

6. La Comisaria de Familia de la Comuna Quince Guayabal de Medellín, con oficio recibido en el ICBF el 8 de abril de 2014, devolvió las diligencias a la Defensora de Familia para que procediera a “… la remisión al juzgado de familia…”, por pérdida de competencia, pues, recordó que la Comisaría había “informado (a la Defensoría) las irregularidades respecto de la niña desde el 8 de octubre de 2012…” y solo casi dos años después se abrió la investigación, no obstante que el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 ordena abrir y concluir la investigación en cuatro meses (Fl. 49).

7. La Defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF en Medellín, con oficio 2014019656 de fecha 21 de mayo de 2014, se dirige a esta Sala para que desate el conflicto de competencias y la Comisaría de Familia Quince Guayabal de Medellín asuma el conocimiento del asunto (Fls. 50 a

71).

II. TRÁMITE De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Fl. 73).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Fl 74 a 77). Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Defensora de Familia y a la Coordinadora del Centro Zonal Suroriental, Medellín, Regional Antioquia del ICBF, a la Comisaria de la Comuna Quince de Guayabal, a la madre y a la abuela de la niña (Fl. 77). Según informe secretarial (Fl. 78) dentro del término legal no se allegaron escritos ni alegaciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Las razones aducidas por las dos autoridades administrativas para negar su competencia están expuestas en los documentos que obran en el expediente, a los cuales se remite ahora la Sala.

1. De la Defensoría de Familia La Defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, inició su escrito a la Sala con el “planteamiento del asunto” en el cual relacionó el correo electrónico de fecha octubre 2 de 2012 enviado desde una institución educativa a la Comisaría de Familia de la Comuna Quince Guayabal, y el oficio del 8 de octubre con el cual el

Comisario de Familia remitió la información a la Coordinación del Centro Zonal del ICBF. Luego hizo un extenso recuento normativo en relación con la competencia para conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y con la definición legal de la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y la responsabilidad parental. Afirmó que los hechos que dieron origen a la apertura del proceso de restablecimiento de los derechos de la niña T.C.G., son constitutivos de violencia intrafamiliar como lo dejó consignado en el auto de apertura de la investigación y, por tanto, la Comisaría de Familia Comuna Quince Guayabal no podía sustraerse al deber legal de adelantar y llevar hasta su término la investigación, pero ante dicha omisión y en observancia de los principios de corresponsabilidad e interés superior de los niños esa Defensoría la asumió y cuando recopiló las pruebas que permitieron determinar fehacientemente que la menor de edad era víctima de violencia intrafamiliar, resolvió enviar las diligencias a la Comisaría de Familia. Insistió en que la Defensoría de Familia actuó con celeridad porque ante la omisión de la Comisaría de dar trámite al proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña T.C.G., ordenó y practicó todas las diligencias tendientes a determinar la vulneración de aquellos y la necesidad de una medida de protección, y como resultado profirió el auto de apertura de investigación. Aseveró que no existe pérdida de competencia de las autoridades administrativas como lo afirma la Comisaría de Familia, toda vez que el auto de apertura que dio inicio a la investigación administrativa es del 30 de enero de 2014 razón por la cual

aún se encuentra dentro del término legal para que la autoridad administrativa competente se pronuncie sobre el asunto.

2. De la Comisaría de Familia La Comisaría de Familia de la Comuna Quince de Guayabal, en el escrito con el cual devolvió a la Defensoría de Familia las diligencias que esta le remitiera bajo el criterio de existencia de violencia intrafamiliar, argumentó que de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 la actuación administrativa debe resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la presentación de la solicitud o la apertura oficiosa de la investigación.

Precisó que el despacho de la Defensora tuvo conocimiento desde el 8 de octubre del 2012 del caso de la menor T.C.G., por la remisión del informe de la institución educativa que hiciera la misma Comisaría. De manera que la actuación de la Defensoría no es oficiosa. Concluyó que las autoridades administrativas perdieron competencia y la defensoría debía enviar las diligencias al juez de familia.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relaciona la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del

artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” El presunto conflicto en estudio se suscita entre una autoridad del orden nacional, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental, en Medellín, adscrita a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y una autoridad del orden municipal, la Comisaría de Familia de la Comuna Quince Guayabal de Medellín. La discusión está planteada en un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa que es el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña T.C.G. No obstante, la Sala deberá declararse inhibida y dispondrá la remisión de las diligencias al Juzgado de Familia (Reparto) de Medellín por pérdida de competencia de las autoridades administrativas como pasa a explicarse.

2. Pérdida de competencia de las autoridades administrativas Dentro de las reglas especiales del procedimiento administrativo regulado en el Capítulo IV del Título II del Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 96 ordena a los defensores de familia y a los comisarios de familia “procurar y promover la realización y el restablecimiento de los derechos reconocidos en los

tratados internacionales, en la Constitución Política y en presente Código”; y al coordinador del respectivo centro zonal del ICBF, “el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia.” Los artículos 97, 98, 99 y 100 del Código en comento se ocupan de las competencias territorial y subsidiaria, de la iniciación de la actuación administrativa y de su trámite. El artículo 99 dispone: “Iniciación de la actuación administrativa. El representante legal del niño, niña o adolescente, o la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, podrá solicitar, ante el defensor o comisario de familia o en su defecto ante el inspector de policía, la protección de los derechos de aquel. También podrá hacerlo directamente el niño, niña o adolescente. Cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente. En la providencia de apertura de investigación se deberá ordenar:

1. La identificación y citación de los representantes legales del niño, niña o adolescente, de las personas con quienes conviva o sean responsables de su cuidado, o de quienes de hecho lo tuvieren a su cargo, y de los implicados en la violación o amenaza de los derechos.

2. Las medidas provisionales de urgencia que requiera la protección integral del niño, niña o adolescente.

3. La práctica de las pruebas que estime necesarias para establecer los hechos que configuran la presunta vulneración o amenaza de los derechos del niño, niña o adolescente.

Hace notar la Sala la inmediatez que incorpora la norma entre el conocimiento de la autoridad administrativa y la apertura de la investigación: “Cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación…” A la vez, el parágrafo 2° del artículo 100 del Código en cita ordena: “En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o de la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo…” Observa la Sala que el parágrafo transcrito establece el término de cuatro meses para que dentro de él se adelante toda la actuación administrativa que inicia precisamente con el auto de apertura de la investigación que debe ser dictado conforme a las voces del artículo 99 ibídem. Además indica de manera precisa que para contar el término debe tenerse

presente que la actuación se haya iniciado por solicitud o de manera oficiosa. Asimismo, al vencimiento del término de cuatro meses la ley da dos efectos jurídicos: Uno, la pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Dos, la radicación de la competencia en la autoridad judicial. Respecto de este segundo, el artículo 119 del Código en comento ordena: “Artículo 119. Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: (…)

4. Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia.” Ahora bien, frente a la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para decidir cuál es la autoridad administrativa competente, los efectos de la disposición del parágrafo segundo del artículo 100 y del numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son claros: La pérdida de competencia de las autoridades administrativas hace imposible jurídicamente sostener la existencia de un conflicto negativo o positivo. Por ende, la Sala no puede resolver de fondo y debe declararse inhibida.

La remisión por competencia al juez de familia es un mandato legal que a la Sala corresponde cumplir. Así, declarada la inhibición debe remitir las diligencias al juez de familia bajo el criterio de territorialidad.

3. El caso concreto

a. Entre el 8 y el 17 de octubre de 2012 el Centro Zonal Suroriental del ICBF en Medellín recibió el oficio CF-15-201200448988, en el que el Comisario de

Familia Quince Guayabal en Medellín le remitía el correo electrónico enviado desde una institución educativa con la solicitud de protección de la menor T.C.G. En el mencionado oficio el Comisario también afirmó que la situación de la niña no se encontraba en el contexto de violencia intrafamiliar (Fls. 20 y 21). b. El 30 de enero de 2014 la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental dictó el “Auto de apertura de investigación” respecto de la niña, adoptó la medida provisional de amonestación a los abuelos y la madre y ordenó la remisión a la Comisaría de Familia de la Comuna Quince – Guayabal de Medellín (Fls. 40 a 42). c. Con la sustentación de la pérdida de competencia, el Comisario devuelve las diligencias a la Defensora de Familia para que las remita al Juez de Familia. El oficio es recibido en el Centro Zonal el 25 de marzo de 2014 (Fl. 49). d. La secuencia de las actuaciones permite concluir: (i) La actuación administrativa no es oficiosa, por cuanto obedece a la solicitud de protección de derechos hecha por una institución educativa al Comisario de Familia, quien al no encontrar una situación de violencia intrafamiliar la remitió al ICBF por competencia; (ii) La Coordinación del Centro Zonal del ICBF y la adscrita Defensoría de Familia recibieron la documentación entre el 8 y el 17 de octubre del 2012; (iii) Como de acuerdo con el parágrafo del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia la actuación administrativa debió ser resuelta entre el 8 y el 17 de

febrero del 2013, y así no ocurrió, la Defensoría de Familia perdió la competencia para continuar con dicha actuación; (iv) El 30 de enero de 2014, casi un año después de haber perdido competencia, la Defensoría de Familia dictó el “Auto de apertura de la investigación”. e. Tampoco es procedente acceder a la petición hecha a la Sala por la Defensora de Familia en el sentido de declarar competente al Comisario de Familia porque aún en el supuesto de tratarse de una situación ocurrida en el contexto de violencia intrafamiliar, que no resulta evidente en la documentación estudiada, al tratarse de una autoridad administrativa perdió igualmente la competencia en virtud del mismo parágrafo del artículo 100 del código en cita. En consecuencia, la Sala debe declararse inhibida por inexistencia del conflicto de competencias planteado, y ordenará la remisión al Juez de Familia de Medellín que corresponda por reparto, para que continúe adelantando el procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de la menor T.C.G. e informe a la Procuraduría General de la Nación a fin de que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento en el presente asunto planteado a título de conflicto negativo de competencias administrativas entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en Medellín y la Comisaría de Familia de la Comuna Quince Guayabal, de Medellín, en relación con el procedimiento

administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña T.C.G.

SEGUNDO: REMITIR las presentes diligencias al Juzgado de Familia (Reparto) de Medellín para que en cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia continúe con el procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de la menor T.C.G., e informe a la Procuraduría General de la Nación para los fines disciplinarios a que haya lugar.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia de la Comuna Quince Guayabal, de Medellín, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental en Medellín, Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Director de la mencionada Regional, a los señores Álvaro Elí Correa Villa, Omaira de J. Guzmán Correa y Carol Guiselle Correa Guzmán en calidad de abuelos maternos y madre, respectivamente, de la menor de edad mencionada.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaría de la Sala