CE-11001-03-06-000-2014-00128-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINSTRATIVAS – Entre la Comisaría

Primera de Familia de Envigado, el Centro Zonal Integral No. 4 (Suroriental) Medellín, el Centro Zonal Integral No. 6 (Sur de Aburrá) en Itagüí, y la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Integral No. 4 en Medellín / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección y carácter prevalente / PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Competencia por el factor territorial El presunto conflicto en estudio se suscita entre autoridades del nivel nacional y del nivel territorial, a saber: la Coordinadora del Centro Zonal Integral No. 6, Aburrá Sur, ubicado en el Municipio de Itagüí, y la Defensora de Familia del Centro Zonal Integral No. 4, ubicado en Medellín, ambas dependencias de la Regional Antioquia del ICBF; y la Comisaría Primera de Familia, dependencia del municipio de Envigado. La discusión por la competencia está planteada en un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa, que es el proceso de restablecimiento de los derechos de los niños M.A.M.C. y M.M.C., iniciado por el Comisario Primero de Familia de Envigado. (…) Desde el punto de vista jurídico, el conflicto que estudia la Sala deriva de la diversidad de criterios de interpretación sobre la competencia por el factor territorial establecido en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que en el contexto integral del Código se configura como la regla general de competencia. De acuerdo con el artículo 97 en

cita, la competencia de la autoridad administrativa está dada por “el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, excepto cuando dicho lugar esté fuera del país, caso en el cual la competencia se define por la última residencia del menor en territorio colombiano. En el expediente examinado por la Sala están documentadas cuatro interpretaciones: a) El lugar de residencia, b) El lugar donde se encuentran los menores, c) El domicilio y d) El lugar en el que se encuentran los menores al momento de su ingreso a protección, es decir, cuando inicia el procedimiento administrativo. Para la Sala, como se indicó atrás, el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, le asigna competencia a la autoridad más cercana, en términos de territorio, a los menores que requieren protección o restablecimiento de sus derechos. Su aplicación, en el caso concreto, significa que la competencia para continuar y decidir el procedimiento administrativo iniciado por el Comisario Primero de Familia de Envigado en favor de los niños M. y M.A.M.C., la tiene la Defensoría de Familia que esté adscrita al Centro Zonal No. 6 de Itagüí, por cuanto los menores fueron ubicados en un hogar sustituto situado en ese municipio y continuaban allí cuando se remitieron las diligencias a esta Sala para que se resolviera el conflicto negativo de competencias planteado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 44/ LEY 1098 DE 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00128-00(C) Actor: COMISARIA PRIMERA DE FAMILIA DE ENVIGADO La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a decidir sobre el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría Primera de Familia de Envigado, los Centros Zonales Integrales No. 4 (Suroriental) en Medellín y No. 6 (Sur de Aburrá) en Itagüí, ambos adscritos a la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Integral No. 4 en Medellín., para continuar con el procedimiento administrativo de protección de los derechos de los niños M.M.C. y M.A.M.C.

I. ANTECEDENTES

1. El 20 de febrero de 2014 la abuela materna de M.M.C (8 años) y M.A.M.C. (5 años 11 meses) solicitó cupo para sus nietos en escrito dirigido a la Fundación Hogar Niños de la Divina Misericordia situado en Envigado, Antioquia, por cuanto ella tiene la custodia de los menores pero sus condiciones de vivienda y manutención son precarias, en el “hotel de hospedaje en el centro de la ciudad de Medellín”, donde se alojan, tienen que convivir con personas de “baja reputación”,

y quiere que sus nietos “estén en un mejor ambiente y no les falte sus comidas…”. (Fl. 5)

2. El mismo 20 de febrero de 2014:

(i) La Alcaldía Municipal de Envigado recibió una llamada con el reporte del ingreso a la mencionada Fundación, de dos niños que “al parecer presentan signos de maltrato físico o por negligencia en su cuerpo” (Fl. 2); (ii) la Trabajadora Social de la Alcaldía se dirigió al Comisario Primero de Familia de Envigado informándole sobre el riesgo en el que se encontraban los niños por las condiciones expuestas por la abuela; (iii) la Comisaría Primera de Familia de Envigado dictó el Auto de Apertura de Investigación No. 03, que en su parte considerativa expresó: “… el sitio donde viven [los niños] junto con la señora BLANCA es residencia las acacias ubicada en la calle 44 No. 50-33 san juan del municipio de Medellín, por lo que su permanencia en esta localidad [Envigado] es incidental, razón suficiente para que este despacho tome una medida urgente y prioritaria ante la situación, entonces con el fin de asegurarles la protección y el efectivo restablecimiento de sus derechos que han sido vulnerados, se hace necesario que esta autoridad administrativa asuma solo el conocimiento exclusiva y únicamente para realizar los actos urgentes de amparo mediante la adopción provisional de las medidas de protección y remitirá por competencia al ICBF centro zonal integral suroriental regional Antioquia, para que de conformidad con la realidad jurídica de su competencia continúe con el proceso de restablecimiento de derechos del niño

toda vez que dada la urgencia del caso aquí se iniciara, en caso de que no sea de recibo lo aquí expuesto, se propondrá el conflicto negativo de competencia .” En consecuencia ordenó “como medida provisional de urgencia” la ubicación de los menores en el centro de emergencia de Envigado “hasta tanto el ICBF asigne el cupo en protección en Hogar Sustituto…” (Negrilla es del original). El Comisario también ordenó el reconocimiento médico legal para ambos niños, que no demostró violencia o agresiones físicas, pero sí su déficit nutricional. (Fls. 36 a 43)

3. El 6 de marzo de 2014, el Comisario hizo efectiva la medida de colocación familiar provisional en un hogar sustituto del barrio Villa Capri-Caldas del municipio de Envigado. (Fl. 45)

4. El 11 de marzo de 2014, el Comisario remitió las diligencias a la

Coordinadora del Centro Zonal Integral No. 4 de Medellín, Regional Antioquia del ICBF, con base en “… que los niños residen en el Municipio de Medellín.” (Fl. 1)

5. El 27 de marzo de 2014, la Coordinadora del Centro Zonal Integral No. 4 del ICBF, en Medellín, consideró que no tenía competencia porque los niños estaban ubicados “en hogar sustituto administrado por la ONG PAN, localizado en el municipio de Caldas…” y remitió el expediente al Centro Zonal Aburrá Sur, del ICBF en el municipio de Itagüí. (Fl. 50).

A su vez, la Coordinadora del Centro Zonal de Itagüí devolvió las diligencias a la

Coordinadora del Centro Zonal No. 4 de Medellín pues adujo que como la abuela y los niños vivían en Medellín su paso por Envigado era incidental y agregó que la Defensora de Familia del Centro Zonal No. 4 en el año 2009 había abierto un proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, que estaba en seguimiento. Recomendó consultar a la mencionada Defensora y solicitó que de no aceptarse su criterio sobre la competencia se propusiera conflicto negativo. (Fls. 51 y 52)

7. En el expediente enviado a la Sala se encuentran unos documentos (Fls. 11 a 31) relacionados con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de los menores M.M.C. y M.A.M.C., iniciado en octubre de 2009 por la Defensora

de Familia adscrita al Centro Zonal Integral No. 4 del ICBF en Medellín; uno de ellos corresponde a la “audiencia de práctica de pruebas y fallo” y en él se contiene la Resolución No. 33 del 25 de febrero de 2010, que declaró el restablecimiento de unos derechos de los niños M. y M.A. M.C.”, ordenando “su integración a su familia biológica, esto es, a cargo de su madre…”, [y el seguimiento] “por parte de los profesionales del equipo interdisciplinario a cargo de este Proceso, adscritos a la ONG PAN, con miras a efectuar un acompañamiento a la Familia de los niños, con la obligación de remitir a esta Defensoría de Familia informes periódicos de los seguimientos efectuados.” (Fls. 11 a 29).

Por la incidencia en la definición del conflicto planteado a la Sala, se resalta que la decisión de la Defensora de Familia se sustentó en los informes de su equipo interdisciplinario que recomendaron la integración a la familia biológica puesto que el proceso de restablecimiento de derechos inició por el ingreso de los niños a centro hospitalario por desnutrición, y durante el proceso y la permanencia de los niños en hogar sustituto se hicieron evidentes “los fuertes vínculos afectivos existentes entre madre e hijos, la disposición de la abuela para servir como red de apoyo en el cuidado de los niños y la intención de los demás integrantes del grupo familiar para cooperar y trabajar por la plena garantía de los derechos de este grupo de hermanos…”. (Fl. 24)

8. El 14 de mayo de 2014, la Defensora de Familia adscrita al Centro Zonal

Integral No. 4, en Medellín, que había conocido y fallado el proceso administrativo de restablecimiento de derechos reseñado en el numeral anterior, intervino en el trámite que ahora estudia la Sala oficiando a su Coordinadora para explicarle que (i) aunque los niños estuvieron a su cargo, “ya no lo están, desde comienzos de 2010, cuando fueron integrados a la familia y su proceso fue cerrado y archivado legalmente mediante providencia del 6 de enero de 2012 y el expediente remitido al archivo del Centro Zonal Suroriental…”; (ii) y que la competencia ahora es del Comisario de Familia por “la ubicación de los niños, al momento de su ingreso a protección, como lo era el Municipio de Envigado, además por cuanto el motivo de los niños es el maltrato, tal y como fue verificado por la misma Comisaría de

Familia.” (Fls. 53 y 54) En la misma fecha, 14 de mayo de 2014, la citada Defensora de Familia profirió Auto No. 4, (Fls. 56, 57 y 58) en el que se refirió a las actuaciones del Comisario Primero de Familia de Envigado para concluir que debía continuar conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derechos que él había abierto en favor de los niños M. y M.A.M.C., porque en su criterio: “…3. Estos dos elementos, el territorial y la situación de maltrato que presentaban los niños, fueron la base para que la Comisaría de Familia ordenara la apertura de la investigación, por tratarse de un asunto de su competencia, en la medida en que como ya se expuso, era una situación de maltrato y además, por cuanto la ubicación de los niños, al momento de la verificación del estado de garantía de derechos, era el Municipio de Envigado, Jurisdicción de dicha Comisaría, Despacho , que además, tras el factor de Competencia Subsidiaria, debe además asumir en su Jurisdicción todas las funciones establecidas en la Ley 2098 de 2006, como competencia de las Defensorías de Familia, como que en dicho Municipio no existe la figura del defensor de Familia de manera permanente y Continua (Decreto 4840 de 2007).” Agregó que el 6 de marzo los niños fueron trasladados a un hogar sustituto “adscrito al Centro Zonal Aburrá Sur, del Municipio de Itagüí (Ant.), del ICBF.”, y ordenó la remisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a la Comisaría de Familia de Envigado, explicando que si la Comisaría no acogía sus

argumentos, dejaba planteado el conflicto negativo de competencia para que el proceso fuera enviado a esta Sala.

9. Recibidas por el Comisario de Familia de Envigado las diligencias, el 26 de mayo de 2014 profirió auto en el cual decidió enviarlas a esta Sala para la decisión del conflicto. (Fls. 62 a 65)

II. TRÁMITE De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Fl. 67).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Fl 68). Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental adscrita a la Regional Antioquia del ICBF, a la Coordinadora del Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia, a los padres y a la abuela materna de los niños y al Comisario de la Comuna Dieciséis de Medellín (Fls. 69 a 72). Según informe secretarial (Fl. 73) dentro del término legal no se allegaron escritos ni alegaciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Las razones aducidas por las autoridades administrativas para negar su competencia están expuestas en los documentos que obran en el expediente, a los cuales se remite ahora la Sala.

1. El Comisario Primero de Familia de Envigado

En su criterio, la competencia por el factor territorial está dada por el lugar de residencia, que en el caso concreto es Medellín, donde viven los menores con la abuela.

2. La Coordinadora del Centro Zonal Integral No. 4, Medellín Considera que la competencia la define el lugar donde se encuentran los menores, por lo cual, en el caso concreto remitió las diligencias al Centro Zonal Aburrá Sur, del ICBF en el municipio de Itagüí, por cuanto los niños fueron ubicados en un hogar sustituto situado en ese municipio.

3. La Coordinadora del Centro Zonal Integral 6 Aburrá Sur, municipio de Itagüí Estima que el domicilio es el lugar que determina la competencia por el factor territorial, y devuelve las diligencias aduciendo que el domicilio de la abuela y los menores es Medellín. También invoca la existencia de un proceso de restablecimiento de derechos en favor de los mismos niños adelantado por la

Defensora de Familia adscrita al Centro Zonal Integral No. 4 en Medellín.

4. La Defensora de Familia adscrita al Centro Zonal Integral Nº 4, en Medellín Argumenta que el criterio para determinar la competencia por factor territorial es "el lugar en el que se encuentran los niños al momento de su ingreso a protección"; por lo cual estima que la autoridad competente para el caso concreto es la Comisaría Primera de Familia de Envigado, conclusión que refuerza con la “situación de maltrato” que afirma haber sido el motivo de inicio de las actuaciones administrativas.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relaciona la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” El presunto conflicto en estudio se suscita entre autoridades del nivel nacional y del nivel territorial, a saber: la Coordinadora del Centro Zonal Integral No. 6, Aburrá Sur, ubicado en el Municipio de Itagüí, y la Defensora de Familia del Centro Zonal Integral No. 4, ubicado en Medellín, ambas dependencias de la Regional Antioquia del ICBF; y la Comisaría Primera de Familia, dependencia del municipio de Envigado. La discusión por la competencia está planteada en un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa, que es el proceso de restablecimiento de los derechos de los niños M.A.M.C. y M.M.C., iniciado por el Comisario Primero de

Familia de Envigado.

2. Protección y derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes El Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006, fue expedido por el Congreso de la República en desarrollo de los artículos 42 y 44 de la Carta Política1 que imponen al Estado y a la sociedad el deber de garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental de la sociedad y consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Para la protección y el restablecimiento de los derechos prevalentes de los menores, el legislador reguló los procedimientos administrativos y las reglas especiales y asignó competencias administrativas a distintas autoridades nacionales y territoriales, entre ellas las defensorías de familia - dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF -, y las Comisarías de Familia e Inspecciones de Policía, que corresponden al nivel territorial.2

3. Las competencias administrativas La Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, asigna las siguientes competencias en el procedimiento para la protección y el

restablecimiento de los derechos de los menores: a. En el artículo 96 fija en los Defensores de Familia y en los Comisarios de Familia la competencia para “procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos” de los menores, y en los Coordinadores del centro zonal del 1 Constitución Política, Artículo 42. “La familia es el núcleo fundamental de la sociedad… / El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia…”// Artículo 44. “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la

alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. /… / Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.” 2 Cfr., Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, artículo 79, las defensorías de familia “son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria…”; artículo 83, las Comisarías de Familia “son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario…”; artículos 96 y siguientes, sobre el procedimiento administrativo para la protección y el restablecimiento de los derechos de los menores. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios. b. En el artículo 97 define la “competencia territorial”: “Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.” Observa la Sala que el texto transcrito responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, como quiera que es el menor el titular de los derechos que se garantizan con las normas procesales y sustantivas establecidas en el mismo Código.

La disposición en comento es, pues, la regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor, al señalar con claridad que dicha competencia deriva del “lugar donde se encuentre” el menor. La residencia, que la norma también relaciona con el menor, solo es factor de competencia para la autoridad colombiana en la hipótesis de que el menor “se encuentre fuera del país.” En pronunciamiento del 10 de febrero del 20143, la Sala destacó la naturaleza especial de la norma contenida en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia y su prevalente aplicación: “Al respecto, considera la Sala que si bien el artículo 88 del Código Civil establece que “el que vive bajo patria potestad sigue el domicilio de su tutor”, no es menos cierto que el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determinó que la competencia territorial para los asuntos y actuaciones administrativas de que trata esta normativa es de la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente4. Por consiguiente, al ser esta última una norma de carácter especial5 dictada por el legislador para tratar concretamente el tema referente a los niños, 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, No. Único: 11001-03-06-000-2013-0044200, Ref.Conflicto de Competencias Administrativas, Autoridades: Defensoría de Familia Centro Zonal Occidente Riosucio, Juzgado Promiscuo Municipal de Supía (Caldas) y Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio. 4 Ley 1098 de 2006: “Artículo 97. Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente. (…)”.

5 Ley 57 de 1887:“Artículo 5. SI en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: / 1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; (…)”. niñas y adolescentes, es la que debe aplicarse en este asunto y no la del Código Civil.” c. En el artículo 98 consagra las reglas de “competencia subsidiaria”, conforme a las cuales los comisarios de familia ejercen las funciones de los defensores de familia, con excepción de la declaración de adoptabilidad, en ausencia de los defensores; y los Inspectores de Policía conocen de las funciones de los defensores - con la misma excepción -, y de los comisarios, en los sitios donde no haya defensor. d. En el artículo 86 establece que las Comisarías de Familia tienen la “… misión [de] prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.” De manera que, las “situaciones de violencia intrafamiliar” son el “criterio diferenciador de competencias” cuando en el mismo municipio están presentes defensorías y comisarías.6

4. Caso Concreto Desde el punto de vista jurídico, el conflicto que estudia la Sala deriva de la diversidad de criterios de interpretación sobre la competencia por el factor territorial establecido en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que en el contexto integral del Código se configura como la regla general de

competencia. 6 Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17), “por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006”, artículo 7º: “Competencias del Defensor de Familia y del Comisario de Familia. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: / El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. / El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. (…)”

. De acuerdo con el artículo 97 en cita, la competencia de la autoridad administrativa está dada por “el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, excepto cuando dicho lugar esté fuera del país, caso en el cual la competencia se define por la última residencia del menor en territorio colombiano. En el expediente examinado por la Sala están documentadas cuatro interpretaciones: a. El lugar de residencia, b. El lugar donde se encuentran los menores, c. El domicilio d. El lugar en el que se encuentran los menores al momento de su ingreso a protección, es decir, cuando inicia el procedimiento administrativo. Para la Sala, como se indicó atrás, el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, le asigna competencia a la autoridad más cercana, en términos de territorio, a los menores que requieren protección o restablecimiento de sus derechos. Su aplicación, en el caso concreto, significa que la competencia para continuar y decidir el procedimiento administrativo iniciado por el Comisario Primero de Familia de Envigado en favor de los niños M. y M.A.M.C., la tiene la Defensoría de Familia que esté adscrita al Centro Zonal No. 6 de Itagüí, por cuanto los menores fueron ubicados en un hogar sustituto situado en ese municipio y continuaban allí cuando se remitieron las diligencias a esta Sala para que se resolviera el conflicto negativo de competencias planteado. Es preciso agregar que "la situación de maltrato" alegada por la Defensora de Familia adscrita al Centro Zonal de Medellín como elemento para considerar competente al Comisario de Familia de Envigado, está desvirtuada en el

expediente que fue puesto en conocimiento de la Sala, así: (i) la Resolución 33 del 25 de febrero de 2010 proferida por la misma Defensora de Familia fundamentó la reincorporación de los menores a su medio familiar en los informes que dieron cuenta del afecto y los fuertes lazos de los adultos con los niños; (ii) el escrito de la abuela dirigido a la Fundación Hogar Niños de la Divina Misericordia, de Envigado, da cuenta del afán de mejorar las condiciones de vida de los menores ante las graves dificultades económicas de la familia y los riesgos que entraña el entorno de su sitio de habitación. En conclusión, los documentos conocidos por la Sala le permiten decidir que con la aplicación del criterio territorial consagrado en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia y ante la ausencia de maltrato o circunstancias de violencia intrafamiliar, la autoridad competente para continuar con el procedimiento administrativo iniciado por el Comisario Primero de Familia de Envigado para la protección de los derechos de los menores M. y M.A.M.C., es la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Integral No. 6 de Itagüí, Regional Antioquia del ICBF. Así lo declarará y dispondrá la remisión de las diligencias a la Coordinación del mencionado Centro Zonal de Itagüí, para que conforme a su organización interna haga el reparto o asignación que corresponda a la Defensoría de Familia que le esté adscrita.

5. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias

que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, tratándose de “funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del

impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se