CE-11001-03-06-000-2014-00140-00(2219-2241 AM)-2015

GESTION EFICIENTE DE ACTIVOS PÚBLICOS - Obligación de las entidades públicas de transferir los activos improductivos no requeridos para el ejercicio de sus funciones a CISA S.A./ CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA – Entidad colectora de activos de la Nación / CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA – Obligación de las entidades públicas de transferirle los bienes inmuebles no requeridos para el ejercicio de sus funciones a CISA / BIENES FISCALES IMPRODUCTIVOS U OCIOSOS – Obligación de las entidades públicas de transferirlos a CISA S.A. Desde hace varios años ha sido preocupación del Congreso de la República y del Gobierno Nacional la de darle un uso productivo a los bienes o activos del Estado, ante la constatación de que algunas ramas, entidades y organismos públicos son titulares de bienes que no usan para el cumplimiento de sus funciones o que subutilizan, mientras que otras entidades, ramas y organismos del Estado carecen de los activos mínimos necesarios para ejercer adecuadamente sus funciones y realizar los objetivos que la Constitución o la ley les han fijado, situación que a todas luces resulta anómala y atenta contra los principios generales de la administración pública. Con el fin de superar esta situación y de racionalizar la propiedad y el uso de los bienes del Estado, se han expedido diversas normas legales y reglamentarias para obligar a las entidades que son titulares de bienes ociosos o improductivos a cederlos a otras entidades que sí los requieren para el cumplimiento de su objeto, e incluso a particulares, como sucede con las disposiciones que pretenden fomentar el desarrollo de planes de vivienda de

interés social. A este respecto puede citarse, en primer lugar, la Ley 708 de 2001, que consagra la obligación para todas las entidades y organismos públicos de transferir al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE (actualmente liquidado), los bienes inmuebles de su propiedad que sean aptos y tengan vocación para ejecutar programas de vivienda de interés social. (…) En cuanto a la transferencia gratuita de los bienes inmuebles a CISA, el artículo 8º del mismo decreto dispuso en lo pertinente: “Transferencia de bienes inmuebles. Las entidades públicas sujetas a la aplicación del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, deberán transferir al Colector de Activos Públicos - CISA, a título gratuito y mediante acto administrativo, los bienes inmuebles de su propiedad que se encuentren saneados y no requieran para el ejercicio de sus funciones, y los previstos en el numeral 3 del artículo 1° del presente decreto” (…) Vale la pena recordar que los inmuebles a los cuales se refería el numeral 3º del artículo 1º del Decreto 4054 de 2011 eran aquellos en que las entidades públicas tuvieran un título de propiedad con una destinación específica que no se hubiera cumplido a la entrada en vigencia de la Ley 1450, según lo establecido por la misma norma reglamentaria. Es importante mencionar que el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 fue modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, en los siguientes términos: “Artículo 163°. Movilización de activos. Modifíquese el artículo 238° de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 238°. Movilización de activos. A

partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación, deberán vender los inmuebles que no requieran para el ejercicio de sus funciones y la cartera con más de ciento ochenta (180) días de vencida, al colector de activos de la Nación, Central de Inversiones (CISA), para que este las gestione. “ (…) De lo dispuesto en la norma anterior, en concordancia con lo previsto en el tercer inciso del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, se deduce que el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 continua vigente, con las modificaciones efectuadas por el artículo 163 de la nueva Ley del Plan. (…) Como se deduce de los antecedentes del artículo 238 de la Ley 1450, el propósito de tal norma fue el de movilizar los activos ociosos o improductivos del Estado, utilizando como vehículo colector a CISA, de tal forma que las entidades que tuvieran cartera de créditos en mora o bienes inmuebles que no requiriesen para el cumplimiento de sus funciones, se vieran obligadas a transferir dicha cartera o los referidos inmuebles a CISA en forma gratuita, para que ésta cobre los créditos respectivos y reasigne los bienes raíces a otras entidades del Estado que sí los necesiten, o comercialice tales activos, en caso de no ser posible su reasignación. (…) De todo lo anterior se concluye que los únicos requisitos sustanciales que debían reunir los bienes inmuebles de propiedad de las entidades y organismos

del Estado para que debieran transferirse gratuita y obligatoriamente a CISA, en virtud de lo dispuesto por el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, eran: (i) estar saneados y (ii) que no los requiriesen para el cumplimiento de sus funciones, entendidas estas como todas aquellas que les hayan sido otorgadas por la Constitución Política, la ley, los decretos dictados por el Presidente de la República con sujeción a la ley, o sus respectivos estatutos (según el caso). Esta segunda exigencia incluía la hipótesis de los bienes inmuebles que estuvieran destinados a una finalidad específica que no se estuviera cumpliendo a la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011. (…) En el caso bajo estudio, y según lo explicado en este concepto, no resultaba procedente la transferencia gratuita y obligatoria de los inmuebles donde operan las zonas francas de Palmaseca, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Santa Marta, efectuada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a favor de CISA, en desarrollo del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, pues al momento de entrar en vigencia de dicha ley, los bienes citados estaban siendo utilizados en la finalidad para la cual fueron destinados por actos de derecho público y privado, finalidad que se enmarca dentro del objeto general y las funciones asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

FUENTE FORMAL: LEY 708 DE 2001 – ARTICULO 8 / DECRETO 4054 DE 2011 / DECRETO 47 DE 2014 / LEY 1450 DE 2011 – ARTICULO 238 / LEY 1753 DE 2015

– ARTICULO 267

BIENES FISCALES DE ORGANISMOS O ENTIDADES ESTATALES – Tienen una razón de ser netamente funcional y por tanto, tales entidades solamente pueden adquirir, poseer y utilizar aquellos inmuebles necesarios para el cumplimiento de sus funciones Si bien es cierto que, como lo plantea el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cabría una inteligencia distinta de la norma, consistente en que las entidades del Estado pueden tener bienes que estando destinados a un fin determinado, el cual se estuviera cumpliendo efectivamente al momento de promulgarse la Ley 1450 de 2011, no requirieran dichos activos para el cumplimiento de sus funciones, por lo cual esos bienes tenían que ser transferidos a CISA, la Sala encuentra que dicha interpretación parte de un supuesto jurídicamente equivocado, a saber: que las entidades, las ramas, los órganos y los organismos del Estado pueden utilizar bienes en actividades ajenas de aquellas que constituyen su objeto, es decir, el conjunto de funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley, o que han sido previstas en el acto de constitución, como sucede con las entidades de naturaleza societaria, y el cual incluye, desde el luego, el denominado “objeto secundario o conexo”, consistente en los actos y las operaciones que cualquier persona jurídica debe celebrar o realizar para cumplir adecuadamente con su objeto (giro o aceptación de títulos valores, apertura de cuentas bancarias etc.) y para hacer posible su existencia y funcionamiento (pago de impuestos, adquisición o arrendamiento de sedes para sus empleados, compra de papelería y equipos etc.) Tal interpretación no

solamente desconocería el principio de legalidad al que están sometidas las entidades y los servidores públicos, sino también el hecho de que los bienes públicos tienen una razón de ser netamente funcional, a diferencia de lo que sucede con los privados, especialmente de aquellos que pertenecen a personas naturales, pues las entidades del Estado solamente pueden adquirir, poseer y utilizar aquellos bienes muebles e inmuebles que requieran para el cumplimiento de sus funciones, incluyendo aquellos que necesiten para su existencia y normal funcionamiento. En esa medida, si una entidad pública recibe un bien que por la voluntad del enajenante o por disposición legal o reglamentaria está destinado a un fin particular que resulta completamente ajeno a sus funciones, dicha entidad tendría que desprenderse de ese bien tan pronto como le sea posible, pues es claro que ni podría darle a tal activo una destinación diferente de aquella que ha sido señalada mediante un acto jurídico válido y obligatorio, ya sea de carácter público (como un decreto, una resolución etc.) o privado (como un contrato, una herencia, un legado etc.), ni tampoco podría usarlo para el fin al cual se encuentra destinado, por cuanto dicha finalidad sería ajena a su objeto legal. Por lo anterior, no es posible concebir válidamente la situación de una entidad u organismo estatal que, a pesar de ser propietario de un bien fiscal destinado por un acto de derecho público o privado a un fin completamente ajeno a sus funciones constitucionales, legales, reglamentarias o estatutarias, utilice efectivamente dicho bien para el propósito señalado. En esa medida, como se explicó atrás, los bienes de los que

una entidad pública sea dueña y estén destinados, por acto público o privado, al cumplimiento de una determinada finalidad que no se esté cumpliendo, podrían encontrarse en cualquiera de estas dos situaciones: (i) o se trata de una destinación ajena a las funciones de dicha entidad, por lo cual ésta no puede usar los respectivos bienes y debe enajenarlos, o (ii) tales bienes sí resultan utilizables para el ejercicio de alguna función en cabeza de la citada institución, pero no los está usando por razones presupuestales, administrativas, logísticas u otras similares, evento en el cual la ley presumía igualmente que no los requería para el cumplimiento de sus funciones. En ambos casos, por lo tanto, los referidos inmuebles debían ser transferidos gratuitamente a CISA, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011. ZONAS FRANCAS – Evolución normativa / ZONAS FRANCAS – Tipologías / ZONAS FRANCAS – Competencias del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Mediante la Ley 105 de 1958 se creó la Zona Franca Industrial y Comercial de Barranquilla, como un establecimiento público del orden nacional. El parágrafo del artículo primero ibídem autorizó al Gobierno Nacional para establecer zonas francas en otros puertos y ciudades, cuya organización y funcionamiento se debían sujetar a los principios consagrados en la misma ley. Adicionalmente, el artículo 3º de la citada ley declaró como de utilidad pública los terrenos o áreas indispensables para el establecimiento de zonas francas industriales y comerciales, y asignó al Gobierno la competencia para señalar los sitios en donde

deberían constituirse nuevas zonas francas. Con fundamento en dicha ley se crearon en la década de 1970 las zonas francas industriales y comerciales de Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá, como establecimientos públicos del orden nacional adscritos al Ministerio de Desarrollo Económico. Mediante la Ley 47 de 1981, se expidió un “estatuto orgánico de las zonas francas industriales y comerciales”, se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República en esta materia y se dictaron otras disposiciones. Esta ley tuvo corta duración porque fue derogada y sustituida por la Ley 109 de 1985, cuyo artículo 1º ratificó la naturaleza jurídica de las zonas francas industriales y comerciales como establecimientos públicos del orden nacional, adscritos al Ministerio de Desarrollo Económico. Así mismo, el artículo 2º ibídem determinó que el objeto de las mismas consistía en “promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan”. El artículo 4º de la misma ley señaló que podrían existir tres (3) clases de zonas francas permanentes, a saber: las industriales, las comerciales y aquellas que combinaran los dos tipos de actividades. Además, el artículo 34 ejusdem previó la posibilidad de constituir zonas francas transitorias en aquellos lugares en donde se realizaran ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional, previa autorización del Gobierno Nacional mediante decreto. El artículo 10 de esta ley preceptuó que las zonas francas

funcionarían dentro de áreas delimitadas, en las cuales se aplicaría una normatividad especial en materia aduanera, cambiaria y de comercio exterior, de conformidad con lo dispuesto por las leyes marco que expidiera en esa materia el Congreso de la República y los decretos que dictara el Gobierno. Mediante los artículos 29 y 30 ibídem se reiteró la declaratoria de utilidad pública e interés social de los terrenos necesarios para el establecimiento de zonas francas, y se autorizó a la Nación y a otras entidades públicas para transferir o dar en usufructo bienes inmuebles de su propiedad para la constitución de nuevas zonas francas o la ampliación de las existentes. Finalmente, esta ley derogó la Ley 105 de 1958, con excepción de su artículo 1º, y la Ley 47 de 1981. Posteriormente el Congreso de la República promulgó la Ley 7ª de 1991, más conocida como “Ley Marco de Comercio Exterior”, en virtud de la cual se creó el Ministerio de Comercio Exterior, Bancoldex y otras instituciones en este campo. El artículo 6º ibídem fijó criterios generales a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para regular las zonas francas industriales y comerciales. El parágrafo de dicha norma dispuso que las zonas francas ya creadas o que se constituyeran en el futuro como establecimientos públicos podrían transformarse en sociedades de economía mixta o ser adquiridas total o parcialmente por sociedades comerciales privadas. La misma disposición aclaró que en este último evento, las zonas francas seguirían disfrutando del mismo régimen legal que estuviera vigente en ese

momento, en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales. (…) En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 7ª, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2131 de 1991, cuyo artículo 1º definió las zonas francas industriales de bienes y servicios como “un área geográfica delimitada del territorio nacional” cuyo objeto primordial es el de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios destinados a mercados externos y, en forma subsidiaria, al mercado nacional. El mismo precepto dispuso que el área geográfica respectiva debía ser declarada y aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior, previo concepto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) sobre los efectos fiscales del proyecto. En los artículos 4º y 5º ibídem se consagró la existencia de tres (3) clases de zonas francas permanentes: las zonas francas industriales de bienes y de servicios, las zonas francas industriales de servicios turísticos y las zonas francas industriales de servicios tecnológicos. (…) El recuento normativo anterior permite concluir que las zonas francas son áreas geográficas delimitadas del territorio nacional en las que se desarrollan actividades industriales, comerciales y de servicios, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Su constitución, funcionamiento y las operaciones que pueden realizar se encuentran previstas actualmente en la Ley 1004 de 2005 y en el Estatuto Aduanero, contenido en el Decreto 2685 de 1999, con sus respectivas modificaciones. Desde el punto de vista de las competencias institucionales

relacionadas con dichas zonas, el mismo recuento permite observar con claridad que la mayor parte de las funciones públicas que tenía el Ministerio de Desarrollo Económico se trasladaron al Ministerio de Comercio Exterior, luego al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y más adelante, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. No obstante, encuentra la Sala que aún hoy competen al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo cuatro (4) importantes funciones en relación con las zonas francas, que ni el Legislador ni el Gobierno Nacional han trasladado a la DIAN. (…) Tal como se explicó previamente, como resultado del traslado de funciones del Ministerio de Desarrollo Económico al Ministerio de Comercio Exterior, de la fusión de éste con el primero para crear el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y del traspaso a la DIAN de la mayor cantidad de funciones relacionadas con las zonas francas, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conserva en la actualidad cuatro (4) funciones relacionadas con las zonas francas: (i) formular la política general del Gobierno en esta materia; (ii) supervisar y controlar el uso adecuado de los bienes nacionales destinados al funcionamiento de dichas zonas; (iii) presidir y ejercer la secretaría técnica del Comité Intersectorial de Zonas Francas, el cual debe, entre otras tareas, conceptuar en forma previa sobre la declaratoria de la existencia de nuevas zonas francas y aprobar los “Planes Maestros de Desarrollo General” de dichas áreas, y (iv) conceptuar sobre las solicitudes de ampliación de las zonas francas. Dado lo

anterior, no puede afirmarse que dichos bienes no sean requeridos - ni lo fueran al momento de su transferencia - por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para el desarrollo de su “objeto misional”, como lo establecía el artículo 1º, numeral 4º del Decreto Reglamentario 4054 de 2011, pues, por una parte, dicho ministerio conserva las funciones que se ha mencionado en relación con las zonas francas y, por la otra, los objetivos con los cuales se crearon y funcionan hoy en día dichas áreas del territorio nacional son enteramente compatibles con los objetivos generales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1958 / LEY 47 DE 1981 / LEY 109 DE 1985 / LEY 7 DE 1991 / DECRETO 2131 DE 1991 7 DECRETO 2685 DE 1999

LIQUIDACION DE ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS QUE OPERAN ZONAS FRANCAS – Normatividad / LIQUIDACION DE ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS QUE OPERAN ZONAS FRANCAS – Pago del pasivo excedente debe hacerse con recursos de la Nación De lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2111 de 1992 y en las normas reglamentarias citadas, puede deducirse con absoluta claridad que la enajenación de los bienes que fueron propiedad de los antiguos establecimientos públicos operadores de las zonas francas y el pago de las obligaciones causadas a cargo de dichas entidades o, según el caso, el reembolso a la Nación de las sumas de dinero utilizadas por ella para pagar deudas a cargo de los mencionados

establecimientos, constituyen actividades que debían cumplirse dentro del proceso de liquidación de tales entes, es decir, antes de la suscripción y aprobación del acta final de la liquidación, lo cual debía ocurrir a más tardar el 30 de junio de 1994, como efectivamente sucedió, según consta en la copia de las actas enviadas a la Sala por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. No significa lo anterior que las obligaciones causadas y no pagadas antes de esa fecha, así como aquellas que se causaron o se hicieron exigibles con posterioridad, queden definitivamente insolutas, pues para ello el artículo 6º del Decreto 2111 estableció que tanto dichas deudas como los activos que no fueron enajenados dentro del proceso liquidatorio, se transferían a la Nación. Lo anterior, a juicio de la Sala, obedece a una lógica jurídica y financiera que debe ser entendida en el contexto de otras normas y de la situación en la cual se dio la liquidación de los citados establecimientos públicos. En efecto, debe recordarse que la intención del Gobierno Nacional y del propio legislador, expresada esta última en el artículo 20 de la Ley 7º de 1991, no fue la de eliminar las zonas francas que en ese momento existían, sino apenas la de suprimir los establecimientos públicos que las operaban. Por tal razón, esta norma legal facultó al Gobierno para transformar dichos establecimientos en sociedades de economía mixta o, si lo consideraba preferible, enajenar las zonas francas a particulares. En este contexto se entiende con claridad lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto 1125 de 1993 cuando disponía que para determinar los bienes que debían ser materia de enajenación y

la oportunidad de la misma, debía tenerse en cuenta la necesidad de garantizar la operación de la zona durante la liquidación. Y cobra más sentido aún lo preceptuado por el artículo 16 ibídem, cuando señalaba que el programa de enajenación de los bienes inmuebles, que debía ser sometido a consideración del Ministerio de Comercio Exterior y aprobado por la Junta Liquidadora, debía elaborarse “buscando evitar perjuicios indebidos a los usuarios de la zona franca y la actividad económica de la misma”. Lo anterior también permite comprender por qué no fueron enajenados los predios en donde funcionaba cada zona franca dentro del proceso de liquidación de los respectivos establecimientos públicos operadores, pues si una zona franca es, ante todo, un “área geográfica”, como la define actualmente el artículo 1º de la Ley 1004 de 2005, un mecanismo eficaz para preservar dichas zonas era mantener en bloque y luego traspasar a la Nación el conjunto de inmuebles que conformaban cada una de ellas, con el fin de enajenar posteriormente dichos grupos de bienes a los nuevos usuarios operadores o, como finalmente sucedió, entregárselos en arrendamiento para el funcionamiento de cada zona franca. Ahora bien, transferidos en bloque tales inmuebles a la Nación – Ministerio de Comercio Exterior -, junto con otros activos y las obligaciones que no alcanzaron a ser pagadas dentro del proceso de liquidación, es claro que ya no había lugar a reembolsos de sumas de dinero para compensar obligaciones que fueran pagadas por la Nación, pues, por una parte, a partir de la aprobación del acta final de liquidación, las obligaciones insolutas ya no eran de los establecimientos públicos liquidados (que desde ese momento no

existían) sino de la propia Nación y, por otra parte, dicha entidad quedaba compensada por las obligaciones que desde ese instante asumía, con la adquisición de la propiedad de los bienes que le fueron enajenados. Efectivamente, recuérdese que a la Nación – Ministerio de Comercio Exterior - no solamente se le transfirieron las obligaciones impagadas de los establecimientos públicos mencionados, sino también importantes y cuantiosos bienes de tales entidades. Es decir, que se traspasaron a la Nación un conjunto de activos y un conjunto de pasivos que pretendían conformar una ecuación financiera, en virtud de la cual los activos recibidos compensaran los pasivos que se asumían. Es necesario aclarar que el mecanismo anterior no garantizaba que el valor de los activos transferidos a la Nación fuera suficiente para cubrir la totalidad de los pasivos asumidos por la misma, pues la situación financiera de los establecimientos públicos operadores de las zonas francas, que llevó al Gobierno a ordenar su supresión y liquidación, probablemente implicaba que en algunos casos el pasivo de los mismos fuera superior a su activo y, por lo tanto, que la Nación tuviera que asumir el pago de algunas obligaciones con recursos propios, como frecuentemente ocurre con la liquidación de entidades públicas. Pero es importante observar que dicha situación no tendría por qué ser diferente si la totalidad de los bienes de los establecimientos públicos liquidados, incluyendo los inmuebles, hubieran sido enajenados para pagar sus deudas, o para reembolsar a la Nación las sumas pagadas por ella por cuenta de dichas entidades, pues en la

medida en que el producto obtenido de aquella enajenación no fuera suficiente para cubrir todas las obligaciones asumidas, el pasivo restante tendría que ser cubierto igualmente con recursos de la Nación, sobre todo si se trata, como ocurre en este caso, de obligaciones pensionales. (…) Desde el punto de vista presupuestal, debe tenerse en cuenta que aun cuando los presupuestos de los establecimientos públicos forman parte del “Presupuesto General de la Nación”, no integran el “presupuesto nacional”, sino que se registran y manejan en forma separada al presupuesto de las entidades y organismos que conforman este último, es decir, las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la Rama Ejecutiva en el nivel nacional, como lo dispone el artículo 3º del Estatuto Orgánico del Presupuesto, expedido mediante la Ley 38 de 1989 y compilado, junto con sus modificaciones, en el Decreto 111 de 1996. Lo anterior permite comprender también lo establecido por el artículo 6º del Decreto 2111 de 1992, y demuestra con mayor claridad por qué resulta equivocada la interpretación según la cual estaría vigente todavía la obligación de reembolsar a la Nación, con el producto de la venta de los inmuebles que pertenecieron a los establecimientos públicos operadores de las zonas francas, las sumas de dinero destinadas por aquella para pagar obligaciones pensionales asumidas en el pasado por los citados establecimientos. En efecto, siendo que tanto las obligaciones como los bienes de los establecimientos públicos que operaban las zonas francas eran de ellos, y que

siguieron siendo suyos durante el proceso de liquidación, resultaba completamente lógico y equitativo que si la Nación, con sus propios recursos, es decir, del presupuesto nacional, pagaba deudas de los citados establecimientos durante el proceso de liquidación, estos debieran reembolsar a la Nación las sumas pagadas, con el producto de los bienes de aquellas entidades que se enajenaran dentro del mismo trámite liquidatorio, pues la Nación habría pagado con sus propios recursos obligaciones ajenas. Sin embargo, la situación se tornó completamente diferente luego de cerrada la liquidación y de transferidos los activos remanentes y las obligaciones insolutas a la Nación, ya que a partir de ese momento, tales obligaciones pasaron a ser de la Nación y los bienes se volvieron también de su propiedad, con lo cual ni la Nación pagaba en adelante deudas ajenas, ni existía otra persona jurídica que pudiese reembolsarle dichos pagos, ni el producto que se recibiera por la venta de los bienes transferidos previamente por los establecimientos públicos podía ser de alguien distinto a la Nación. Esto permite concluir igualmente que lo planteado por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, en el sentido de que el producto de la eventual venta que se haga de los bienes inmuebles que conforman las zonas francas operadas antiguamente por los establecimientos públicos, debe trasladarse al Ministerio de Hacienda (Tesorería) para reembolsar las sumas pagadas por la Nación por concepto de las pensiones de los ex trabajadores de tales entidades, resulta imposible desde el punto de vista jurídico, dentro del marco legal que actualmente rige en materia presupuestal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2111 DE 1992 / DECRETO 1125 DE 1993 / LEY 7

DE 1991 – ARTICULO 20

FUNCION CONSULTIVA – Concepto emitido con el fin de precaver un eventual litigio Finalmente, la Sala considera necesario advertir que aun cuando la consulta que se responde y su adición fueron presentadas por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo en ejercicio de la facultad que les otorga el numeral 1º del artículo 112 del CPACA, entre otras normas, para formular “consultas generales o particulares” en nombre del Gobierno Nacional, los antecedentes de este asunto, la intervención de todas las partes interesadas en la audiencia que se llevó a cabo durante el trámite de esta consulta y los memoriales entregados por ellas, ponen de manifiesto que las preguntas formuladas obedecen a una controversia o discrepancia que existe entre ellas, principalmente entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y CISA, por una parte, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por la otra, en relación con la interpretación de varias normas y su aplicación a una operación específica (la transferencia a CISA de los bienes inmuebles donde funcionan algunas zonas francas), diferencia en la cual cada una de las partes tiene claros intereses económicos y estratégicos. Dado lo anterior, al emitir este concepto, la Sala de Consulta y Servicio Civil entiende que ejerce, además de la función inicialmente referida, aquella otra consignada en el numeral 7º del artículo 112 del CPACA, es decir, la de “emitir concepto a petición del Gobierno Nacional, en relación con las

controversias que se presenten entre entidades del nivel nacional y entidades del nivel territorial, con el fin de precaver un eventual litigio”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMEN VARGAS (E)

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00140-00(2219-2241 AM) Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO El Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita a la Sala su concepto sobre el alcance y la interpretación del artículo 238 de la Ley 1450 de 20111 y de los artículos 1º y 8º del Decreto 4054 de 20112, en relación con la obligación que tales normas impusieron a las entidades públicas de transferir en forma gratuita a la Central de Inv