CE-11001-03-06-000-2014-00171-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué y la Comisaría Once de Familia Suba 1 de Bogotá D.C. / COMISARIAS DE FAMILIA – Competencia por el factor territorial en casos de violencia intrafamiliar contra niños, niñas o adolescentes De una parte dispone el citado artículo 4º de la Ley 294 de 1996, que en los casos de violencia intrafamiliar podrá solicitársele “al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al Juez Civil Municipal o promiscuo municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que ésta se realice cuando fuere inminente”. De otra parte, dispone el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la adolescencia” que será competente “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. Obsérvese que lo dispuesto en esta última norma se refiere de manera particular a los casos en que se vulneren los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Esa es precisamente la razón por la cual el legislador le da una mayor prevalencia a la inmediación con que debe contar la autoridad al momento de tomar las medidas necesarias para asegurar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes. Dicha norma además le da aplicación concreta al principio de eficacia de la actuación

administrativa, contemplado en el numeral 11 del artículo 3º del nuevo Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y materializa lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Código de la Infancia y de la Adolescencia sobre finalidad y objeto de dicho código, así como lo dispuesto en el artículo 11 de esa misma codificación, que se refiere a la responsabilidad de los agentes de actuar oportuna y eficazmente para garantizar los derechos de los niños. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye esta Sala que los casos referidos a situaciones de violencia intrafamiliar contra niños, niñas o adolescentes, están regidos por lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, toda vez que por ser esta norma especial, ha de aplicarse preferentemente. Visto que en el caso concreto la menor ASMJ reside actualmente junto con su madre en la ciudad de Ibagué, y que de acuerdo con lo dispuesto por el mencionado artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 sobre la competencia territorial de las comisarías de familia, será competente “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, esta Sala concluye que en el presente caso la entidad competente para continuar con el trámite de restablecimiento de derechos de la señora Ana María Jaramillo y su menor hija ASMJ es la Comisaría Tercera de Familia del Municipio de Ibagué.

FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTICULO 4 / LEY 1098 DE 2006 –

ARTICULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMÉN VARGAS (E)

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00171-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, por remisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué y la Comisaría Once de Familia - Suba 1 de Bogotá D.C., con el fin de determinar cuál de ellas es competente para conocer de la solicitud de medidas de protección presentada por la señora Ana María Jaramillo Vega.

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de marzo de 2014 la señora Ana María Jaramillo Vega solicitó ante la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué el decreto de medidas de protección en favor suyo y de su hija ASMJ1, por la violencia psicológica ejercida contra ellas por el señor Augusto Ivan Mejía Ahcar (folios 4 a 13).

2. Ese mismo 18 de marzo de 2014 la citada Comisaría Tercera de Familia admitió la solicitud recibida, ordenó darle trámite, decretó las medidas de protección solicitadas, conminó al posible agresor a abstenerse de ejercer actos violentos en

contra de la quejosa y de su hija, y remitió copia del expediente a la Fiscalía para que se investigara el presunto delito de violencia intrafamiliar (folios 14 y 15).

3. El 27 de marzo de 2014 el apoderado del señor Augusto Ivan Mejía Ahcar presentó un memorial ante la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué solicitando

la remisión del expediente a la Comisaría de Familia de Suba (Bogotá D.C.) por 1 Como medida de protección de la intimidad de la niña se omitirá su nombre en esta providencia, y en toda futura publicación de la misma. ser ésta la competente al haber ocurrido los hechos materia de la queja en dicha localidad (folios 22 a 43).

4. El 31 de marzo de 2014 la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué accedió a lo solicitado por el apoderado del señor Augusto Ivan Mejía Ahcar y remitió a la Comisaría Once de Familia - Suba 1 de Bogotá el expediente contentivo de las diligencias hasta entonces adelantadas (folio 45).

5. Mediante providencia de 4 de abril de 2014 la Comisaría Once de FamiliaSuba 1 de Bogotá asumió el conocimiento de las diligencias remitidas, ordenó continuar con el trámite de la medida de protección solicitada por la señora Ana María Jaramillo Vega, ratificó las medidas provisionales ordenadas por la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué, y fijó fecha para la correspondiente audiencia de conciliación (folios 48 y 49)

6. El 24 de abril de 2014 se llevó a cabo la audiencia de conciliación programada

por la Comisaría Once de Familia - Suba 1. En el curso de la misma, el apoderado de la quejosa presentó un escrito solicitando que se promoviese un conflicto de competencias entre dicha comisaría y la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué. La Comisaría accedió a lo solicitado y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se definiese lo pertinente (folios 55 y 56)

7. El 30 de abril de 2014 el expediente contentivo de las diligencias fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para efectos de que éste resolviese el conflicto de competencias planteado (folio 76)

8. Mediante providencia de 10 de julio de 2014, la Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de lo actuado por la Secretaría de dicho Tribunal y ordenó remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por considerarla competente para resolver el conflicto de competencias propuesto (folios 85 a 89)

9. Mediante oficio ER-14-0269 de 22 de julio de 2014, la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 90), que procedió a dar inicio al trámite correspondiente.

10. El 20 de agosto de 2014 el señor Augusto Iván Mejía allegó a la actuación copia auténtica del acta de la conciliación celebrada el día 14 de agosto de 2014,

en el Juzgado Quinto de Familia de Ibagué, entre él y la señora Ana María Jaramillo Vega, en la cual consta que las partes llegaron a un acuerdo sobre varias de las cuestiones debatidas, y acordaron además solicitar la terminación de las diligencias iniciadas ante la Comisaría Tercera de Ibagué (folios 107 a 109).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 93).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folio 94).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, ni la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué ni la Comisaría Once de Familia - Suba 1 de Bogotá presentaron alegatos.

El apoderado de la señora Ana María Jaramillo, por su parte, argumentó que la competencia para conocer de las medidas de protección solicitadas correspondía a la Comisaría Tercera de Familia de Ibagué, por ser dicha ciudad el actual domicilio de la menor ASMJ. En tal sentido, invocó lo dispuesto por el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia Bien puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa, o que por el contrario, juzguen

ser incompetentes para tal efecto. Con el objetivo de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico. Dicho procedimiento es el señalado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En ese mismo sentido, señala el artículo 112 de esa misma codificación que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, será la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Dado que el caso bajo examen, se refiere a un conflicto negativo de competencias suscitado entre la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Ibagué y la Comisaría Once de Familia - Suba 1 de Bogotá, esto es, entre dos entidades

municipales "no comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo", se concluye que esta Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias.

2. Problema jurídico En el presente conflicto negativo de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para continuar con el trámite de la medida de protección solicitada por la señora Ana Maria Jaramillo Vega en favor suyo y de su menor hija ASMJ, contra el señor Augusto Ivan Mejía Ahcar.

3. Sobre las comisarías de familia y su competencia territorial Dado que nos encontramos ante un conflicto de competencias negativo suscitado entre dos comisarías de familia, debe en primer lugar analizarse la naturaleza y competencias que la ley le asigna a dichas entidades, para luego estudiar las normas que establecen su competencia por el factor territorial, y finalmente determinar la competencia en el caso concreto.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006 -Ley de la Infancia y de la Adolescencia-, las comisarías de familia son "entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley". En cuanto se refiere a sus funciones, señala el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006: “Artículo 86. Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de

familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.

2. Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos.

3. Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes.

4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar

5. Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar.

6. Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande.

7. Desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos sexuales.

8. Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito.

9. Aplicar las medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme a las atribuciones que les confieran los Concejos Municipales.

Como bien puede observarse, compete a las comisarías de familia conocer de los casos de vulneración de derechos por situaciones de violencia intrafamiliar. Esta violencia puede presentarse contra los niños, las niñas, los adolescentes y también contra los adultos, en cuanto sean integrantes del núcleo familiar, y puede provenir

de cualquiera de sus miembros. Nótese además que se trata de un específico tipo de violencia que ha sido considerado por el constituyente como particularmente reprochable y merecedor de sanción, como lo atestigua el inciso quinto del artículo 42 de la Carta Política de 1991, que señala: “Cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley”. Unas de las leyes que se ha ocupado de desarrollar dicha disposición constitucional, es precisamente la Ley 294 de 1996, “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”, en cuyo artículo 4º se lee: “Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. Habiéndose examinado entonces la naturaleza y funciones de las comisarías de familia, así como lo relativo a la violencia intrafamiliar que es el tema central del que se ocupan dichas entidades, resta por analizar solamente la cuestión de la

competencia de dichas comisarías de familia por el factor territorial. A dicho respecto, existen dos disposiciones que deben tomarse en consideración. De una parte dispone el citado artículo 4º de la Ley 294 de 1996, que en los casos de violencia intrafamiliar podrá solicitársele “al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al Juez Civil Municipal o promiscuo municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que ésta se realice cuando fuere inminente”. De otra parte, dispone el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la adolescencia” que será competente “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. Obsérvese que lo dispuesto en esta última norma se refiere de manera particular a los casos en que se vulneren los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Esa es precisamente la razón por la cual el legislador le da una mayor prevalencia a la inmediación con que debe contar la autoridad al momento de tomar las medidas necesarias para asegurar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes. Dicha norma además le da aplicación concreta al principio de eficacia de la actuación administrativa, contemplado en el numeral 11 del artículo 3º del nuevo Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y materializa lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Código de la Infancia y de la

Adolescencia sobre finalidad y objeto de dicho código, así como lo dispuesto en el artículo 11 de esa misma codificación, que se refiere a la responsabilidad de los agentes de actuar oportuna y eficazmente para garantizar los derechos de los niños. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye esta Sala que los casos referidos a situaciones de violencia intrafamiliar contra niños, niñas o adolescentes, están regidos por lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, toda vez que por ser esta norma especial, ha de aplicarse preferentemente.

6. Caso concreto Visto que en el caso concreto la menor ASMJ reside actualmente junto con su madre en la ciudad de Ibagué, y que de acuerdo con lo dispuesto por el mencionado artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 sobre la competencia territorial de las comisarías de familia, será competente “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, esta Sala concluye que en el presente caso la entidad competente para continuar con el trámite de restablecimiento de derechos de la señora Ana María Jaramillo y su menor hija ASMJ es la Comisaría Tercera de Familia del Municipio de Ibagué.

Ahora bien, mediante comunicación fechada el 20 de agosto de 2014 el señor Augusto Iván Mejía Ahcar allegó a la actuación copia auténtica del acta de la conciliación celebrada el pasado 14 de agosto de 2014, en el Juzgado Quinto de Familia de Ibagué, entre él y la señora Ana María Jaramillo Vega, madre de la menor ASMJ y solicitante de la medida de protección. De conformidad con lo

señalado en dicha acta, las partes acordaron solicitar la terminación de las diligencias iniciadas ante la Comisaría Tercera de Ibagué (folios 107 a 109). Lo anterior podría llevar a pensar que lo acordado por las partes en dicha conciliación, haría improcedente que la Sala emitiera un pronunciamiento de fondo que defina la competencia en el caso concreto. Sin embargo la Sala no está de acuerdo con dicha conclusión, por las siguientes razones: - Las funciones que el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006 le asigna a la comisaría de familia competente, son funciones amplias tendientes todas a permitirle a dicha entidad garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, que no se limitan al mero inicio del proceso de restablecimiento de derechos. - Corresponde a la comisaría de familia competente adelantar las diligencias subsiguientes y hacer uso de las herramientas jurídicas previstas en la Ley de la Infancia y de la Adolescencia para el efectivo restablecimiento de los derechos del niño, niña o adolescente, así como hacer seguimiento de las medidas de protección decretadas y enviarlas al respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (artículos 96 de la Ley 1098 de 2006 y 11 del Decreto 4840 de 2007)2 para garantizar no solo el principio de inmediación sino, en últimas, la protección integral del niño, niña o adolescente. Lo anterior lleva a la Sala a concluir que, no obstante haber acordado las partes el solicitar la terminación de las diligencias iniciadas ante la Comisaría Tercera de

Ibagué, existen diversas diligencias (entre las cuales, el seguimiento de las medidas de protección decretadas) que debe adelantar dicha comisaría de familia, por lo cual dicha conciliación no obsta para que la Sala pueda emitir un pronunciamiento de fondo definiendo la competencia en el caso concreto.

7. Términos legales Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, relativo al

funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario 2 Artículo 11. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2° del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente ejecutoriada. La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores y Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, que adopten en desarrollo de sus funciones. concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE: PRIMERO: Declarase competente a la Comisaría Tercera de Familia del Municipio de Ibagué para continuar con el trámite de restablecimiento de derechos iniciado por la señora Ana María Jaramillo Vega en su favor y en el de su menor hija

ASMJ.

SEGUNDO: Por Secretaría remítase la presente actuación a la Comisaría Tercera de Familia del Municipio de Ibagué, para que siga conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, y para que haga el seguimiento de las medidas de protección decretadas en favor de la señora Ana María Jaramillo Vega y de su menor hija ASMJ, radicado en dicha Comisaría bajo la Ref. 01282014.

TERCERO: Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la

Comisaría Once de Familia - Suba 1 de Bogotá D.C., así como a los señores Ana María Jaramillo Vega y Augusto Iván Mejía Ahcar.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala