CE-11001-03-06-000-2014-00176-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia Primera del municipio de la Estrella (Antioquia) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –Defensoría de Familia Regional Antioquia / MENORES DE EDAD EXPUESTOS A LA MENDICIDAD – Medidas de restablecimiento de derechos / PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS DE MENORES DE EDAD – Competencia territorial / FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA – Está determinado por el lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente El problema jurídico de esta actuación consiste en establecer cuál es el factor determinante de competencia para adelantar el proceso de restablecimiento de derechos en los casos de menores de edad encontrados ejerciendo la mendicidad. En particular debe determinarse si la expresión “donde se encuentren el niño”, como factor determinante de la competencia territorial, se predica del lugar donde se produce o verifica la vulneración de sus derechos o del lugar donde se encuentra su residencia habitual. En relación con la competencia territorial para adelantar los procedimientos de restablecimiento de derechos, que es el asunto sobre el cual versa el presente conflicto, el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 establece lo siguiente: “Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. De acuerdo con lo anterior, la competencia territorial estará determinada por “el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, expresión a la cual se ha referido la

Sala en casos similares en el sentido de indicar que, al encontrarse de por medio la garantía y protección efectiva de los derechos de los niñas, niñas y adolescentes en riesgo, tal expresión legal debe estar unida al concepto de residencia o domicilio, pues es allí donde se encuentra el núcleo familiar, el entorno de relaciones sociales cotidianas de los menores de edad y, por tanto, el lugar idóneo para que a los niños se les restablezca en el disfrute de sus derechos. En ese sentido, el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños y adolescentes y no simplemente del “sitio” donde pudieron ser fueron encontrados en un momento dado, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la protección efectiva y oportuna de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada. (…) Como ya había indicado la Sala la expresión “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente” del artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, no puede ser interpretada de una forma literal pues ello “llevaría a situaciones contrarias al sentido común, y enfrentadas a la posibilidad real y práctica de proteger adecuadamente los derechos en cuestión. De ahí que el mismo artículo 97 remita el asunto a la autoridad del lugar en donde el menor haya tenido su última residencia”. En conclusión, y de acuerdo con las anteriores disposiciones, es claro que en materia de infancia y adolescencia, la autoridad administrativa competente

para conocer del proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos es la del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente, entiéndase el lugar donde resida o tenga su domicilio el menor de edad. De la información allegada al expediente, la Sala observa: (1) Los menores de edad se encontraban ejerciendo la mendicidad, acompañados de su abuela, en el municipio la Estrella; (2) Sin embargo, según los testimonios de la abuela, de uno de los menores de edad y de los documentos aportados al expediente, se determinó que el lugar de residencia de los menores de edad era el municipio de Medellín. De acuerdo con la anterior información, le asiste razón a la Comisaria Primera de Familia del municipio de la Estrella cuando señala que le corresponde a la Defensoría de Familia de la ciudad de Medellín adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos por el factor territorial, pues como se aprecia, dicho municipio es el lugar de residencia de los menores de edad, donde se encuentra su núcleo familiar y su entorno de relaciones sociales cotidianas, y es por tanto el lugar idóneo para que los niños se les restablezca en el disfrute de sus derechos.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTICULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00176-00(C)

Actor: DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL I.C.B.F. - REGIONAL ANTIOQUIA

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, en relación con la solicitud de aplicación de medidas de restablecimiento de los derechos para unos menores de edad expuestos a la mendicidad.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. El 31 de julio de 2014 la Comisaría Primera del municipio de la Estrella encontró a una señora ejerciendo la mendicidad con dos menores de edad.

2. La Comisaria de Familia de la Estrella al elaborar el informe psicosocial verificó a través de la entrevista hecha a la persona que tenía a los menores de edad, y del documento de afiliación al Sisben, que su lugar de residencia era el “barrio el Limonar, corregimiento de San Antonio de Prado, municipio de Medellín”.

3. Consecuencia de lo anterior, los menores de edad fueron remitidos al Hogar de paso número 1 de la ciudad de Medellín, para que posteriormente la Defensora de Familia de ese municipio adelantara el respectivo procedimiento de restablecimiento de derechos.

4. Al recibir el asunto, la Defensora de Familia Regional Antioquia consideró que no era la competente para adelantar las medidas de restablecimiento de los menores de edad, pues el criterio de competencia territorial está dado por el “lugar en donde se encuentre el niño o la niña” y dicho criterio, dice la defensoría, “no

sólo se refiere a la residencia, pues lo que se busca es garantizar que la autoridad administrativa del lugar donde se encuentren los niños o niñas sea la que adopte de manera urgente las medidas de protección”. En consecuencia propone el conflicto negativo de competencias

II. TRÁMITE El conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 (folios 15).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la ley 1437 de 2011. En el folios 16 y 17, consta que se informó sobre el conflicto planteado a las Defensoras de Hogar de Paso Número Uno I.C.B.F. Regional Antioquia, y a la Comisaría Primera de Familia de la Estrella - Antioquia.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la oportunidad correspondiente, solo intervino la Comisaria de Primera de Familia del municipio de la Estrella, la cual manifestó: Que una auxiliar del despacho encontró a una señora ejerciendo la mendicidad con unos niños en el Municipio de la Estrella, no obstante lo cual se pudo establecer en entrevista psicosocial que su domicilio era la ciudad de Medellín, lo cual se ratificó con su carnet del Sisbén.

Que según el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, le corresponde adelantar el

proceso de restablecimiento de derechos al funcionario del lugar “donde se encuentre el niño”. Lugar que debe entenderse conforme al Concepto emitido el 28 de febrero de 2014 por la Oficina Jurídica del ICBF, “como aquél que incluye la noción de residencia de acuerdo con el sentido natural de la expresión”. Que, por lo anterior, se puede concluir que la competencia para restablecer los derechos de los menores de edad le corresponde al Defensor de Familia del Centro Zonal Sur Oriental – Regional Antioquia, en cuya jurisdicción se encuentra el Municipio de Medellín. Ello, porque, además, la competencia de la Comisaria de la Estrella está circunscrita a su cabecera municipal y en ningún caso abarca el municipio de Medellín. Menciona que la Sala de Consulta en conflictos 2010-0068 y 2011-00022, sostuvo que el factor territorial está dado por el lugar de residencia de los menores de edad, luego es la autoridad competente de dicho lugar a la que le corresponde iniciar el respectivo proceso de restablecimiento de derechos.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBFRegional Antioquia y una autoridad del orden distrital, la Comisaría Primera de Familia de la Estrella1. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el procedimiento necesario para obtener las medidas de restablecimiento de los menores de edad. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.

2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Sala considera que el problema jurídico de esta actuación consiste en establecer cuál es el factor determinante de competencia para adelantar el proceso de restablecimiento de derechos en los casos de menores de edad encontrados ejerciendo la mendicidad. En particular debe determinarse si la expresión “donde se encuentren el niño”, como factor

determinante de la competencia territorial, se predica del lugar donde se produce o verifica la vulneración de sus derechos o del lugar donde se encuentra su residencia habitual.

3. Análisis del conflicto planteado 3.1. De la competencia territorial 1 Ley 1098 de 2006, artículo 83. “Comisarías de familia. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de

Bienestar Familiar…”. En relación con la competencia territorial para adelantar los procedimientos de restablecimiento de derechos, que es el asunto sobre el cual versa el presente conflicto, el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 establece lo siguiente: “Artículo 97. Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. De acuerdo con lo anterior, la competencia territorial estará determinada por “el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente”, expresión a la cual se ha referido la Sala en casos similares2 en el sentido de indicar que, al encontrarse de por medio la garantía y protección efectiva de los derechos de los niñas, niñas y adolescentes en riesgo, tal expresión legal debe estar unida al concepto de residencia o domicilio, pues es allí donde se encuentra el núcleo familiar, el entorno de relaciones sociales cotidianas de los menores de edad y, por tanto, el lugar idóneo para que a los niños se les restablezca en el disfrute de sus derechos. En ese sentido, el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de

derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños y adolescentes y no simplemente del “sitio” donde pudieron ser fueron encontrados en un momento dado, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la protección efectiva y oportuna de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada. Solo de esta manera el restablecimiento de derechos podrá cumplir su finalidad en los términos en que lo exige el parágrafo 1° del artículo 53 de la Ley 1098 de 2006 cuando señala que: “La autoridad competente deberá asegurar que en todas las medidas provisionales o definitivas de restablecimiento de derechos que se decreten, se garantice el acompañamiento a la familia del niño, niña o adolescente que lo requiera.” Como ya había indicado la Sala la expresión “la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente” del artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, no puede ser interpretada de una forma literal pues ello “llevaría a situaciones contrarias al sentido común, y enfrentadas a la posibilidad real y práctica de proteger adecuadamente los derechos en cuestión. De ahí que el mismo artículo 97 remita el asunto a la autoridad del lugar en donde el menor haya tenido su última residencia”3. En conclusión, y de acuerdo con las anteriores disposiciones, es claro que en materia de infancia y adolescencia, la autoridad administrativa competente para conocer del proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos es la del

lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente, entiéndase el lugar donde resida o tenga su domicilio el menor de edad. 3.2. El caso analizado 2 Conflictos de competencias de 24 de junio de 2014, Rad. 2010-00068 y 4 de abril de 2011, Rad. 2011-00022, C.P. Augusto Hernández Becerra 3 Ibidem De la información allegada al expediente, la Sala observa:

1. Los menores de edad se encontraban ejerciendo la mendicidad, acompañados de su abuela, en el municipio la Estrella.

2. Sin embargo, según los testimonios de la abuela, de uno de los menores de edad y de los documentos aportados al expediente, se determinó que el lugar de residencia de los menores de edad era el municipio de Medellín.

De acuerdo con la anterior información, le asiste razón a la Comisaria Primera de Familia del municipio de la Estrella cuando señala que le corresponde a la Defensoría de Familia de la ciudad de Medellín adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos por el factor territorial, pues como se aprecia, dicho municipio es el lugar de residencia de los menores de edad, donde se encuentra su núcleo familiar y su entorno de relaciones sociales cotidianas, y es por tanto el lugar idóneo para que los niños se les restablezca en el disfrute de sus derechos.

4. Definición de la competencia y términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la

competencia. Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6°), y el artículo 137 de la ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, tratándose de “funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. Los anteriores son también los motivos por los cuales, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando establece que “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se

reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: Declarar competente a la Defensoría de Familia de la ciudad de Medellín, adscrita al hogar de paso número 1 Regional Antioquia para adelantar el proceso de restablecimiento de derechos de los menores de edad en el expediente de la referencia, en virtud del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006.

SEGUNDO: Comunicar la presente decisión a la Defensora Hogar de paso número Uno Regional Antioquia, a la Coordinadora del Hogar de Paso Número Uno regional Antioquia y a la Comisaría Primera de Familia de la Estrella

Antioquia.

TERCERO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala