CE-11001-03-06-000-2014-00196-00(C)-2014

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social / CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Naturaleza jurídica, definición y finalidad La Ley 489 de 1998 dispuso de manera expresa que las entidades públicas podrían asociarse con la finalidad de cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encontraren a su cargo, y que uno de los vehículos para ello consistía en la “celebración de convenios interadministrativos” (artículo 95). (…)[E]s de la esencia del convenio interadministrativo la búsqueda de los fines públicos que corresponden a las entidades que lo celebran y que las tareas asignadas se deben desarrollar de acuerdo con la condición complementaria de los fines perseguidos. (…)La Sala considera que en aquellos casos en los cuales involucran prestaciones patrimoniales, los convenios interadministrativos asumen idéntica naturaleza obligatoria, con efectos vinculantes, judicialmente exigibles, a la que se predica de cualquier otro “acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial” (…). Es decir, los convenios interadministrativos son actos o acuerdos generadores de obligaciones (artículo 32, Ley 80 de 1993) y se pueden caracterizar como bilaterales, pues comprenden obligaciones y derechos a cargo y a favor de las partes contratantes; nominados, en tanto que la ley los menciona expresamente; atípicos, dado que no hay una normatividad que de manera detallada los discipline.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 95 / CÓDIGO DE

COMERCIO – ARTÍCULO 864 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del convenio administrativo, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1881 del 30 de abril de 2008, Rad. 11001-03-06-000-2008-00013-00(1881), C.P. Enrique José

Arboleda Perdomo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de los convenios administrativos, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, EXP: 35476, C.P. Enrique

Gil Botero. COOPERACIÓN ENTRE ENTIDADES QUE CELEBRAN UN CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Diferencia entre convenios administrativos en sentido propio y convenios interorgánicos En relación con los convenios interadministrativos, cabe precisar que en la práctica de la contratación estatal tiene lugar una serie de contratos y acuerdos que les resultan semejantes en tanto que involucran entidades estatales, pero que tienen diferencias en cuanto a su objeto. En efecto, los contratos interadministrativos, mencionados en la Ley 1150 de 2007 (artículo 2, numeral 4, literal c), modificado por la Ley 1474 de 2011 (artículo 92), se pueden celebrar a través del mecanismo de la contratación directa, en algunos casos, y tienen como objeto que una entidad estatal adquiera bienes y servicios provistos por otra entidad estatal, no la cooperación y colaboración entre entidades en los términos en los que se ha definido el convenio interadministrativo. Ahora bien, respecto de

la cooperación entre las entidades que caracteriza al convenio interadministrativo, se debe diferenciar los que son convenios administrativos en sentido propio, es decir, aquellos que generan obligaciones y derechos judicialmente exigibles y aquellos que pueden ser así denominados, pero que en realidad no corresponden a su naturaleza y efectos, como es el caso de los acuerdos inter-orgánicos, esto es, el “compromiso funcional que surge de una relación de cooperación, coordinación o apoyo establecida entre dos o más órganos de una persona jurídica pública, con el objeto de llevar adelante actividades de interés de las dependencias correspondientes o de garantizar el logro de fines comunes”.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 4 LITERAL C / LEY 1474 DE 2011 - ARTÍCULO 92

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Objeto / ETAPA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Alcance / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Definición y naturaleza jurídica / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Procedencia De acuerdo con la Ley 80 de 1993, serán objeto de liquidación los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que la requieran. En la etapa de liquidación las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar para finalizar sus divergencias, y se declararán a paz y salvo mediante el acta correspondiente, donde constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones alcanzadas (…). La liquidación se puede adelantar de forma bilateral, unilateral o judicial. El acta de

liquidación bilateral del contrato constituye un negocio jurídico, esto es “un acto de autonomía privada jurídicamente relevante” , en virtud del cual las partes hacen un balance contractual y establecen, de manera definitiva, el estado en que queda cada una de ellas respecto de las obligaciones y derechos provenientes del contrato . Tiene fundamento en la autonomía y en la libertad, propias de cualquier contratación privada o estatal y como toda convención tiene efecto vinculante para quienes concurren a su celebración (…). Los contratos estatales son también susceptibles de liquidación unilateral cuandoquiera que los contratantes no lo hayan hecho dentro del término dispuesto para el efecto en el pliego de condiciones o en el contrato o, en su defecto, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de expiración del plazo de ejecución del contrato o de su terminación (…).

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 21 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de liquidación del contrato estatal, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007,

EXP: 16370, C.P. Ruth Stella Correa Palacio LIQUIDACIÓN DE LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS – La procedencia de la liquidación unilateral no es tan clara En el caso de los convenios interadministrativos la procedencia de la liquidación unilateral no es tan clara, en tanto que cada parte, en condición de entidad estatal estaría hipotéticamente facultada para liquidar unilateralmente el convenio, lo cual traería consecuencias perjudiciales para la administración en general. En efecto, si

una de las entidades que hace parte del convenio interadministrativo quisiera liquidarlo, podría expedir el acto administrativo correspondiente, el cual estaría amparado por la presunción de legalidad, y su forma de liquidar las cuentas quedaría en firme. Al mismo tiempo, respecto de idéntico convenio, la otra entidad podría expedir también un acto administrativo y disponer acerca de la liquidación y el finiquito respectivo, en forma diferente a la que lo hizo la otra entidad. CONTRATO COMO FUENTE DE OBLIGACIONES – Definición / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Definición / OBLIGACIÓN – Definición doctrinal El “contrato” ha sido definido por el Código Civil , el Código de Comercio y la Ley 80 de 1993 como fuente de obligaciones, de acuerdo con las influencias que el ordenamiento jurídico colombiano ha recibido de diferentes escuelas jurídicas en distintas épocas. En términos generales, el contrato es el acuerdo o acto voluntario celebrado en el conglomerado social o la organización estatal por dos o más partes, quienes en atención a sus circunstancias propias regulan un conjunto de obligaciones y derechos jurídicamente vinculantes y exigibles, que tiene origen en la autonomía de las partes expresada en el contrato mismo y en el ordenamiento estatal. Por su parte, el “convenio interadministrativo”, tal y como se refirió antes, al tenor de lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, comprende el acto o acuerdo mediante el cual las entidades públicas se asocian para colaborar en sus funciones o prestar mancomunadamente servicios a su cargo. El término jurídico

“obligación”, más allá de lo que se prescribe acerca de las civiles y naturales , no tiene definición legal. Al respecto, la doctrina nacional precisa: “Obligación significa ligamen, atadura, vínculo, términos próximos entre sí, cuando no sinónimos, que vertidos al derecho implican una relación jurídica, o sea una relación sancionada por aquel, establecida entre dos personas determinadas, en razón de la cual un sujeto activo, que se denomina acreedor, espera fundadamente un determinado comportamiento, colaboración, que es la prestación, útil para él y susceptible de valoración pecuniaria, de parte y cargo de otro, sujeto pasivo, llamado deudor, quien se encuentra, por lo mismo, en la necesidad de ajustar su conducta al contenido del nexo, so pena de quedar expuesto a padecer ejecución forzada, o sea a verse constreñido alternativamente, a instancia de su contraparte, a realizar la prestación original o a satisfacer su equivalente en dinero y, en ambos casos, además, a resarcir los daños y perjuicios ocasionados por su incumplimiento.” FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1495 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1527 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 864 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 OBLIGACIONES SUJETAS A PLAZO – En sentido estricto / PLAZO DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS – En sentido amplio / OBLIGACIONES

PURAS Y SIMPLES y OBLIGACIONES SUJETAS A PLAZO, SUJETAS A

CONDICIÓN Y MODALES – Diferencia / PLAZO - Definición

De esta manera, advierte la Sala que el contrato y el convenio son fuentes generadoras y reguladoras de obligaciones y derechos, son el marco en el cual estas se fijan . En tal sentido, desde una perspectiva jurídica estricta, son las obligaciones en su condición de conductas u omisiones debidas por el deudor para la satisfacción del acreedor, las que se pueden encontrar sujetas a plazo y no el contrato o convenio que las crea y reglamenta. A pesar de lo anterior, con base en un punto de vista más amplio, es frecuente utilizar las expresiones “término” o “plazo” para la ejecución del contrato, para significar el período dentro del cual se deben cumplir las obligaciones respectivas, cuestión que surge de considerar el contrato como reglamento o ley de las partes, también susceptible de cumplimiento. En la teoría general de las obligaciones, en cuanto a la inmediatez de su exigibilidad, las obligaciones se clasifican en puras y simples, es decir, aquellas que tan pronto como nace la obligación deben ser cumplidas, y obligaciones condicionales, modales (…) y a plazo, que corresponden a aquellas en las cuales la exigibilidad se difiere en el tiempo. En cuanto concierne a las obligaciones a plazo, que son las que interesan para el caso concreto, el Código Civil define que “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación; puede ser expreso o tácito” (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1530 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1551

CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN O PAGO DE LA OBLIGACIÓN –

Definición / PLAZO DE EJECUCIÓN DE UN CONTRATO - Se fija para el cumplimiento de las obligaciones que de él emanan / LIQUIDACIÓN BILATERAL O LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – El período de liquidación es posterior y ajeno al de ejecución o cumplimiento de las obligaciones contractuales [L]a palabra “cumplimiento” no encuentra definición precisa en la ley, no obstante lo cual dentro del Código Civil se incorporan conceptos idénticos, como son “solución” y “pago”, al prescribir que “toda obligación puede extinguirse… por la solución o pago efectivo” (artículo 1625) y que “el pago efectivo es la prestación de lo que se debe” (artículo 1626). Es decir, el cumplimiento de la obligación o pago es la prestación de lo que el deudor debe al acreedor dentro del plazo acordado, si se tratare de una obligación de esta modalidad. Ahora bien, en el propósito de la Sala de definir el término “cumplimiento”, también se puede acudir al uso general de las palabras empleadas por el legislador, de conformidad con su entendimiento natural y obvio . El “cumplimiento” en su primera acepción, corresponde a la “acción y efecto de cumplir”, mientras que “cumplir” significa, también en su primera acepción, “ejecutar, llevar a efecto” . En consideración a lo expuesto en el Código Civil y a la sinonimia de los términos “ejecutar” y “ejecución” de un lado, y “cumplir” y “cumplimiento” del otro, el plazo de ejecución de un contrato se fija para el cumplimiento de las obligaciones que de él emanan. Por el contrario, todo

aquello que atañe a la liquidación bilateral o unilateral del contrato no está referido al plazo para el cumplimiento de las obligaciones, puesto que una vez llegada la fecha que contiene el plazo para su cumplimiento, salvo que se acuerde entre las partes una adición a ese plazo, la posibilidad de ejecución del objeto del contrato habrá expirado y seguirá el período para su liquidación, el cual es posterior y ajeno al de ejecución o cumplimiento de las obligaciones contractuales.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1625 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1626

AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL (ACCIÓN SOCIAL) – Transformación en el Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (UNIDAD DE VÍCTIMAS) – Se creó para el cumplimiento de algunas funciones de la extinta Acción Social / UNIDAD DE VÍCTIMAS – Subroga o sustituye a Acción Social en todos aquellos conratos y convenios vigentes para continuar con su ejecución / TÉRMINO PARA LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO - Es el plazo máximo para el cumplimiento de las obligaciones y todo el período subsiguiente corresponde a la liquidación [C]omo consecuencia de cambios en la estructura del Estado, Acción Social se transformó en el Departamento de la Prosperidad Social, al tiempo que se creó la Unidad de Víctimas para que cumpliera algunas de las funciones de la extinta Acción Social. (…)La Sala aprecia que los artículos (…) son claros al ordenar que la Unidad de Víctimas subroga o sustituye a Acción Social en todos aquellos

contratos y convenios vigentes para continuar con su ejecución. El análisis jurídico y gramatical realizado por la Sala respecto de los términos “cumplimiento de las obligaciones” y “ejecución del contrato” como sinónimos, así como la supeditación a un plazo para su exigibilidad, llevan a la Sala a concluir categóricamente que el término para la ejecución del contrato es el plazo máximo para el cumplimiento de las obligaciones contraídas y todo el período subsiguiente corresponde a la liquidación. En tal sentido, cuando la norma hace referencia a que la Unidad de Víctimas sustituye a Acción Social a partir del 1º de enero de 2012 para continuar con la ejecución del contrato o convenio, necesariamente debe entenderse que la Unidad solo subroga a Acción Social en aquellos contratos o convenios cuyo plazo para el cumplimiento de las obligaciones estuviere vigente a 1 de enero de 2012. No habrá subrogación respecto de contratos o convenios cuyo plazo de ejecución o de cumplimiento de las obligaciones se hubiere extinguido antes de esa fecha. (…)[L]a Sala reitera que (…) la subrogación de los contratos de Acción Social a la Unidad de Víctimas se circunscribe a aquellos que se puedan seguir ejecutando al 1 de enero de 2012 y no sobre aquellos cuyo plazo de ejecución hubiere expirado y se encuentren en estado de liquidación.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4155 DE 2011 – ARTÍCULO 33 / DECRETO 4802

DE 2011 – ARTÍCULO 36

NOTA DE RELATORÍA: Sobre vigencia del contrato y ejecución del contrato, ver: Consejo de Estado, Sala de Consuta y Servicio Civil, decisión del 23 de mayo de

2013, Rad. 11001-03-06-000-2013-00355-00(C), C.P. William Zambrano Cetina

LIQUIDACIÓN DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN

ENTRE LA AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Entidad competente Teniendo en cuenta el estudio realizado, la Sala concluye que el Convenio Interadministrativo de Cooperación n.º 088 de 2011, con término de ejecución y vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011, celebrado entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y el Municipio de Medellín, debe ser liquidado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. PROHIBICIÓN PARA LAS AUTORIDADES DE ACTUAR SIN COMPETENCIA – Puede dar lugar a responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones / ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR AUTORIDAD NO COMPETENTE – Dan lugar a la declaratoria de nulidad / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS MIENTRAS NO SE DEFINA LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Suspensión de términos de la actuación administrativa desde el momento en que se manifieste el impedimento o se presente la recusación [E]l procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la

competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6o.), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, relativo al funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que [La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011

– ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00196-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

I. ANTECEDENTES

1. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional

(en adelante “Acción Social”) y el Municipio de Medellín celebraron el Convenio Interadministrativo de Cooperación n.º 088 de 2011 (folios 368–381).

2. El objeto comprendía: “la unión de esfuerzos y la cooperación interinstitucional entre ACCIÓN SOCIAL y EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, para adelantar el proyecto denominado ‘Acompañamiento a procesos de retorno o reubicación del

Municipio de Medellín al oriente antioqueño’, en el marco de la estrategia ‘Retornar es vivir’, del Gobierno nacional y coordinada por la Subdirección de Atención a población desplazada de Acción Social”. En relación con el “TÉRMINO DE EJECUCIÓN” del contrato, se establecía: “El término de duración del Convenio será desde el perfeccionamiento del mismo hasta el 31 de diciembre de 2011.”

3. Acción Social se transformó en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante “DPS”), de conformidad con el Decreto 4155 de 2011, con la atribución de ser el organismo principal del Sector Administrativo de

Inclusión Social y Reconciliación.

4. La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

(en adelante “la Unidad”) fue creada por la Ley 1448 de 2011. Esta entidad, de acuerdo con los decretos 4155 y 4802 de 2011, subrogó a partir del 1 de enero de 2012 a Acción Social en los contratos y convenios que esta última había celebrado, para continuar con su ejecución en los términos y condiciones acordados originariamente.

5. En consecuencia, el DPS remitió a la Unidad, para que asumiera la posición correspondiente, 172 convenios y contratos que habían sido suscritos por parte de Acción Social, entre los cuales se encuentra el Convenio Interadministrativo de Cooperación n.º 088 de 2011, referido con anterioridad.

6. La Unidad ha considerado que solo debe asumir los contratos que se encuentren en ejecución, no aquellos cuyo término haya expirado y que se hallen en la etapa de la liquidación. Por tal razón, el 23 de abril de 2014 devolvió al DPS

30 contratos cuyos plazos de ejecución habían expirado a 31 de diciembre de 2011 y que, por ende, habrían de ser liquidados por el DPS.

7. En consideración a lo expuesto, el 26 de junio de 2014, la Directora de la Unidad, a través de la Resolución n.º 00393, planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto negativo de competencias, en consideración a la divergencia de criterios sobre el significado de la expresión “contratos y convenios actualmente vigentes”, contenida en el artículo 33 del Decreto 4155 de 2011 y los efectos que tiene para definir a cuál entidad corresponde la liquidación de los contratos.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 22A).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folios 23– 26).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La Unidad no presentó alegatos finales, no obstante lo cual sus argumentos constan en el escrito de planteamiento del conflicto de competencia.

Así, la Unidad afirmó que el DPS, en su condición de entidad en la cual se transformó

Acción Social, era el competente para liquidar los convenios o contratos cuyo plazo de ejecución se había extinguido a 31 de diciembre de 2011, entre ellos el Convenio Interadministrativo de Cooperación n.º 088 de 2011. Invocó para sustentar su aserto que los artículos 33 del Decreto 4155 de 2011 y 36 del Decreto 4802 de 2011 ordenaron que a partir del 1 de enero de 2012 la Unidad y las demás entidades del Sector Inclusión Social y Reconciliación subrogan a Acción Social en los contratos y convenios que ésta última celebró, y que, por ende, continúan “con su ejecución en los mismos términos y condiciones”. Concluye de la expresión transcrita que los contratos en los cuales la Unidad subrogó a Acción Social son aquellos en los cuales el término de vigencia o ejecución no había expirado a 31 de diciembre 2011, en tanto que los contratos cuyos términos hubieran expirado para entonces no estaban en vigencia o ejecución y deben ser liquidados por parte del DPS. Es decir, la Unidad fundamenta su posición frente a la Sala en que un contrato cuyo término de ejecución ha expirado, claramente, no está en ejecución y al tenor de las normas mencionadas, no hace parte de aquellos en los que la Unidad subroga a Acción Social (folios 1–11).

2. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social El DPS sostuvo que la Unidad liquidó 71 contratos (48 por liquidación bilateral; 23 por liquidación unilateral y 4 a través de actas de cierre y archivo) de lo cual se infiere que ha aceptado su competencia en relación con este trámite.

Afirmó además que el Subdirector de Contratación del DPS, a través de comunicación del 31 de octubre de 2012, manifestó que las obligaciones de ejecución, supervisión y liquidación de los contratos correspondían a las entidades adscritas al DPS, respecto de lo cual no hubo reparo por parte de la Unidad, la cual solo hasta el 23 de abril de 2014 se pronunció en contra, cuando “devolvió 30 contratos de los ya subrogados aduciendo no ser la competente para la liquidación” (f. 37-40). El DPS incorporó en sus alegatos la opinión que le rindió uno de sus asesores, la cual fue utilizada como base para tomar la decisión de enviar a la Unidad los contratos o convenios celebrados por Acción Social cuyo término de ejecución había expirado con posterioridad al 31 de diciembre de 2011 y que se encontraban en etapa de liquidación. En el documento se hace referencia al artículo 33 del Decreto 4155 de 2011, el cual establece que “los contratos y convenios actualmente vigentes… se entienden subrogados a estas entidades a partir del 1 de enero de 2012, las cuales continuarán con su ejecución en los mismos términos y condiciones”. Al respecto, se precisa que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado la vigencia de un contrato va más allá del término de ejecución y se extiende hasta el período de liquidación, “por tanto, al señalar el artículo 33 del Decreto 4155 que se subrogan a partir del 1 de enero de 2012 los contratos que se encuentren vigentes, incluye aquellos contratos que se encuentren con el plazo de ejecución expirado pero que

aún no hayan sido liquidados” (f. 43-51).

IV. PARTICIPACIÓN DE LA CONTRALORÍA El ente de control, con base en los artículos 33 y 34 del Decreto 4155 de 2011, concluyó que la entrega de la posición contractual que detentaba Acción Social a favor de la Unidad, tiene el propósito de dar continuidad a la función administrativa a través de los contratos suscritos antes del 31 de diciembre de 2011 y que para esa fecha estuvieren en ejecución.

De tal forma, no es posible entender que la subrogación atribuya a la Unidad la carga de liquidar convenios y contratos interadministrativos celebrados por Acción Social que no estuvieran en ejecución al momento de la transferencia, no solo porque la Unidad no conoció de su ejecución, sino porque no se cumple con el cometido de la norma de la continuidad en la función administrativa (f. 27-32).

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la siguiente función: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita, a propósito del procedimiento general administrativo, estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La

autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias involucra a dos autoridades del orden nacional, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en un asunto de naturaleza administrativa, que versa sobre un punto particular y concreto. Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

2. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir cuál es la entidad competente para liquidar el Convenio Interadministrativo de Cooperación n.º 088 de 2011, celebrado entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y el Municipio de Medellín, cuya ejecución se extendió hasta el 31 de diciembre de 2011.

Para tal efecto, es menester absolver los siguientes interrogantes: - ¿Los contratos y convenios en los cuales la Unidad subroga a Acción Social, o asume su posición contractual, son única y exclusivamente aquellos cuyo término de ejecución o plazo para el cumplimiento de obligaciones estuviere vigente a 1 de enero de 2012? - O, por el contrario, ¿los contratos y convenios en los cuales la Unidad subroga a

Acción Social incluye aquellos cuyo término de ejecución o plazo para el cumplimiento de obligaciones se hubiere extinguido para el 31 de diciembre de 2011 y se encontraren en etapa de liquidación al 1 de enero de 2012? Con el anterior propósito, la Sala analizará la naturaleza jurídica de los convenios inte