CE-11001-03-06-000-2014-00248-00(2233)-2015

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE – Constitución ecológica / MEDIO AMBIENTE - Bien jurídico de interés general / PROPIEDAD PRIVADAFunción social y ecológica / PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR – Aplicación en materia ambiental La protección del medio ambiente es un aspecto especialmente regulado en la Constitución Política de 1991. La jurisprudencia ha identificado al menos 49 normas constitucionales que se refieren de manera directa o indirecta al medio ambiente, lo que ha permitido hablar de una “Constitución Ecológica”, esto es, un conjunto de disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y el medio ambiente, y que tienen como presupuesto básico un principio-deber de recuperación, conservación y protección. La protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico y obliga al Estado a proteger las riquezas naturales de la Nación y, si es necesario, hacer ceder los intereses particulares que puedan comprometerlas… Por tanto, más allá de consideraciones puramente éticas o altruistas, lo cierto es que desde el punto de vista constitucional el medio ambiente constituye un bien jurídico de especial protección (un objetivo social), a través del cual se garantiza la preservación de los recursos naturales y la provisión de bienes esenciales para la subsistencia de las generaciones presentes y futuras. Se ha indicado que un objetivo central de las normas ambientales es subordinar el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente. De este modo, frente a una eventual oposición entre el derecho a un medio ambiente sano y la garantía constitucional de situaciones particulares y concretas, la

“primacía del medio ambiente parece difícilmente controvertible, por las razones de interés general que justifican su protección. NOTA DE RELATORIA: Al respecto de la primacía del medio ambiente sobre el interés particular, ver Sentencia C-703 de 2010.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 8 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 66 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 79 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 80 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 95 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 267 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 277 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 331 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 339 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 361

NORMAS DE ORDEN PUBLICO - Efectos / RETROACTIVIDAD Y RETROSPECTIVIDAD - Diferencias En relación con las leyes nuevas es posible hablar de una aplicación “general, inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad”, esto es, con efectos sobre las situaciones jurídicas en curso al momento de su entrada en vigencia de esta manera, a diferencia de las situaciones consolidadas o definidas bajo el imperio de una ley anterior -sobre las cuales rige un principio general de irretroactividad-, se puede aceptar que la nueva ley gobierne no sólo las situaciones jurídicas nacidas a partir de su entrada en vigencia, sino también los efectos jurídicos presentes y futuros de aquellas nacidas bajo una ley anterior. Se diferencia entonces entre retroactividad o aplicación de leyes nuevas a situaciones consolidadas

(terminadas) bajo una norma anterior -que por principio constitucional no está permitida-, de la retrospectividad o aplicación de la nueva ley a situaciones en curso al momento de su entrada en vigencia. NOTA DE RELATORIA: En relación con los conceptos de retroactividad y retrospectividad, ver, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de julio de 2011. Radicado 2064.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58

PRINCIPIO DE PRECAUCION – Concepto / PRINCIPIO DE PRECAUCIONCriterio orientador de las decisiones en materia ambiental Cuando se trata de riesgos o daños cuya magnitud no es posible conocer por anticipado (por limitaciones técnicas o científicas), se aplica un principio de precaución, según el cual cuando exista peligro de daño grave e irreversible, “la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. El principio de precaución le permite a la administración, como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento. De este modo, si existe evidencia científica de un riesgo grave de afectación o daño a la salud o al medio ambiente, las autoridades competentes deben actuar con base en un principio de precaución así sea imposible cuantificar anticipadamente la magnitud o el alcance de dicha afectación. NOTA DE RELATORIA: En torno a la importancia del principio de precaución ver, Sección Primera, Sentencia del 28 de

marzo de 2014, expediente 2001-90479-01(AP)

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58

SEGURIDAD JURIDICA - Concepto / PROPIEDAD PRIVADA – Garantías frente a sacrificios impuestos por razones de interés general / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Daño antijurídico por aplicación de leyes que vulneran situaciones particulares y concretas / CONFIANZA LEGITIMA - Necesidad de normas de adaptación o transición a las nuevas condiciones normativas cuando se presenta la prohibición de una actividad que antes estaba permitida La seguridad jurídica es la palabra dada por la sociedad y las instituciones a sus asociados de que los proyectos de vida (económicos, sociales, personales, etc.) que se estructuren dentro del marco legal, serán, en el presente y en el futuro respetados y protegidos por las autoridades. Se oponen a ese propósito la inestabilidad normativa, los cambios intempestivos de reglas de organización social y la incertidumbre en la interpretación y aplicación de las leyes. De allí que la seguridad jurídica tenga una fuerte relación con la irretroactividad de las leyes, el respeto de lo pactado, la confianza jurídica, la predictibilidad de las decisiones judiciales y administrativas y la coherencia del ordenamiento jurídico. El sacrificio de situaciones individuales y concretas no constituye la regla general de actuación del Estado y conlleva un efecto claramente aflictivo para los ciudadanos, la posición jurídica de estos está rodeada de una serie de garantías mínimas como (i) la sujeción estricta del principio de legalidad (cumplimiento de exigencias

constitucionales); (ii) la observancia de un debido proceso y (iii) el pago de una indemnización. De otra parte, es necesario tener presente que la Constitución Política garantiza la reparación del daño antijurídico, uno de cuyos supuestos es, según la jurisprudencia, la aplicación de leyes expedidas por razones de interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas (sin implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el legislador no ha establecido un específico régimen de transición o de reparación. En tales casos, si se rompe el equilibrio de las cargas públicas (responsabilidad sin falla), puede haber lugar a responsabilidad del Estado-legislador. La Constitución protege la buena fe y la confianza legítima, las cuales indican que no debe haber cambios normativos intempestivos sin que medie un periodo de transición para su asimilación. Precisamente, la jurisprudencia ha indicado que uno de los supuestos que activa el principio de confianza legítima es la prohibición de una actividad que antes estaba permitida, frente a lo cual se requiere, por lo menos, normas de adaptación o transición a las nuevas condiciones normativas. NOTA DE RELATORIA: En relación con el concepto de seguridad jurídica ver, Sentencia C-816 de 2011. Al respecto de la responsabilidad del estado legislador ver, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de julio de 2013, expediente 1998-15972.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 90

EL CAMPO Y LA FORMA DE VIDA CAMPESINA - Bienes jurídicos protegidos constitucionalmente / PROTECCION DE RECURSOS NATURALESArmonización con las necesidades de las comunidades vernáculas La jurisprudencia constitucional ha ido reconociendo a través de los casos objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades económicas. Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. La Constitución Política regula de manera particular la vida agraria y la producción de alimentos en orden, entre otros aspectos, a mejorar la calidad de vida de las poblaciones campesinas... Para esta Sala es claro que la protección de los recursos naturales queda ligada a la obligación constitucional de reconocer, respetar y tener en cuenta a las comunidades que tradicionalmente han derivado su sustento y desarrollado sus proyectos de vida a partir de su interacción con la naturaleza. Lo anterior lleva entonces a reconocer la necesidad de armonizar la prohibición de actividades agrarias y mineras en los ecosistemas de páramo, que tiene un fin constitucionalmente valido e imperioso, con los derechos y las necesidades de las comunidades que habitan dichos ecosistemas. NOTA DE RELATORIA: A propósito del campo como bien jurídico especialmente protegido ver, Sentencia C644 de 2012 y, sentencia C-536 de 1997

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 64 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 65 / CONSTITUCION POLITICA

ARTICULO 66

PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE - Instrumento de armonización entre la protección al medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales Esta idea de armonización que impregna la Constitución Política de 1991 se ha desarrollado en materia ambiental a partir del principio de desarrollo sostenible, del cual se deriva un mandato de equilibrio (no de sacrificio) entre el deber de las sociedades de proteger el medio ambiente y las necesidades colectivas de aprovechamiento y explotación de sus recursos naturales. En casos como el analizado de fuerte tensión entre varios principios constitucionales, el sacrificio de situaciones particulares, si bien es posible y justificado… solo resultaría constitucionalmente viable cuando no sea posible agotar soluciones de armonización orientadas a conciliar -en lugar de polarizarlos diversos intereses públicos y particulares en conflicto. Solamente en el caso en que tal equilibrio no sea posible y alguna de las soluciones propuestas para proteger las situaciones existentes signifique poner en riesgo la conservación de los ecosistemas de páramo protegidos, será necesario aplicar las reglas de priorización de la Constitución, sobre la base de que el medio ambiente, como interés público constitucionalmente protegido, hará ceder las realidades particulares que se opongan a él.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 16 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 26 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 58 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 80 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 333 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 334

TITULOS MINEROS Y CONTRATOS DE CONCESION MINERA / Prohibición para su expedición en ecosistemas de páramo / CONTRATOS DE CONCESION MINERA - Imposibilidad de prórroga / LICENCIAS AMBIENTALES - imposibilidad para el otorgamiento de nuevas licencias ambientales para la explotación minera en zonas de páramo y revisión de las existentes A partir de la expedición de la Ley 1382 de 2010 quedó prohibido otorgar nuevos títulos mineros o celebrar contratos de concesión minera en ecosistemas de páramo. Los contratos de concesión minera celebrados antes de la Ley 1382 de 2010 solo podrán seguir ejecutándose hasta su terminación si no ponen en riesgo los ecosistemas de páramo. Estos contratos no podrán prorrogarse y en todo caso…Deberán someterse a la revisión y ajuste de las licencias ambientales existentes, así como al control y seguimiento estricto de la autoridad ambiental…A la terminación de los contratos de concesión minera, el concesionario estará obligado a hacer las obras y poner en práctica todas las medidas ambientales necesarias para cuando se produzca el cierre o abandono de las operaciones y frentes de trabajo. En ese momento deberá existir un estricto acompañamiento de la autoridad ambiental con el fin de asegurar la restauración y reparación de cualquier daño ambiental causado a los ecosistemas de páramo. Aquellos

contratos celebrados antes de la Ley 1382 de 2010 que pongan en riesgo los ecosistemas de páramo y tal situación no pueda ser neutralizada a través de los instrumentos ambientales existentes, no podrán seguir ejecutándose y deberá darse prevalencia al interés general de protección del medio ambiente sobre los intereses particulares del concesionario minero. En estos eventos deberá analizarse, caso por caso, la necesidad de llegar a acuerdos de compensación económica con el fin de evitar reclamaciones judiciales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 80 / LEY 1382 DE 2010 / LEY 1450 DE 2011 – ARTICULO 202

ACTIVIDADES AGROPECUARIAS EN ZONAS DE PARAMO - Desmonte gradual A partir de la expedición de la Ley 1450 de 2011 las autoridades no deben permitir el avance de las actividades agropecuarias en los ecosistemas de páramo delimitados. la Sala considera que en relación con las actividades agropecuarias que ya venían desarrollándose en los ecosistemas de páramo con anterioridad a la Ley 1450 de 2011, surge por parte del Estado la obligación de implementar una política pública para su desmonte gradual, mediante programas de sustitución por otras actividades económicas compatibles, capacitación ambiental, reconversión, etc., de manera que haya una transición adecuada al nuevo escenario que supone el articulo 202 de la Ley 1450 de 2011. En todo caso, si algunas de dichas actividades ponen en grave riesgo los ecosistemas de páramo y su reconversión no es posible de común acuerdo con el propietario o no es viable dar un espacio de transición (por la inminencia del daño), el Estado cuenta en todo caso con

facultades suficientes, si fuera necesario, para hacer valer el interés general y expropiar los respectivos predios con el fin de iniciar las actividades de restauración y conservación a que hubiere lugar. Las anteriores obligaciones operarán aún con mayor intensidad frente a las actividades mineras y agropecuarias de subsistencia de las comunidades ubicadas en las zonas de páramo, para asegurar que la transición hacia el nuevo escenario del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 se produzca de manera gradual y a través de mecanismos que no impliquen una ruptura abrupta de sus condiciones de vida.

FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 - ARTICULO 202

ECOSISTEMAS DE PARAMO - Delimitación La delimitación de los ecosistemas de páramo debe hacerse combinando los elementos técnicos, económicos, sociales y ambientales que se presentan en el área. El uso de esta metodología no comporta necesariamente la posibilidad de excluir de los ecosistemas de páramo las zonas que han sido transformadas por las actividades humanas, pues en cada caso debe verificarse si tales áreas son necesarias para la recuperación y conservación del ecosistema de páramo. En todo caso, si existiera riesgo para la conservación de los ecosistemas de páramo, el criterio ambiental prevalecerá sobre los demás.

FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 - ARTICULO 202

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00248-00(2233) Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: Protección de ecosistemas de páramo. Aplicación de la prohibición contenida en la Ley 1450 de 2011. Prevalencia del interés general e implementación de las medidas necesarias para su efectividad.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consulta a esta Sala sobre la aplicación en el tiempo del parágrafo 1º del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, mediante el cual se prohíbe adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, así como la construcción de refinerías, en los ecosistemas de páramo.

I. ANTECEDENTES En relación con el objeto de la consulta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presenta a la Sala los siguientes antecedentes:

1. La Ley 1382 de 2010, que modificó parcialmente el Código de Minas (Ley 685 de 2001), incluyó los ecosistemas de páramo dentro de las zonas excluidas de la minería. La misma ley señaló que las actividades con título minero y licencia ambiental existentes a su entrada en vigencia podían continuar desarrollándose hasta su finalización.

Sin Embargo esta Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible (con efectos diferidos a dos años) en Sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011.

2. Posteriormente, la Ley 1450 de 2011 recogió y amplió la protección de los ecosistemas de páramo al prohibir dentro de ellos actividades

agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, así como la construcción de refinerías (artículo 202). Para el efecto, la ley adoptó el Atlas de Páramos de Colombia del Instituto de Investigación Alexander von Humboldt, el cual tendrá vigencia hasta que el Ministerio del Medio Ambiente delimite de forma mas detallada las zonas de páramo con base en estudios técnicos, sociales, económicos y ambientales. Empero, dice el organismo consultante, la nueva prohibición no hace mención expresa de la situación de las personas y empresas que antes de la expedición de la ley desarrollaban válidamente las actividades mineras y agropecuarias en las zonas de páramo.

3. El Ministerio tiene claro que la Constitución ordena la protección del medio ambiente y de los recursos naturales y que garantiza la prevalencia del interés general sobre el particular; además, es consciente de que el legislador ha querido salvaguardar las zonas de páramo y los recursos hídricos que de ellas dependen, incluso desde antes de la Ley 1450 de

2011. Por ello no le cabe duda de que a futuro no pueden autorizarse o permitirse en los páramos nuevas explotaciones mineras ni ampliaciones de las actividades agropecuarias ya existentes.

4. Sin perjuicio de lo anterior, el Ministerio también entiende que la Constitución protege la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título, razón por la cual tiene duda de la situación de aquellas actividades que se venían desarrollando válidamente en las zonas de páramo antes de la expedición de la Ley 1450 de 2011. En particular le

preocupa el caso de:

4.1Actividades mineras amparadas con título minero vigente y licencia ambiental; 4.2Actividades mineras amparadas con títulos mineros pero que estaban apenas en etapa de exploración y no alcanzaron, por tanto, a tramitar u obtener la licencia ambiental para iniciar las actividades de explotación; 4.3Poblaciones ubicadas en zonas de páramo, que viven, entre otras actividades de la minería y la agricultura.

5. Señala el Ministerio consultante que los títulos mineros tienen su origen principalmente en contratos de concesión celebrados por el Estado e inscritos en el Registro Nacional Minero, de manera que su desconocimiento por parte del Estado podría generar reclamaciones económicas, tanto a nivel de derecho interno como de tratados internacionales de protección de inversiones extranjeras suscritos por

Colombia.

6. Tampoco resultaría fácil, dice la consulta, la aplicación de la prohibición legal frente a las poblaciones asentadas en zonas de páramo, cuya fuente de ingresos son los cultivos, la ganadería y la minería. En tales poblaciones, se afirma, el desconocimiento intempestivo de sus actividades traería también serios problemas sociales y económicos.

7. En consecuencia, el Ministerio consultante interpreta que la prohibición de la Ley 1450 de 2011 solo es aplicable a las situaciones jurídicas o de hecho no consolidadas o futuras, quedando a salvo las situaciones jurídicas o de hecho consolidadas antes de la expedición de la ley, las cuales podrían seguirse desarrollando normalmente. Un entendimiento diferente, “en el sentido que tal prohibición legal le aplica sin distingo a las

actividades que se vinieran desarrollando conforme a la ley con anterioridad a su vigencia, nos pondría frente a eventuales responsabilidades del Estado, con base en el principio de confianza legítima por el cambio repentino en las reglas jurídicas que las cobijaban”. A juicio del organismo consultante, las leyes rigen hacia futuro, salvo que la ley disponga lo contrario, “situación que no ocurre en el caso concreto”.

8. Finalmente, existiría duda sobre la forma de utilizar los criterios establecidos en el mismo artículo 202 de la Ley 1450 para delimitar los ecosistemas de páramo, en el sentido de si debe prevalecer lo técnico y ambiental o si los factores sociales y económicos también serían determinantes para fijar la línea divisoria de la respectiva protección legal.

Con base en lo anterior se formulan las siguientes preguntas: 1. ¿La aplicación de la prohibición contenida en el parágrafo 1º del artículo 202 de la Ley 1450 debe entenderse hacia futuro, es decir afectaría solamente a aquellas situaciones jurídicas o de hecho que no se consolidaron antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones contenidas en la Ley 1382 de 2010 y 1450 de 2011?

2. Si la respuesta anterior fuere negativa ¿el operador jurídico de la norma debe ordenar de manera inmediata el cierre de todas las actividades prohibidas? ¿Generaría tal actuación eventuales responsabilidades del Estado frente a quienes tengan situaciones jurídicas consolidadas sobre la zona que se delimita como ecosistema de páramo?

3. Si la primera respuesta fuere negativa ¿En aplicación del principio de confianza legítima puede la Administración disponer el cumplimiento de la disposición legal

de manera gradual o paulatina? 4. ¿Puede la autoridad ambiental, a través de la zonificación y el régimen de usos del ecosistema de páramo delimitado, imponer medidas ambientales a través de las cuales se permita de manera progresiva y paulatina la reconvención de actividades prohibidas en los ecosistemas de páramos, aún cuando estas se hayan consolidado antes de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011? 5. ¿En aquellos casos de títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la prohibición, que no alcanzaron a tramitar u obtener licencia ambiental que autorice el inicio de las actividades de exploración minera, pueden solicitarla ante la autoridad ambiental? Podrá la autoridad ambiental, en vigencia de la Ley 1450 de 2011, autorizar actividades de explotación minera con el otorgamiento de la licencia ambiental para títulos mineros vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la prohibición legal definida en la Ley 1382 de 2010? 6. ¿De acuerdo a lo definido en el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, el Ministerio debe definir la delimitación del ecosistema conforme resulte de los elementos técnicos de las ciencias naturales, contando con la información social y económica para caracterizar el área?

7. Por el contrario, ¿la definición del ecosistema debe hacerse combinando los elementos resultantes de las ciencias naturales con los aspectos sociales y económicos que se presentan en el área, lo que implicaría excluir de la delimitación del páramo zonas del ecosistema que han sido transformadas por actividades humanas?

II. CONSIDERACIONES

1. Planteamiento del problema

De acuerdo con los antecedentes planteados, la presente consulta se origina en el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 que ordena delimitar los ecosistemas de páramo del país y prohíbe adelantar dentro de ellos actividades mineras y agropecuarias. Para el organismo consultante esta prohibición debería entenderse sin perjuicio de las actividades mineras y agropecuarias que se desarrollaban en los ecosistemas de páramo antes de la expedición de la ley, pues el Estado no puede desconocer los títulos mineros otorgados válidamente, ni obligar a los pobladores tradicionales de tales zonas a abandonar de un momento a otro sus condiciones de vida y sus medios de subsistencia. Lo contrario, dice, originaría cuantiosas demandas para el Estado y graves problemas sociales. La Sala observa que la presente consulta plantea un problema de gran complejidad constitucional, en la medida que refleja la tensión existente (i) entre varios tipos de intereses generales constitucionalmente protegidos (interés general en la protección del medio ambiente y en la preservación de los recursos naturales para las generaciones futuras, pero también en la explotación sostenible de las riquezas nacionales, en que haya seguridad jurídica, promoción de las actividades económicas lícitas, reconocimiento de los grupos humanos asentados en el territorio nacional y estabilidad en las condiciones de vida de una comunidad); (ii) entre el interés general (en preservar los recursos naturales y asegurar las condiciones de subsistencia de las generaciones futuras) y el interés particular (de quienes subsisten de los medios que les otorga el entorno en que habitan y de los empresarios que han obtenido lícitamente un derecho de

explotación de recursos mineros del Estado); y también, inclusive, (iii) entre diferentes tipos de intereses particulares (pobladores de las zonas protegidas, unos de los cuales estarán de acuerdo con una aplicación estricta de la ley y otros no). Por tanto, para la solución de este tipo de situaciones complejas que enfrentan diferentes y legítimos intereses de la sociedad, es necesario tener en cuenta varios grupos de principios y valores constitucionales y legales, cada unos de los cuales brinda elementos a tener en cuenta para resolver los interrogantes planteados. Claramente, se trata de problemas que no admiten soluciones absolutas o extremas, pues ni la Constitución prohíja ese tipo de razonamientos, ni la sociedad requiere sacrificios innecesarios de sus libertades y derechos cuando pueden existir maneras de equilibrarlos. Solamente en el caso en que tal equilibrio no sea posible, será necesario aplicar las reglas de priorización que se derivan de la Constitución, conforme se analiza en este concepto.

2. Aspectos a considerar para resolver el problema planteado Para contextualizar el problema jurídico la Sala revisará de manera preliminar la evolución que ha tenido la protección de los páramos en Colombia y los antecedentes inmediatos de la prohibición contenida en la Ley 1450 de 2011 que es objeto de análisis.

Posteriormente, dadas las tensiones de derechos existentes en la presente consulta, la Sala estudiará: a) Los elementos normativos que propugnan a favor de una aplicación inmediata y estricta de la prohibición: (i) la especial protección constitucional del medio ambiente y su consideración de objeto jurídico de interés general y prevalente; (ii) el principio de precaución como criterio orientador de las actuaciones públicas

frente al medio ambiente; (iii) el principio constitucional de prevalencia del interés general sobre el particular; y (iv) la regla legal de aplicación inmediata de las leyes expedidas por razones de interés público o social. b) Los elementos normativos que operan en favor del reconocimiento de las situaciones jurídicas y fácticas existentes antes de la expedición de la ley: (i) la protección constitucional de la empresa, la propiedad y la seguridad jurídica; y (ii) la protección del campo y la vida agropecuaria como bienes jurídicos protegidos constitucionalmente y el derecho a la estabilidad en las condiciones de vida de una comunidad, a la vida digna y al mínimo vital. c) La solución del asunto planteado a partir de un principio de desarrollo sostenible.

A. PROTECCIÓN DE LOS PÁRAMOS EN COLOMBIA Y

ANTECEDENTES DE LA PROHIBICIÓN ANALIZADA

1. La protección general de los páramos en la legislación ambiental Como advierte el organismo consultante, la protección de los páramos en Colombia no nace con la Ley 1450 de 2011, ni esta es la primera ley en prohibir las actividades mineras y agropecuarias en esos ecosistemas.

Además de la especial protección que la Constitución Política le brinda a los recursos naturales y al medio ambiente, la cual necesariamente cobija los ecosistemas de páramo -aspecto que se analizará mas adelante-, la Ley 99 de 19931 estableció como principio fundante de la política ambiental en Colombia la protección especial de “las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de

agua y las zonas de recarga de acuíferos” (artículo 1.4). Este principio se complementa además con otros contenidos en la misma ley, como son los de protección prioritaria de la biodiversidad (artículo 1.2), precaución (artículo 1.6), prevención de desastres de riesgos (artículo 1.9) y protección y recuperación ambiental (artículo 1.10). Por su parte, la Ley 373 de 1997, por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua, indica que los páramos constituyen zonas de manejo especial y ordena su adquisición prioritaria por las entidades territoriales con el fin de establecer su verdadera capacidad de oferta de servicios ambientales e iniciar su recuperación, protección y conservación (Artículo 16)2. Esta norma es especialmente importante, porque concreta en materia de páramos deberes constitucionales del Estado (recuperar, proteger y conser