CE-11001-03-06-000-2015-00013-00(C)-2015

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Consejo Superior para la Política Fiscal CONFIS y la Superintendencia de Subsidio Familiar / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Procede una decisión inhibitoria cuando falta alguno de los elementos configurativos necesarios De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 la competencia de la Sala se configura cuando (i) dos organismos o entidades, de los cuales por lo menos uno es del nivel nacional, (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer de un determinado asunto (iv) de naturaleza administrativa. Como pasa a explicarse en el presente asunto no se reúnen los elementos contenidos en el transcrito artículo 39, y, por consiguiente, la Sala deberá declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la petición formulada por ASOCAJAS y COMFANDI. (…) El escrito de petición a esta Sala no menciona de manera expresa y tampoco permite colegir la existencia de una actuación administrativa de carácter particular y concreto; por el contrario, su estructura y su contenido corresponden a la exposición de razones jurídicas de carácter general frente a disposiciones legales y reglamentarias también de contenido general. Tampoco del escrito se infiere que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el CONFIS y la Superintendencia de Subsidio Familiar se hayan pronunciado respecto de sus propias competencias o de los argumentos de ASOCAJAS y COMFANDI. Por el contrario, conforme lo documenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la copia de la

Resolución 0006 del 31 de diciembre de 2014, las cajas de compensación familiar individualmente dieron cumplimiento al artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 y les fue aprobado el respectivo presupuesto de las contribuciones parafiscales, con lo cual para el año 2014 se concluyeron los procedimientos requeridos para atender el mandato del mencionado artículo 81. Significa entonces que la petición de ASOCAJAS Y CONFANDI no corresponde a actuaciones administrativas de carácter particular y concreto, y por consiguiente la decisión será inhibitoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C.,veintinueve (29) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00013-00(C)

Actor: ASOCIACION NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN ASOCAJAS Y OTRO La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a examinar el presunto conflicto positivo de competencias administrativas promovido por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS, y la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, COMFANDI, en los siguientes términos:

“En el presente escrito se solicita que se resuelva el conflicto de competencias positivo surgido entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, CONFIS y la Superintendencia del Subsidio Familiar, con ocasión del ejercicio de una serie de funciones y competencias administrativas en el Sistema del Subsidio Familiar, particularmente sobre determinadas actividades desarrolladas por las Cajas de Compensación Familiar” (folios 1 y 2).

I. ANTECEDENTES Mediante escrito de fecha 10 de diciembre de 2014, la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS, y la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, COMFANDI, solicitaron a esta Sala dirimir un presunto conflicto positivo de competencias administrativas que en su criterio se presenta entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Superior para la Política Fiscal, CONFIS, y la Superintendencia de Subsidio Familiar, con ocasión de la expedición del Decreto 3035 de 20131 y la Circular Externa No. 24 del 14 de noviembre de 20142 (folios 1 a 22).

IIII.. AACCTTUUAACCIIÓÓNN PPRROOCCEESSAALL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 24). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento

del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, dentro del cual se comunicó la existencia de la presente actuación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección General de Crédito Público y el Tesoro Nacional, al Consejo Superior para la Política Social, al Ministerio de Trabajo, al Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, a ASOCAJAS y a COMFANDI (folios 25 a 27). Dentro del término legal intervinieron el Departamento Nacional de Planeación (folios 28 a 33) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 34 a 45).

III. ARGUMENTOS DE LAS SOLICITANTES Y LOS INTERVINIENTES

1. La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS, y la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, COMFANDI 1 Decreto 3035 de 2013 (diciembre 27) “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”. Artículo 1°. (Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 1298 de 2014). “El presente decreto rige para los órganos a los que se refiere el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 179 de 1994, modificado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que administren las siguientes contribuciones: (…) b). Los aportes para el subsidio familiar…”. 2 Secretario Ejecutivo CONFIS, Circular Externa No. 24 de 2014 (noviembre 24) sobre “Información

para el trámite de aprobación de los presupuestos para la vigencia 2015”. Los argumentos con los cuales ASOCAJAS y COMFANDI, a través de sus representantes legales, sustentaron su petición a esta Sala se sintetizan en los siguientes: El Decreto 3035 de 2013, reglamentario de normas orgánicas del presupuesto nacional, reguló asuntos de competencia del legislador relativos a los presupuestos de las cajas de compensación familiar, a su aprobación y a las responsabilidades de sus órganos directivos. Posteriormente la Secretaría Técnica del CONFIS expidió la Circular Externa No. 24 de 2014, para señalar “… los criterios, procedimientos y plazos a tener en cuenta por los órganos y entidades a los que se refiere el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 179 de 1994, modificado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, para el trámite de aprobación por parte del Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS del presupuesto para la vigencia fiscal 2015…”, entidades entre las cuales se encuentran las cajas de compensación familiar. En criterio de las entidades interesadas, ambas reglamentaciones contradicen la normativa vigente aplicable a las Cajas de Compensación Familiar contenida en la Ley 789 de 2002, su Decreto Reglamentario 827 de 2003, y el Decreto 2595 de 2012, que atribuyen “en forma expresa, exclusiva y excluyente a la Superintendencia del Subsidio Familiar y a los Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar, todo lo relacionado con la aprobación de los presupuestos de las Cajas…”.

In extenso explican los argumentos jurídicos que sustentan en su criterio el conflicto de competencias administrativas.

2. El Departamento Nacional de Planeación Por conducto de Apoderado Especial, el DNP en su escrito de intervención se refiere a los argumentos expuestos por ASOCAJAS y COMFANDI y con base en la normatividad legal y reglamentaria vigente, en particular la Ley 1687 de 2013, artículo 81, el Decreto reglamentario 3035 de 2013 y la Circular Externa 24 de 2014, así como en pronunciamientos de la Corte Constitucional, concluye que “el Gobierno Nacional por mandato de ley tiene la potestad para establecer en cabeza del CONFIS la competencia para aprobar el presupuesto de las contribuciones parafiscales que administran las Cajas, salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.” Finaliza su escrito con la solicitud a la Sala de declararse inhibida para resolver la petición de ASOCAJAS y COMFANDI, por cuanto no existe conflicto de competencias administrativas habida consideración de que ninguna de las autoridades a las cuales se refiere dicha petición ha discutido ni reclamado competencia. En su criterio las alegaciones se encaminan a una demanda de inconstitucionalidad de la Ley 1687 de 2013.

3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Su apoderado especial explica brevemente que la Ley 1687 de 2013, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y gastos de la Nación para la vigencia fiscal del 2013, ordenaba en su artículo 81 la incorporación de las contribuciones parafiscales a un presupuesto independiente aprobado por el CONFIS y que el

Decreto 3035 de 2013 enunció de manera expresa “los aportes para el subsidio familiar”. A continuación, sustentado en varios pronunciamientos de esta Sala, afirmó la procedencia de una decisión inhibitoria porque (i) ni la Superintendencia de Subsidio Familiar ni el CONFIS han discutido competencia en torno al tema, (ii) no se encuentra en trámite procedimiento administrativo alguno y (iii) “los actos administrativos definitivos ya fueron expedidos (Decreto 3035 de 2013, Circular Externa 24 de noviembre de 2014 y Resolución 006 del 31 de diciembre de 2014), los cuales gozan de presunción de legalidad.” Adjunta copia de la Resolución 006 en mención suscrita por el Presidente y el Secretario Técnico del CONFIS, “Por la cual se aprueba el Presupuesto de las Contribuciones Parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la nación para la vigencia fiscal de 2015” (folios 40 a 43).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del

artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” De acuerdo con la disposición transcrita la competencia de la Sala se configura cuando (i) dos organismos o entidades, de los cuales por lo menos uno es del nivel nacional, (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer de un determinado asunto (iv) de naturaleza administrativa. Como pasa a explicarse en el presente asunto no se reúnen los elementos contenidos en el transcrito artículo 39, y, por consiguiente, la Sala deberá declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la petición formulada por

ASOCAJAS y COMFANDI.

2. El problema planteado ASOCAJAS y COMFANDI, en el escrito dirigido a esta Sala, exponen su análisis jurídico sobre el Decreto 3035 del 2013, reglamentario de algunas disposiciones orgánicas del presupuesto, y estiman que en su contenido y alcance genera “superposición de funciones del CONFIS respecto de la Superintendencia de Subsidio Familiar”, e invasión de las competencias de la misma Superintendencia por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría Técnica

del CONFIS. Su escrito de petición a esta Sala no menciona de manera expresa y tampoco permite colegir la existencia de una actuación administrativa de carácter particular y concreto; por el contrario, su estructura y su contenido corresponden a la exposición de razones jurídicas de carácter general frente a disposiciones legales y reglamentarias también de contenido general. Tampoco del escrito se infiere que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el CONFIS y la Superintendencia de Subsidio Familiar se hayan pronunciado respecto de sus propias competencias o de los argumentos de ASOCAJAS y

COMFANDI.

Por el contrario, conforme lo documenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la copia de la Resolución 0006 del 31 de diciembre de 2014, las cajas de compensación familiar individualmente dieron cumplimiento al artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 y les fue aprobado el respectivo presupuesto de las contribuciones parafiscales, con lo cual para el año 2014 se concluyeron los procedimientos requeridos para atender el mandato del mencionado artículo 81. Significa entonces que la petición de ASOCAJAS Y CONFANDI no corresponde a actuaciones administrativas de carácter particular y concreto, y por consiguiente la decisión será inhibitoria. Ahora bien, los argumentos expuestos en la solicitud de definición de competencias se orientan a discutir la legalidad de los reglamentos y su impacto en el régimen de las cajas de compensación familiar. Las intervenciones del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público lo hicieron notar y fue una de las razones por las cuales coincidieron en

encontrar improcedente dicha solicitud y pidieron la decisión inhibitoria de la Sala. Encuentra la Sala que una eventual profundización sobre las razones expuestas como sustento del presunto conflicto de competencias administrativas competería a la función consultiva consagrada en el numeral 1 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, en armonía con el artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política, la cual solo procedería previa consulta del Gobierno Nacional.

3. Definición de competencia y términos legales Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6o.), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto,

los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”3. El artículo 33, vigente en la actualidad, del anterior Código Contencioso Administrativo (CCA), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término (10 días), al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días”. Por esta misma razón, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Advierte la Sala que si bien las consideraciones precedentes son necesarias para delimitar los efectos de la competencia de esta Sala en los términos del artículo 39 del CPACA no tienen incidencia en las presentes diligencias por cuanto las actuaciones cuestionadas de las autoridades administrativas son de carácter general y no existen actuaciones particulares en curso, conforme a los documentos que integran el expediente recibido. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver de fondo el presente asunto por cuanto no se configura conflicto de competencias administrativas, negativo o positivo, conforme se analizó en la parte motiva.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS y a la Caja de Compensación

Familiar del Valle del Cauca COMFANDI, por conducto de sus apoderados especiales y sus representantes legales respectivamente.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Superintendente de Subsidio Familiar.

CUARTO: RECONOCER personería para actuar en las presentes diligencias al Abogado LUIS CARLOS VERGEL HERNÁNDEZ en los términos y con los efectos de Poder Especial que le fue conferido por la Nación - Departamento Nacional de Planeación. 3 La remisión al artículo 14 del CPACA ha de entenderse que se refiere a los artículos 6º, 22 y 25 del Decreto Ley No. 01 de 1984, anterior Código Contencioso Administrativo – CCA. En aplicación del concepto No. 2243 emitido por la Sala el 28 de enero de 2015 que dispuso: “De esta manera, la Sala concluye que, a partir del 1º de enero de 2015, revivieron los capítulos II, III, IV, V, VI y las normas pertinentes del capítulo VIII del CCA, denominados “Del derecho de petición en interés general”, “Del derecho de petición en interés particular”, “Del derecho de petición de informaciones”, “Del derecho de formulación de consultas”, “De las actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal” y “Normas comunes a los capítulos anteriores”, respectivamente, interpretados conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre tales materias.” QUINTO: RECONOCER personería para actuar en las presentes diligencias al Abogado EDGAR MAURICIO SOLANO ZEA en los términos y con los efectos de

Poder Especial que le fue conferido por LA NACIÓN – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala