CE-11001-03-06-000-2015-00021-00(C)-2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Tribunal Nacional de Ética Médica, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura / CONFLICTO DE COMPETENCIAS – Inexistencia por haberse ya iniciado la investigación correspondiente La indicación del Tribunal de Ética Médica de Bogotá de haber iniciado una investigación a los médicos Lilian Torregrosa y Wilmar Herrera por presunta negligencia médica, implica la inexistencia de conflicto de competencia dado que ninguna otra autoridad reclama para sí el conocimiento de la misma investigación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCO0BAR

Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00021-00(C)

Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., cinco (5 ) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 2 de 10 Número Único 110010306000201500021 00

Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Tribunal Nacional de Ética Médica , la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a examinar las diligencias recibidas de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las autoridades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. El 26 de mayo de 2011 la Superintendencia de Salud remitió queja del señor Manuel José Estévez-Bretón Angarita al Tribunal de Ética Médica de Bogotá, para su conocimiento, por posible negligencia médica de parte de los médicos Lilian Torregrosa y Wilmar Herrera en hechos ocurridos el 5 de noviembre de 2010 en el

Hospital San Ignacio (folio 25).

2. El 2 de junio de 2011 la Sala Plena N° 746 del Tribunal de Ética Médica de Bogotá acepta la queja e inicia la investigación preliminar ético disciplinaria, con radicado N° 5117-F (folio 10).

3. El 31 de octubre de 2013 el Tribunal de Ética Médica de Bogotá solicita cambio de radicación de la investigación para que resuelva el Tribunal Nacional de Ética

Médica, porque considera afectada la imparcialidad e independencia de la investigación, ya que la Doctora Torregrosa hizo parte de la Sala Plena del Tribunal Nacional de Ética Médica (folios 10 - 11).

4. El 26 de noviembre de 2013 Tribunal Nacional de Ética Médica negó la solicitud de cambio de radicación (folio 11).

5. El 29 de enero de 2014 la Sala Plena del Tribunal de Ética Médica de Bogotá presentó impedimento conjunto porque fueron elegidos por la Sala Plena del Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 3 de

10 Tribunal Nacional, de la que hacía parte la doctora Torregrosa; se solicitó a la Procuraduría General de la Nación vigilancia sobre el proceso (folios 7-8).

6. El 18 de febrero de 2014 el Tribunal Nacional de Ética Médica negó el impedimento conjunto y el nombramiento de conjueces (folios 90-93).

7. El 19 de marzo de 2014 el Tribunal de Ética Médica de Bogotá le informó a la Procuraduría General de la Nación sobre la negativa del impedimento, solicitó intervención y vigilancia sobre el proceso, y advirtió que había compulsado copias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura para conocer sobre la conducta del abogado asesor (folios 10-17).

8. El 10 de abril de 2014 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa declara la falta de competencia para pronunciarse y remite por competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la

Judicatura (folios 19-21).

9. El 22 de octubre de 2014 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura declaró la falta de competencia y ordenó que se remitieran las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil (folios24-45).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 52-53).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, al Tribunal Nacional de Ética Médica, a los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Néstor Iván Osuna Patiño y Angelino Lizcano Rivera y a la Secretaria de la Sala Disciplinaria Yira Lucía Olarte Ávila, a la Secretaria del Tribunal de Ética Médica María Mercedes Vásquez Piñeros, a la doctora Lilian Torregrosa y su apoderado Javier Mauricio Hidalgo, y a la señora Blanca Helena Riveros, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 61). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de: Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa (folios 62-63), Tribunal de Ética Médica

Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 4 de 10 de Bogotá (folios 84-86), Javier Mauricio Hidalgo, apoderado de la doctora Lilian Torregrosa (folios 107-110), Tribunal Nacional de Ética Médica (folios 113-117), María Ximena Estévez-Bretón Riveros (folio 130), y Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Salud y de la Protección Social (folio 131).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. De la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa Considera que respecto de la queja interpuesta por posibles actuaciones irregulares de los miembros del Tribunal de Ética Médica de Bogotá, la Procuraduría carece de competencia y por ello ordenó la remisión al Consejo Superior de la Judicatura.

Afirmó que de conformidad con la Ley 23 de 1981 los Tribunales de Ética Médica conocen de los procesos disciplinarios ético-profesionales con ocasión del ejercicio de la medicina, y que dada la calidad de Magistrados con jurisdicción y competencia que ostentan sus miembros, el Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer sobre las faltas disciplinarias de aquellos.

2. Del Tribunal de Ética Médica de Bogotá El escrito allegado tiene como fin aclarar dos cuestiones. La primera es que se solicitó en dos ocasiones a la Procuraduría General de la Nación intervención y vigilancia dentro del proceso, funciones que ya ha desarrollado anteriormente en este tipo de casos.

La segunda cuestión hace referencia a la conducta del abogado asesor Edgar

Saavedra, por la que compulsó copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura frente a la posible falta disciplinaria prevista en la Ley 1123 de 2007. De esta manera reitera que no existe conflicto negativo de competencia.

3. Del apoderado de la Doctora Lilian Torregrosa Solicita que la Sala de Consulta y Servicio Civil se abstenga de conocer el presunto conflicto de competencias por considerar que el Tribunal de Ética Médica de Bogotá solicitó vigilancia e intervención de la Procuraduría General de la Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 5 de

10 Nación, no un conflicto de competencias, y que esta no comprendió la petición formulada y señaló que el Consejo Superior de la Judicatura era el competente. Al no haberse propuesto nunca la falta de competencia del Tribunal de Ética Médica de Bogotá, ni haber sugerido que el competente era la Procuraduría General de la Nación, el conflicto de competencias trabado por el Consejo Superior de la Judicatura no tiene fundamento jurídico.

4. Tribunal Nacional de Ética Médica El Presidente de la Sala Plena del Tribunal Nacional de Ética Médica participa, en el que considera no provocado conflicto de competencias, con las siguientes argumentaciones: el Tribunal de Ética Médica de Bogotá solicitó cambio de radicación que fue negado por el Tribunal Nacional de Ética Médica, ya que esto no soluciona el problema. Luego, se declararon impedidos para adelantar la investigación contra la Doctora Lilian Torregrosa porque ella había participado como nominadora. Nuevamente el Tribunal Nacional negó la solicitud por

considerar que la jerarquía no era causal de impedimento para conocer de un determinado proceso. Advirtió que el Tribunal de Bogotá no provocó una colisión negativa de competencias, lo único que hizo fue solicitar a la Procuraduría General de la Nación que ejerciera vigilancia especial sobre este proceso por estar involucrada una magistrada del Tribunal Nacional. La Sala de Consulta y Servicio Civil debe declarar que no hay conflicto de competencia que dilucidar y por lo tanto debe el Tribunal Seccional de Ética Médica proceder a terminar la investigación y producir la calificación que corresponda.

5. María Ximena Estévez-Bretón Riveros y familiares Como representantes de Manuel José Estévez-Bretón Angarita, fallecido el 1 de abril de 2014, solicitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil que de manera expedita defina quien debe hacerse cargo del proceso disciplinario éticoprofesional contra la doctora Torregrosa.

6. Asesora Encargada de las Funciones de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Salud Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 6 de

10 Frente al impedimento presentado por los Magistrados del Tribunal de Ética Médica de Bogotá informó que en los casos en que se cuestione la conducta médica, el ente competente es el Tribunal de Ética Médica; teniendo en cuenta lo anterior, el Superintendente Delegado para la Atención en Salud remitió la queja interpuesta por el señor Manuel José Estévez-Bretón Angarita al Tribunal de Bogotá; de esta manera finalizó la actuación administrativa y procedió al archivo

del expediente.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Se establece en primer lugar que un presupuesto necesario de los conflictos negativos de competencia administrativa y, por ende, de la activación del procedimiento señalado en la Ley 1437 de 2011, es la existencia de dos o más autoridades que rechacen su competencia para resolver un asunto de naturaleza administrativa, tal como lo ha señalado la Sala en otros casos.

Por tanto deben existir al menos dos autoridades que de manera expresa manifiesten su incompetencia para conocer de un asunto determinado, y, claro Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 7 de 10 está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. Esta es la situación que se va a analizar más adelante. Por todo lo expuesto, la Sala se declarará inhibida para resolver el asunto.

2. El caso concreto.

La Superintendencia de Salud recibió queja por presunta negligencia médica en el Hospital San Ignacio, que luego fue remitida al Tribunal de Ética Médica de Bogotá por considerar que era la autoridad correspondiente para adelantar la investigación. En virtud de esta remisión, dicho Tribunal aceptó la queja e inició el proceso ético-disciplinario tal como lo prescribe la Ley 23 de 19811. El Tribunal de Ética Médica de Bogotá solicitó el cambio de radicación para que resolviera el Tribunal Nacional de Ética Médica, porque la Doctora Lilian Torregrosa hizo parte de este y participó en la elección de la sala plena del Tribunal de Bogotá, solicitud que fue negada. Por lo anterior se tramitó el impedimento conjunto de los magistrados para que se nombraran conjueces, y se pidió a la Procuraduría General de la Nación que ejerciera vigilancia sobre el proceso. El Tribunal Nacional de Ética Médica negó el impedimento aduciendo que la aceptación del mismo no permitiría remitirlo a otro tribunal seccional, porque son ellos los nominadores de todos los magistrados de los tribunales, al igual que de

los conjueces. El 19 de marzo de 2014 mediante oficio N° 055214 el Tribunal de Ética Médica de Bogotá solicitó a la Procuraduría General de la Nación intervención y vigilancia en el proceso ético-disciplinario para salvaguardar el orden jurídico y velar por su cumplimiento. En el mismo oficio indicó que se inició una investigación a los médicos Lilian Torregrosa y Wilmar Herrera por presunta negligencia médica. De igual manera puso de presente la conducta del abogado Edgar Saavedra quien siendo asesor jurídico del Tribunal de Bogotá se declaró impedido porque la doctora Torregrosa le consultó sobre el proceso en su contra, y este le dio su opinión; además le recomendó a un profesional de su oficina de abogados, motivo por el cual se compulsaron copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura para lo de su conocimiento. La indicación del Tribunal de Ética Médica de Bogotá de haber iniciado una investigación a los médicos Lilian Torregrosa y Wilmar Herrera por presunta 1 “Por la cual se dictan normas en materia de ética médica”.

Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 8 de 10 negligencia médica, implica la inexistencia de conflicto de competencia dado que ninguna otra autoridad reclama para sí el conocimiento de la misma investigación.

Es de advertir que el reconocimiento de los hechos como no constitutivos de conflicto de competencia no lleva de la mano pronunciamiento alguno sobre la forma en que el Tribunal de Ética Médica de Bogotá haya de resolver los incidentes procesales relativos al proceso disciplinario de que se trata.

La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa en respuesta a la solicitud de intervención y vigilancia sobre el proceso declaró la falta de competencia para pronunciarse y por consiguiente remitió a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. La Sala observa que la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa se manifestó sobre su incompetencia para conocer del proceso ético-disciplinario, mas no sobre la solicitud de intervención y vigilancia pedida por el Tribunal de Ética Médica de Bogotá.

3. Definición de competencia y términos legales Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6o.), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus

funciones. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”2. El artículo 33, vigente en la actualidad, del anterior Código 2 La remisión al artículo 14 del CPACA ha de entenderse que se refiere a los artículos 6º, 22 y 25 del Decreto Ley 01 de 1984, anterior Código Contencioso Administrativo – CCA. En aplicación del concepto No. 2243 emitido por la Sala el 28 de enero de 2015 que dispuso “De esta manera, la Sala concluye que, a partir del 1º de enero de 2015, revivieron los capítulos II, III, IV, V, VI y las normas pertinentes del capítulo VIII del CCA, denominados “Del derecho de petición en interés general”, “Del derecho de petición en interés particular”, “Del derecho de petición de informaciones”, “Del derecho de formulación de consultas”, “De las actuaciones administrativas Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 9 de 10 Contencioso Administrativo (CCA), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término (10 días), al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días”. Por esta misma razón, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la

presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Sin perjuicio de la decisión de esta sala, y por encontrarse en trámite las diligencias en el Tribunal de Ética Médica de Bogotá, se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el que la presente decisión sea comunicada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto por inexistencia de conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, al Tribunal Nacional de Ética Médica, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al Tribunal de Ética Médica de Bogotá, a la doctora Lilian Torregrosa y a su apoderado Javier Mauricio Hidalgo, al Doctor Wilmar Herrera y a la señora Blanca Helena Riveros.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa con anotación en relación sobre la aparente inexistencia de respuesta en relación con lade la solicitud de intervención y vigilancia pedida por el Tribunal de Ética Médica de Bogotá. iniciadas en cumplimiento de un deber legal” y “Normas comunes a los capítulos anteriores”,

respectivamente, interpretados conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre tales materias.”En la actualidad, la remisión al artículo 14 del CPACA ha de entenderse que se refiere a los artículos 6º, 22 y 25 del Decreto Ley No. 1 de 1984, del anterior Código Contencioso Administrativo (CCA), según el Concepto No. 2243 emitido por la Sala el 28 de enero de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2015-00021-00 Página 10 de

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CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,.

ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Magistrado Magistrado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala