CE-11001-03-06-000-2015-00056-00(C)-2015

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. / DECISION INHIBITORIA – Procede por haber reconocido su competencia una de las entidades en conflicto En reiteradas ocasiones la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha indicado que el fundamento sobre el cual se fija su atribución legal para conocer los conflictos de competencia que se presentan entre diferentes entidades administrativas, en torno a la función que a ellas corresponde, de estudiar y decidir un asunto específico, radica en la declaración por parte de las entidades sobre la existencia del conflicto. (…) Un presupuesto necesario de los conflictos de competencia administrativa, y, por ende, de la activación del procedimiento señalado en el artículo 39 del CPACA, es la existencia de dos o más autoridades que reclamen o nieguen la competencia para resolver un mismo asunto, tal y como lo ha exigido la Sala en otros casos con base en la ley. Sin embargo, como se señaló en los antecedentes, durante el trámite de esta actuación las dos autoridades administrativas involucradas en el conflicto realizaron comité de multivinculación presidido por la doctora Rosa Mercedes Niño en representación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el doctor Jhon Eduard Parra en representación del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., reunión en la que se determinó que la entidad responsable de la administración de la cuenta pensional de la actora es el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., tal como consta en las actas allegadas a esta Sala y

que reposa a folios 40 a 45 y 48 a 50 del expediente. Por lo tanto, la Sala considera que cuando la discusión de competencia no existe o desaparece porque una de las autoridades en conflicto aceptó su competencia para decidir, como en el caso concreto, donde el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. aceptó la administración de la cuenta pensional de la señora Arévalo Balaguera, no hay lugar a que se emita un pronunciamiento de fondo, pues ha desaparecido la causa que justificaba su intervención.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., siete (07) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00056-00(C) Actor: CARMEN PILAR AREVALO BALAGUERA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, analiza el supuesto conflicto de competencias entre la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.

I. ANTECEDENTES

1. El día 12 de agosto de 2013, la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera, solicitó

ante la Administradora de Pensiones – Colpensiones, el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. En respuesta a dicha solicitud, Colpensiones mediante Oficio Nº BZ203_5479839-1593712 le informó que “no es procedente dar trámite a su solicitud, por cuanto la información consultada indica que se presentan inconsistencias en el estado actual de la afiliación y es necesario adelantar un trámite conjunto entre las administradoras de regímenes para definir el estado real de las mismas, el resultado del trámite le será comunicado” (folio 9).

2. En enero de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones mediante Oficio No. BZ2013_8787047_2641585 dio respuesta a una petición hecha por la señora Arévalo Balaguera en la cual solicitó que se le definiera la situación de “multivinculación” y se le corrigiera el estado de afiliación al sistema, informó que para atender dicha solicitud “se requiere que COLPENSIONES realice “comité de multivinculación” con la Administradora de Fondos de Pensiones – AFP a la cual se encuentra simultáneamente vinculado con el fin de determinar la administradora a la cual se encuentra válidamente afiliado” (folio 10).

3. Pese a lo anterior, el 25 de julio de 2014 la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones expidió certificación de afiliación de la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera, en el cual indicó que se encuentra afiliada desde el 2 de enero de 1995 al Régimen de Prima Media y su estado es “ACTIVO COTIZANTE” (folio 12).

4. El 21 de octubre de 2014, la señora Arévalo Balaguera solicitó al Fondo de

Pensiones y Cesantías Protección S.A. que le informara el estado de su multivinculación y el trámite para lograr ser amparada por el Régimen de Transición, al que considera, tiene derecho (folios 14 a 17). Según afirma la señora Arévalo Balaguera, en respuesta a dicha solicitud, el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. manifestó que: “consultadas nuestras bases de datos, ud(sic) se encuentra afiliado al Fondo de Pensiones Obligatorias administrado por Protección S.A. desde el 01 de octubre de 2009, como un traslado de Colfondos y su fecha de nacimiento es 17 de junio de 1956”. Respuesta que no reposa en el expediente (folio 2).

5. En este orden de ideas, la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera solicitó a esta Sala “dirimir el conflicto de competencias” en el sentido de determinar quién es el competente para reconocer la pensión de vejez, a la cual afirma tener derecho.

6. Mediante auto para mejor proveer, el 10 de septiembre de 2015 la Sala de Consulta y Servicio Civil ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., a realizar el trámite necesario para definir estado de vinculación en el Sistema General de Pensiones de la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera y una vez realizado el respectivo tramite allegara la decisión definitiva (folios 32 a 34).

7. En respuesta a dicha solicitud, el 9 de octubre de 2015, se recibió en el despacho el Oficio No. BZG2015_9032218 suscrito por el Gerente Nacional de

Doctrina de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, mediante el cual informó a esta Sala que durante los días 30 y 31 de julio del año en curso “se llevó a cabo el comité de multivinculación precedido por la Doctora Rosa Mercedes Niño en representación de Colpensiones y Jhon Eduardo Parra en representación de la A.F.P. Protección S.A. en donde se expuso el caso de la afiliada que nos ocupa, determinándose que es el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. el encargado de administrar la cuenta pensional de la afiliada, dado que al 1º de abril de 1994, ésta no cumplía con las semanas requeridas”; además anexó copia del acta de dicho comité (folios 38 a 45).

8. Por su parte, el 30 de noviembre de 2015 la Gerente Nacional de Servicio al Ciudadano de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, allegó oficio mediante el cual informa que el día 8 de octubre de 2015 la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. realizaron nuevamente “comité de Multivincualción y Depuración de Bases de Datos”, en la cual determinaron que la afiliación válida para la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera es responsabilidad de la AFP – Protección S.A. y por lo tanto es esta quien competente resolver la petición de reconocimiento pensional. Como constancia de lo anterior, anexó acta del referido comité firmado por los representantes de cada entidad (folios 47 a 49).

Asimismo, anexó la respuesta dada a la señora Arévalo Balaguera por el Fondo

de Pensiones Cesantías Protección, en virtud de la solicitud de traslado del Régimen de Ahorro Individual hacia el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en la cual se le informó que dicho traslado no era procedente como quiera que para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones contaba solo contaba con 658 semanas de las 750 requeridas (folio 50).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 28).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (folios 29 y 30).

III. INTERVENCIONES Dentro del término concedido, las partes no presentaron alegatos.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del

artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En las presentes diligencias están involucradas dos autoridades del orden nacional porque: La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo1. El Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A, es una sociedad anónima privada de carácter financiero2 que ejerce funciones públicas porque su objeto es administrar cesantías y las pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, sujeta a la Ley 100 de 1993. Al respecto es pertinente citar el análisis hecho por esta Sala en providencia de 2 de julio de 20093: “El elemento definitorio para la aseveración de que el Fondo de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A. es de carácter privado, pero desarrolla funciones públicas administrativas4, se fundamenta en que ese fondo privado recauda y administra contribuciones parafiscales, constituidas por las cotizaciones de los empleados y los aportes de los empleadores para las pensiones5, y adicionalmente,

reconoce y paga dichas pensiones, las cuales se inscriben dentro del Sistema de Seguridad Social Integral, que de acuerdo con lo establecido por el artículo 48 de la Constitución, se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado. 1 Decreto Nº 2011 de 2012 del 28 de septiembre de 2012 “Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.” 2 Cfr. página web protección.com - Protección es una sociedad anónima de carácter comercial y de servicios financieros, vigilada por la Superintendencia Financiera, constituida mediante escritura pública No. 3100 otorgada en la Notaría 11 de Medellín el 12 de agosto de 1991. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 2 de julio de 2009. Exp. No. 1100103-06-000-2009-00030-00. Conflicto de Competencias Administrativas. / Partes: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON y Fondo de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A. 4 El segundo inciso del artículo 210 de la Constitución dispone que “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. [Esta cita es de la decisión del conflicto 2009-00030 e incluye comentarios a la sentencia C-037-03, que en el ejercicio de funciones públicas por particulares diferencia entre funciones administrativas y funciones judiciales.] 5 En esta cita de la decisión del conflicto 2009-0030, se transcribe el artículo 29 del decreto 111 de 1996, que define las contribuciones parafiscales; se comentan varias sentencias de la Corte Constitucional y

los Conceptos No. 923 del 27 de noviembre de 1996 y No. 1480 de 8 de mayo de 2003, de esta Sala, sobre el mismo tema. De acuerdo con la jurisprudencia, el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales, como son los aportes y cotizaciones a la seguridad social, ya sean de pensiones o de salud, constituyen ejercicio de funciones públicas administrativas, ya que tales contribuciones son gravámenes obligatorios de naturaleza pública, derivados de la soberanía impositiva del legislador, regulados igualmente por éste en cuanto a su manejo y destinación, y sujetos a la vigilancia de los organismos públicos de control.” De acuerdo con lo anterior, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias administrativas entre dos autoridades del orden nacional.

2. Decisión inhibitoria En reiteradas ocasiones la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha indicado que el fundamento sobre el cual se fija su atribución legal para conocer los conflictos de competencia que se presentan entre diferentes entidades administrativas, en torno a la función que a ellas corresponde, de estudiar y decidir un asunto específico, radica en la declaración por parte de las entidades sobre la existencia del conflicto: “El primer y básico presupuesto de los conflictos de competencias administrativas, es la existencia de una discrepancia entre dos entidades sobre cuál de ellas debe conocer un determinado asunto; discrepancia o “conflicto” que surge cuando ambas entidades se niegan a tramitar una actuación alegando carecer de facultades para ello o cuando, por el contrario, ambas reclaman su competencia para resolverla; en cualquiera de estos casos, surge entonces la necesidad de definir, conforme al

artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, cuál es la entidad competente para adoptar la decisión que resuelva la correspondiente actuación6”. Así, de conformidad con el criterio de la Sala, solo se configura el conflicto de competencias en aquellos casos en que las entidades involucradas manifiestan expresamente su competencia o incompetencia para iniciar la actuación administrativa: “Para determinar si existe o no un conflicto de dichas características entre dos entidades administrativas que deba ser resuelto por esta Sala, es necesario entonces que entre ellas se observe una disputa para adelantar una actuación concreta, para lo cual es indispensable que se hayan manifestado expresamente en relación con su competencia para ello7”. De esta forma, la Sala de Consulta y Servicio Civil está facultada para resolver los conflictos de competencias administrativas, tanto positivos como negativos, que involucren autoridades nacionales. Ahora bien, aun cuando ni el derogado artículo 33 del Código Contencioso Administrativo ni la nueva normatividad advirtieron expresamente sobre los requerimientos generales mínimos para la existencia de los conflictos de competencia administrativa, los desarrollos doctrinarios han fijado sobre el tema el siguiente alcance: 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 20 de junio de 2012, radicación N° 11001-03-06-000-2012-00025-00(C), C.P. William Zambrano Cetina. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de mayo de 2006, radicación N° 11001-03-06-000-2006-00051-00(C), C.P. Enrique José Arboleda. “La Sala, en decisión del 4 de octubre de 20068 reiterada hasta la fecha, en

aplicación de la ley explicitó dichos requisitos así:

1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí.

(…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. (…)

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. (…)

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. (…)” 9 (Resalta la Sala).

Como puede apreciarse, un presupuesto necesario de los conflictos de competencia administrativa, y, por ende, de la activación del procedimiento señalado en el artículo 39 del CPACA, es la existencia de dos o más autoridades que reclamen o nieguen la competencia para resolver un mismo asunto, tal y como lo ha exigido la Sala en otros casos con base en la ley10. Sin embargo, como se señaló en los antecedentes, durante el trámite de esta actuación las dos autoridades administrativas involucradas en el conflicto realizaron comité de multivinculación presidido por la doctora Rosa Mercedes Niño en representación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el doctor Jhon Eduard Parra en representación del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., reunión en la que se determinó que la entidad

responsable de la administración de la cuenta pensional de la actora es el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., tal como consta en las actas allegadas a esta Sala y que reposa a folios 40 a 45 y 48 a 50 del expediente. Por lo tanto, la Sala considera que cuando la discusión de competencia no existe o desaparece porque una de las autoridades en conflicto aceptó su competencia para decidir, como en el caso concreto, donde el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. aceptó la administración de la cuenta pensional de la señora Arévalo Balaguera, no hay lugar a que se emita un pronunciamiento de fondo, pues ha desaparecido la causa que justificaba su intervención. En consecuencia, la Sala se inhibirá de tomar una decisión en el presente asunto y enviará el expediente al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., para que proceda a realizar el estudio pensional de la actora y determine si tiene o no derecho a obtener la pensión de vejez. 8 Cita interna del conflicto de competencias administrativas Radicado 11001-03-06-000-2012-00015-00: “Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas. Radicado 11001-03-06000-2006-00102-00”. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas. Radicado 11001-03-06-000-2012-00015-00. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias administrativas radicados: 11001030600020060005100 de 18 de mayo de 2006, 11001030600020060010200 de 4 de

octubre de 2006, 11001030600020100006800 de 24 de junio de 2010, 11001030600020110005400 de 2 de noviembre de 2011, 11001030600020120008700 de 14 de noviembre de 2012, entre otros. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto por inexistencia de conflicto de competencias administrativas. SEGUNDO. REMITIR las presentes diligencias al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., como entidad encargada de la cuenta pensional de la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera, para que realice el estudio pensional y determine si tiene derecho o no a obtener la pensión de vejez solicitada. TERCERO. Comunicar de esta decisión a la señora Carmen Pilar Arévalo Balaguera, a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. Esta decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE,

GERMÁN BULA ESCOBAR Presidente de la Sala

ÁLVARO NAMÉN VARGAS WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Magistrado Magistrado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala