CE-11001-03-06-000-2015-00073-00(C)-2015

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto de Seguros Sociales hoy liquidado y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES / CONDENA EN COSTAS Y EN AGENCIAS EN DERECHO – Entidad obligada al pago en procesos judiciales en los que se haya condenado al liquidado ISS El 27 de marzo de 2015 se expidió el Decreto 0553, mediante el cual se adoptaron medidas con ocasión del “cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales - ISS en Liquidación”, y se establecieron las directrices de dicho procedimiento. En relación con las costas judiciales en los procesos en los que fue vencido el Instituto de Seguros Sociales, el artículo 5º del mencionado decreto dispuso de manera puntual que su pago estaría a cargo de COLPENSIONES. (…) Esta disposición asignó de manera expresa a COLPENSIONES la competencia para pagar las costas judiciales y las agencias en derecho de los procesos judiciales en los que fue condenado el ISS hoy liquidado, como administrador del régimen de prima media con prestación definida; para su cumplimiento crea una “comisión transitoria de acompañamiento” a la cual asignó la función de coordinar las acciones a que haya lugar para “garantizar” el pago de dichas condenas por parte de COLPENSIONES. (…) En los alegatos presentados ante la Sala, COLPENSIONES argumenta que si bien el artículo 5º del Decreto 553 de 2015 le otorgó expresamente la obligación de pagar tales costas y agencias en derecho, no puede asumir dicha función porque aún no se ha integrado la comisión transitoria a la que se refiere el parágrafo del artículo referido. El argumento

expuesto pretende confundir la competencia con un requisito especial que la norma misma estableció para su ejercicio y, por lo mismo, no es de recibo para la Sala pues carece de fundamentación jurídica. La competencia, entendida como la facultad que la ley confiere a una autoridad para que ejerza una determinada función, corresponde en este caso a la función de pagar las acreencias derivadas de los procesos en los cuales fue condenado el ISS. La ley puede o no condicionar el ejercicio de esa facultad, esto es, establecer determinados o específicos requisitos o condiciones para el ejercicio de la función, que en este caso es el acompañamiento de la comisión creada en la misma norma. Tal acompañamiento se configura como un requisito de procedimiento pero no suprime la competencia, como parece entenderlo COLPENSIONES.

FUENTE FORMAL: DECRETO 553 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., veintidós (22) octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00073-00(C) Actor: JAIME QUINTERO ARCILA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Instituto de Seguros Sociales ISS hoy liquidado y la Administradora de Pensiones, COLPENSIONES, en relación con la entidad competente para pagar las costas originadas dentro de

un proceso judicial.

I. ANTECEDENTES El abogado Jaime Quintero Arcila, actuando como agente oficioso de la señora Nohelia Vega Gaviria, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre el ISS hoy liquidado y COLPENSIONES para resolver la petición de pago de las costas procesales a las que el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá condenó al ISS hoy liquidado (folios 3 a 7).

Con base en la información entregada por el peticionario, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. El 23 de febrero de 2011, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá condenó al Instituto de Seguros Sociales a reconocer y pagar una pensión de invalidez a favor de la señora Nohelia Vega Gaviria, y ordenó el pago de las respectivas costas procesales (folio 5).

2. El 11 de octubre de 2011 mediante Resolución 036407, el ISS, en cumplimiento del fallo judicial, reconoció la pensión de invalidez pero guardó silencio en relación con las costas a las que fue condenado (folios 4 a 7).

3. El 16 de marzo de 2012 el doctor Quintero Arcila solicitó al ISS hoy liquidado, el pago de las “Agencias en derecho” (folio 14).

4. El 5 de diciembre de 2012, el Gerente Nacional de Defensa Judicial (e) de COLPENSIONES dio respuesta a la mencionada solicitud e informó que la petición debía dirigirse al ISS (en liquidación) por ser el competente para realizar

el pago de las costas, ya que fue a esa entidad a la que la justicia laboral condenó (folio 15).

5. El 6 de mayo de 2013, se reiteró la solicitud para el pago de las agencias en derecho al Liquidador del Seguro Social (folio 16).

6. Con oficio AC-3864 del 2 de septiembre de 2013 la Coordinadora de la Actuación Administrativa Área de Liquidación del ISS en Liquidación, Fiduciaria La Previsora, informó que la competencia de esa autoridad se activaba cuando se tratara de situaciones originadas en el ISS como empleador, en caso contrario, la competencia para realizar el pago sería de COLPENSIONES (folios 17 a 22).

7. Con Resolución CJROM No. 003680 del 21 de enero de 2015, el ISS en Liquidación rechazó la acreencia con fundamento en la subrogación de derechos y obligaciones de esa entidad a COLPENSIONES y de lo dispuesto en el artículo 392 del C.P.C., los Decretos 2011 y 2013 de 2012 y el concepto 80112-EE87110 de fecha 21 de diciembre de 2012 de la Contraloría General de la República (folios 25 a 40).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 42).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a COLPENSIONES, al ISS en Liquidación, al Ministerios de Salud y Protección Social, al doctor Jaime

Quintero Arcila y a la señora Nohelia Vega Gaviria (folio 45). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de COLPENSIONES (folios 46 a 47) y del apoderado de la señora Vega Gaviria (folios 48 a 50). Con posterioridad a la desfijación del edicto, el Representante del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS hoy liquidado allegó escrito de alegatos (folios 53 a 81).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. De la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Afirmó que si bien el Decreto 553 del 27 de marzo de 20151 le asigna a COLPENSIONES la competencia para pagar costas y agencias en derecho generadas por condenas proferidas en procesos contra el Instituto de los Seguros Sociales, el ejercicio de dicha competencia está condicionada a la conformación de una “comisión transitoria” conformada por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que tiene como objetivo “coordinar las acciones necesarias para garantizar el pago de las condenas”.

Concluyó, que como quiera que la Comisión no se ha conformado, pese a que ya se ofició a los Ministerios que la integran, aún no tiene competencia para reconocer las agencias en derecho reclamadas.

2. Del Doctor Jaime Quintero Archila Manifestó que la interpretación de las normas que “regularon el término de inicio y terminación de las funciones” de COLPENSIONES y del ISS, respectivamente, es

errada pues la norma le asigna a la primera las mismas competencias que tenía el segundo. Afirmó que la Fiduciaria La Previsora S.A., entidad liquidadora del Instituto de Seguros Sociales no puede negarse al pago de las agencias reconocidas en el fallo judicial, pues la Sala de Consulta al resolver los conflictos de competencia 2013-00388 y 2014-00020 en unos casos similares, consideró que no es posible 1Decreto 0553 de 2015 (marzo 27) “Por medio del cual se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación y se dictan otras disposiciones.” “escindir o fraccionar el fallo (…) pues el fallo constituye un todo, es un pronunciamiento judicial completo que debe cumplirse de manera integral”.

3. Del Representante del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS hoy liquidado Rechazó la competencia para hacer el pago de las costas a las que fue condenado el ISS por el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá por cuanto los derechos y obligaciones del ISS hoy liquidado, fueron subrogados a

COLPENSIONES.

Sostuvo que la competencia para cancelar las costas reclamadas es de COLPENSIONES conforme lo dispuso el artículo 5º del Decreto 0553 de 2015.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente función: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del

orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, y el ISS hoy liquidado, representado por Fiduprevisora S.A2, y COLPENSIONES El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto pues se refiere a la solicitud de pago de unas costas procesales solicitadas por el agente oficioso de la señora Nohelia Vega Gaviria. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

2. Problema jurídico 2 Fiduprevisora S.A. es una Sociedad de Economía Mixta de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia y con control

fiscal reglamentado por la Contraloría General de la República. Como ha quedado señalado, el problema jurídico que plantea el presente conflicto consiste en determinar cuál es la entidad competente para pagar las costas procesales tasadas dentro del proceso judicial fallado por el Juzgado Veintisiete laboral del Circuito en el cual fue vencido el Instituto de Seguros Sociales, hoy liquidado. El conflicto se presenta porque según COLPENSIONES la competencia que le asignó el Decreto 553 de 2015 para pagar las costas y agencias en derecho de los procesos en los que fue condenado el ISS hoy liquidado, está supeditada a la existencia de un Comité conformado por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuya finalidad es coordinar las acciones necesarias para garantizar el pago de tales condenas; como tal comité no está funcionando aún, consideró que no puede asumir la competencia que le atribuyó la norma en cita. A su turno, FIDUPREVISORA afirmó que el artículo 5º del Decreto 553 de 2015, le asigna a COLPENSIONES el deber de asumir el pago de las condenas por costas procesales y agencias en derecho en las que haya sido condenado el ISS como administrador del régimen de prima media con prestación definida. Resulta entonces pertinente revisar el Decreto 553 de 2015, en el cual se reguló expresamente el pago de costas judiciales de los procesos en los que haya sido condenado el Instituto de Seguros Sociales como administrador del Régimen de Prima Media.

3. El Decreto 553 de 2015.

El 27 de marzo de 2015 se expidió el Decreto 0553, mediante el cual se adoptaron medidas con ocasión del “cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales - ISS en Liquidación”, y se establecieron las directrices de dicho procedimiento. En relación con las costas judiciales en los procesos en los que fue vencido el Instituto de Seguros Sociales, el artículo 5º del mencionado decreto dispuso de manera puntual que su pago estaría a cargo de COLPENSIONES; dice así la norma en cita: “Artículo 5. Pago de costas judiciales de los procesos como administrador del Régimen de Prima Media. El pago de las condenas por costas procesales y agencias en derecho a que fue condenado el Instituto de Seguros Sociales en su calidad de administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida corresponde a COLPENSIONES”. “Parágrafo. En consideración a la complejidad de información con que se cuenta y a la presupuestación que se requiere, se crea una comisión transitoria de acompañamiento conformada por delegados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Trabajo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta comisión tendrá como función coordinar las acciones necesarias para garantizar por parte de COLPENSIONES el pago de las condenas de que trata el inciso anterior”. Como se observa, esta disposición asignó de manera expresa a COLPENSIONES la competencia para pagar las costas judiciales y las agencias en derecho de los procesos judiciales en los que fue condenado el ISS hoy liquidado, como administrador del régimen de prima media con prestación definida; para su cumplimiento crea una “comisión transitoria de acompañamiento” a la cual asignó

la función de coordinar las acciones a que haya lugar para “garantizar” el pago de dichas condenas por parte de COLPENSIONES.

4. El caso concreto No existe duda, pues se trata de un mandato contenido en norma reglamentaria vigente y con presunción de legalidad que no está desvirtuada, que conforme a lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 0553 de 2015, COLPENSIONES, como administrador del régimen pensional de prima media, es la entidad competente para asumir el pago de las costas procesales y las agencias en derecho derivadas de los procesos judiciales en los que fue condenado el ISS hoy liquidado.

En los alegatos presentados ante la Sala, COLPENSIONES argumenta que si bien el artículo 5º del Decreto 553 de 2015 le otorgó expresamente la obligación de pagar tales costas y agencias en derecho, no puede asumir dicha función porque aún no se ha integrado la comisión transitoria a la que se refiere el parágrafo del artículo referido. El argumento expuesto pretende confundir la competencia con un requisito especial que la norma misma estableció para su ejercicio y, por lo mismo, no es de recibo para la Sala pues carece de fundamentación jurídica. La competencia, entendida como la facultad que la ley confiere a una autoridad para que ejerza una determinada función, corresponde en este caso a la función de pagar las acreencias derivadas de los procesos en los cuales fue condenado el ISS. La ley puede o no condicionar el ejercicio de esa facultad, esto es, establecer determinados o específicos requisitos o condiciones para el ejercicio de la función, que en este caso es el acompañamiento de la comisión creada en la misma

norma. Tal acompañamiento se configura como un requisito de procedimiento pero no suprime la competencia, como parece entenderlo COLPENSIONES. En síntesis en el caso analizado COLPENSIONES es la entidad competente para pagar las costas judiciales originadas dentro del proceso laboral de la señora Nohelia Vega Gaviria, en el cual fue vencido el Instituto de Seguros Sociales hoy liquidado. Con el respeto que su autonomía le merece, la Sala recomienda a COLPENSIONES impulsar la integración de la Comisión que, se repite, ya está creada, con el fin de que pueda atender el cumplimiento de las condenas a su cargo bajo los principios que rigen la función administrativa y para que el costo a cargo del erario público no se incremente por el transcurrir del tiempo.

5. Definición de la competencia y términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe

entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 343 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así entonces la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en el presente caso, aunque tal decisión es inhibitoria, se declarará que en la actuación administrativa los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a COLPENSIONES para tramitar y decidir de fondo la solicitud de pago de las costas originadas dentro del proceso laboral adelantado por el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en el cual fue vencido el Instituto de Seguros Sociales hoy liquidado. 3Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del

Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” SEGUNDO: ENVIAR la actuación a COLPENSIONES para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a la Sociedad Liquidadora del ISS Fiduprevisora S.A., al Ministerio de Salud y Protección Social, al doctor Jaime Quintero Arcila y a la señora Nohelia Vega Gaviria.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala