CE-11001-03-06-000-2015-00124-00(C)-2015

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre el Departamento de Santander, Fondo Territorial de Pensiones y la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES / PENSION DE SOBREVIVIENTES – Concepto / SUSTITUCION PENSIONAL – Finalidad / BENEFICIARIO DE LA PENSION – Diferencias con el heredero A términos del artículo 48 constitucional la seguridad social constituye un servicio público obligatorio, garantizado como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, del cual se desprende, para su operatividad y efectividad, el sistema de seguridad social integral, que a su vez es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales, y los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (arts. 3°, 4°, 8°). Por su parte, el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley. Como ya se mencionó, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, dejaría en situación de desamparo a los integrantes del mismo. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el legislador ha previsto la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad no es otra que suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un

cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Sobre el particular, ha referido la Corte Constitucional: “Desde esta perspectiva se puede advertir que el objetivo esencial de la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria”. (…) El derecho de la seguridad social crea la noción de “beneficiario de la pensión” que difiere del concepto general de “heredero o causahabiente” previsto en el derecho civil. Los herederos de una persona que fallece son por regla general sus parientes en las líneas y grados de sucesión que establece el Código Civil, sin importar el nivel de dependencia económica con el fallecido. Los beneficiarios de pensión son las personas que se encontraban en situación de dependencia de la persona que fallece. Sobre este particular la Corte Constitucional en sentencia T-701 de 22 de agosto de 2006, sostuvo que: “La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su

fallecimiento. En lo relativo a la pensión de sobrevivientes, la Ley 100 de 1993, en su artículo 46, estableció que los miembros del grupo familiar del pensionado que fallezca tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente. (…) De otra parte, en lo que se refiere a los beneficiarios de la pensión de sobreviviente, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 señaló tres grupos de beneficiaros que, funcionan bajo la misma dinámica de los órdenes sucesorales, es decir, que mientras haya algún beneficiario de cada orden no puede pasarse a los órdenes siguientes. (…) El primer grupo lo constituyen el cónyuge; compañera o compañero permanente y los hijos con derecho, en caso de que haya cónyuge; compañera o compañero permanente, y no concurrieran hijos con derecho, la totalidad de la prestación pensional correspondería al cónyuge; compañera o compañero permanente. (…) El segundo grupo está conformado por los padres con derecho, éstos pueden acceder a la pensión solamente a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho. Y, finalmente, el tercer grupo lo conforman los hermanos con derecho quienes sólo podrán acceder a la prestación pensional en ausencia de los miembros de los grupos anteriores. (…) En el caso concreto, la entidad competente para decidir sobre el reconocimiento de la sustitución de la pensión del señor Alirio Pinilla Navas, reclamado por su viuda, la señora Elsa Hernández de Pinilla, en el porcentaje que corresponda a EMPOSAN, es la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES,

conclusión a la que llega la Sala con fundamento en las siguientes consideraciones: (…) El artículo 149 de la Ley 100 de 1993 ordenó que “en adelante”, es decir, a partir de la vigencia de la mencionada ley, las pensiones de los beneficiarios de las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas, fueran pagadas por el ISS. En esa medida, los fondos de pensiones territoriales no podían hacerse cargo de las pensiones de las EMPOS, no solo porque dichos fondos fueron creados con posterioridad, con base en las normas que el Gobierno expidió con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 3º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, y lo dispuesto en el artículo 146 ibídem, sino además (y sobretodo), porque de haber asumido el pago de dichas pensiones estarían en contraposición con lo dispuesto en el artículo 149 de la mencionada ley, que asignó dicha función al ISS. (…) La pensión de sobreviviente si bien está prevista como una prestación diferente del sistema general de pensiones y atiende un riesgo distinto, como es la muerte, no es una prestación completamente autónoma, porque deriva de o está subordinada a la existencia de una prestación anterior: la pensión de jubilación o vejez; o por lo menos, al derecho de adquirirlo. Por esto, solo pueden adquirir esta prestación los parientes, y demás beneficiarios señalados por la ley en relación con una persona que haya fallecido y que tuviera la calidad de pensionado o afiliado. En esta medida la pensión de sobrevivientes, aunque no se rige por las mismas reglas de la sucesión, sí implica la transmisión o

sucesión de un derecho por causa de muerte, lo cual es más claro aún en el caso en el que el fallecido fuera pensionado pues se trataba de un derecho que ya hacia parte de su patrimonio. Por lo tanto, no es lo mismo, ni puede asimilarse al reconocimiento de la pensión original al reconocimiento de la sustitución pensional. En principio la entidad que deba soportar la carga económica de pagar una pensión por disposición de la ley, - en este caso el ISS-, debe entenderse competente para reconocer la pensión de sobrevivientes a menos que la ley señale expresamente que la competencia para el reconocimiento corresponde a otra entidad. Así lo entiende esta Sala en el concepto 1329 de 2001 en relación con el auxilio funerario y que en ese caso no se trata de un derecho que se transmita por causa de muerte, sino una especie de subsidio causado por la muerte de una persona.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 46 / LEY 100 DE 1993 –

ARTICULO 47

EMPRESAS DE OBRAS SANITARIAS – Concepto / EMPRESAS DE OBRAS SANITARIAS – Origen y evolución normativa El decreto 225 de 1951 revisó la organización del Instituto Nacional de Fomento Municipal - INSFOPAL, al cual se le asignó la función de administrar y ejecutar las obras sanitarias, se crearon las ACUAS, las cuáles fueron unas entidades departamentales conformadas con participaciones de los departamentos, los municipios y el INSFOPAL, las cuales se encargaban de administrar y conservar los acueductos y alcantarillados de las poblaciones afiliadas a estos. Con el

decreto 2804 del 19 de diciembre de 1975 se realizó un cambio en la política sectorial del gobierno, se reorganizó el INSFOPAL y se determinó que tendría a su cargo la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional referentes a los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado, se modificaron las ACUAS, y se crearon los EMPOS los cuales fueron concebidos como organismos ejecutores de carácter regional o municipal denominados Empresas de Obras Sanitarias. El artículo 4 del decreto en mención determinó que el INSFOPAL y los Organismos Ejecutores tendrían un ámbito de acción en aquellas poblaciones que tuvieran más de 2500 habitantes y en aquellas otras que formen parte de proyectos regionales con los cuales se beneficien varias localidades. El literal c del artículo 5 del mismo cuerpo normativo le otorgó al INSFOLPAL, entre otras, la facultad de “Promover la constitución de organismos ejecutores de carácter regional o municipal encargados de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado”. Con respecto a los Organismos Ejecutores, se dispuso que estos fueran de carácter regional o municipal y estarían encargados de la construcción de los sistemas de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado, así como de la administración, operación y mantenimiento de dichos servicios. Igualmente, se estableció que dichos organismos regionales prestarían sus servicios principalmente en las localidades pertenecientes a la entidad territorial que hubiera participado en su creación; de la misma manera, se

determinó que estarían dotados de personería jurídica, autonomía administrativa, capital independiente y organizados como una empresa industrial y comercial del Estado. Se determinó que las sociedades municipales de acueducto y alcantarillado, en las cuales el INSFOPAL tuviera calidad de accionista, podrían hacer las reformas estatutarias que fueran necesarias para convertirlas en organismos de carácter municipal. La creación de dichos organismos ejecutores se realzó con capital aportado por el INSFOPAL, los departamentos, las intendencias, las comisarias, los municipios, las asociaciones de estos últimos y en general cualquier entidad de derecho público. Subsiguientemente, con el decreto 1157 del 7 de julio de 1976 se reglamentó la normatividad anterior, se estableció que los Organismos Ejecutores serían entidades descentralizadas de segundo grado, las cuales tendrían un carácter regional o municipal, y que su constitución, disolución y liquidación se regularía por lo dispuesto en el Código del Comercio. Se estableció que a los Organismos Ejecutores de carácter regional o municipal se les denominaría con la expresión “Empresa de Obras Sanitarias de…”, seguida del nombre de la división territorial correspondiente. También se estableció que los trabajadores de dichos organismos ejecutores tendrían el estatus de empleados oficiales con excepción del gerente del mismo. Con el artículo 2 del decreto 77 de 1989 se ordenó la supresión del INSFOPAL y se regresó a los municipios, salvo algunas excepciones, la responsabilidad de brindar los servicios de acueducto y alcantarillado. Posteriormente, el artículo 6 del decreto 1723 de 1987 dispuso que el INSFOPAL debería enajenar antes del 15 de

enero de 1988 en favor de las entidades territoriales de las cuales era socio, los derechos sociales de los cuales fuera titular en las empresas de obras sanitarias; aunque se hizo la salvedad de que cuando fuera indispensable para que exista pluralidad de socios o cuando se debiera ampliar la composición de la sociedad se podría transferir a otras entidades territoriales que no sean socias.

FUENTE FORMAL: DECRETO 225 DE 1951 / DECRETO 2804 DE 1975 / DECRETO 1157 DE 1976 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 149

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00124-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre el Departamento de Santander - Fondo Territorial de Pensiones y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, con el fin de determinar la autoridad encargada de decidir sobre el reconocimiento de la pensión de sobreviviente que reclama la señora Elsa Hernández de Pinilla.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante sentencia del 5 de agosto de 1992 se condenó a la Empresa de Obras Sanitarias de Santander, en adelante EMPOSAN, a pagar una pensión al señor Alirio Pinilla Navas. Dicha pensión fue compartida entre EMPOSAN y el Instituto de Seguros Sociales – ISS (folios 5 – 9).

2. El señor Alirio Pinilla Navas falleció el 17 de mayo del 2009, fecha hasta la cual recibió íntegramente la citada pensión compartida, la cual era pagada en su totalidad por el ISS, en virtud de lo ordenado por el artículo 1491 de la Ley 100 de 1993 (folios 9 - 10).

3. Solicitada la sustitución pensional, el ISS, mediante la Resolución No. 001075 del 17 de febrero de 2010, reconoció ese derecho a favor de la señora Elsa Hernández de Pinilla en su condición de cónyuge supérstite. Sin embargo, dicha pensión le fue reconocida solo en el porcentaje que originalmente había reconocido el ISS al señor Pinilla, el cual era inferior al 50% de la pensión compartida, dejando de lado la parte que reconoció en su momento EMPOSAN

(folio 55).

4. Contra el mencionado acto administrativo la interesada interpuso los recursos de reposición y de apelación. Al resolver este último, el ISS, mediante la Resolución 675 del 21 de junio de 2010, manifestó:

1 Artículo 149. “Las pensiones de los beneficiarios del fondo de pensionados de las empresas productoras de metales preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de las empresas de obras sanitarias liquidadas

serán pagadas en adelante por el Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud. El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales”. “… Una vez remitido el expediente, se efectuó una nueva revisión del mismo, observando que el asunto no está en que el ISS, deba recobrar internamente una suma de dinero a la Gobernación de Santander; sino quien emite la Resolución de sustitución pensional de los pensionados de las Empresas de Obras Sanitaria (sic) de Santander, ya que en todo el País, es el Único Departamento que Omite esta Obligación, que consiste en emitir la Resolución de sustitución de pensión de sobrevivientes, para que de esta forma el ISS proceda a incluirlos en la nómina de pensionados del ISS. Como se puede también observar, a la beneficiaria, se le ha informado claramente sobre la situación de los EMPOS, a través de la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del ISS, mediante Oficios 13200-00300 del 26 de enero de 2010, radicado bajo el Nº 008946 y las comunicaciones que se enviaron al señor gobenados (sic) de Santander. Ahora, el ISS, no se niega a incluir en la nómina de pensionados a los beneficiarios, una (sic) se emita Acto Administrativo por parte de la Gobernación de Santander o a quien este designe; así como la beneficiaria interpuso Acciones contra el ISS, también debe hacerlo contra la

Gobernación de Santander, para que haga lo pertinente a (sic) emisión del Acto que sustituye la pensión, esa es la directriz de Nivel Nacional del ISS, todo en razón a que el asegurado no cotizó durante toda la vida Laboral al ISS, pues en la mayoría del tiempo lo hizo en EMPOSAN. Que de acuerdo a las directrices del nivel nacional, solo era posible reconocer lo pertinente al ISS, ya que el ISS no puede decidir por otras Entidades o Personas Jurídicas, lo que no es de Nuestra Competencia; en este orden de ideas, es que se ha emitido la Resolución 001075 del 17 de Febrero de 2010, sustituyendo la pensión de sobrevivientes en lo que al ISS corresponde legalmente.” (folio 56).

5. De la mencionada resolución se solicitó aclaración, por cuanto la fecha de fallecimiento del señor Pinilla que constaba en la misma no era la correcta. Tal aclaración se realizó en la Resolución No. 0000952 del 27 de agosto de 2010 (folio

58).

6. Requerida la sustitución pensional a la Gobernación de Santander, esta respondió manifestando que “el Departamento de Santander no es competente para proferir los actos administrativos de los trabajadores de EMPOSAN. La empresa EMPOSAN en liquidación fue una entidad con personería jurídica, patrimonio autónomo, independiente y del orden nacional, por lo tanto no existe vínculo entre el departamento y la empresa liquidada”. De la misma manera señaló que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, es el ISS quien debe expedir los actos administrativos que correspondan, dado

que EMPOSAN, empresa ya liquidada, era una entidad del orden nacional (folio 66).

7. Ante la negativa de las entidades enunciadas, la solicitante de la pensión de sobrevivientes planteó ante el Tribunal Administrativo de Santander un conflicto de competencias, con la finalidad de que dicho Tribunal determinara cuál es la entidad competente para expedir el acto administrativo que reconoce la sustitución de la pensión de su esposo fallecido, en el porcentaje que correspondería a EMPOSAN (folio 4).

8. El Tribunal Administrativo de Santander, en decisión del 2 de de junio del 2015, declaró la falta de competencia para conocer del presunto conflicto, por presentarse entre una entidad del orden nacional y otra del orden departamental, y ordenó remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 92 y 93).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 115).

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a la Gobernación de SantanderFondo Territorial de Pensiones, al doctor Julio Edisson Ramos Salazar, Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, y a la señora Elsa Hernández de Pinilla (folios 116 - 121). Según hizo constar la Secretaría de la Sala, la Gobernación de Santander - Fondo

Territorial de Pensiones presentó sus respectivos alegatos (folios 122 – 127). Por su parte, ni la señora Elsa Hernández de Pinilla ni Colpensiones presentaron alegatos o consideraciones dentro del plazo que les fue concedido para tal efecto.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Gobernación de Santander - Fondo Territorial de Pensiones de Santander La Gobernación de Santander expone que la Empresa de Obras Sanitarias de Santander – EMPOSAN era una “entidad con personería jurídica, patrimonio autónomo, independiente y del orden nacional”, razón por la cual no existe ningún vinculo entre el departamento y la empresa liquidada.

Prosigue manifestando que no existe disposición legal alguna del orden nacional o territorial que tenga prevista entre las funciones de la Gobernación de Santander – Fondo de Pensiones Territorial, la de efectuar el reconocimiento de estas prestaciones a los causahabientes de los pensionados de EMPOSAN (liquidado), que pertenecieron a la nómina del ISS (hoy de Colpensiones), pues en virtud del artículo 149 de la Ley 100 de 1993, la obligación de pagar dichas pensiones fue asumida por el ISS, con cargo al Presupuesto General de la Nación. Argumenta que sobre el tema existen precedentes jurisprudenciales, como el fallo de tutela del 15 de marzo de 2010, proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga, con radicado 2010-0063, en cual se determinó: “Es claro que EMPOSAN es una de las empresas de obras sanitarias ya liquidadas a la que se refiere el artículo anterior, razón por la cual desconoce el Juzgado como el ISS, le pretende endilgar responsabilidad y deberes al

Fondo Territorial de Pensiones del Departamento y al Departamento de Santander sobre los trabajadores y pensionados de EMPOSAN, cuando no existe dato que los relacione, máxime si la ultima (sic) empresa era una empresa del orden nacional. (…) Estas razones imponen al despacho conceder el amparo constitucional demandado en cuanto se ajusta a derecho en todos sus aspectos y desvincular al Fondo Territorial de Pensiones y al Departamento de Santander por no encontrar responsabilidad de su parte, teniendo como base lo establecido específicamente en el Art. 149 de la Ley 100 de 1993, antes citado”. Asimismo señala que al resolverse la impugnación confirmó el citado fallo y, por lo tanto, quien debe llevar a cabo el procedimiento de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es el ISS, hoy Colpensiones, pues es allí donde responsan los expedientes de los pensionados a cargo de la extinta EMPOSAN, con cargo al Presupuesto General de la Nación. Para sustentar sus argumentos hizo referencia en lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-652 de 2009, así: “El Legislador previó en el artículo 149 de la Ley 100 una distribución de competencias entre el ISS y las empos para el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales. La disposición citada establece: Artículo 149, ley 100 de 1993. Beneficiarios del fondo de pensiones de las empresas productoras de metales preciosos y empos. Las pensiones de los beneficiarios del Fondo de Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas serán pagadas en adelante por el

Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud. El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales. 3.2. Al proferir el fallo T-323 de 1998, la Sala Primera de Revisión de esta Corporación consideró que para resolver el problema relativo a la procedencia de la acción de tutela para obtener el pago de una prestación pensional en aquellos casos en que el reconocimiento y el pago están a cargo de distintas entidades, era necesario establecer el alcance de la disposición referida. Señaló la Corporación, entonces, que el artículo en mención admite dos interpretaciones posibles: desde un punto de vista literal puede interpretarse que, en el caso de los ex trabajadores de las empos el reconocimiento pensional y el pago de la pensión son momentos plenamente independientes, estando el primero en cabeza de la Empo y el segundo en cabeza del ISS. Sin embargo, desde un punto de vista teleológico e histórico, la norma debía permitir que el ISS ejerciera un papel activo en la consolidación del derecho y, de forma más amplia, en la correcta disolución de las empos ordenada por el Ejecutivo en 1987. 3.3. Por ello, concluyó la Sala Primera de Revisión en la citada sentencia T323 de 1998, que la intervención del ISS va más allá del simple pago de las mesadas pensionales y tiene incidencia directa en el perfeccionamiento del acto jurídico de reconocimiento pensional de los ex trabajadores de empos.

En tales casos, el reconocimiento pensional se produce por un acto administrativo sui géneris, asimilable a los actos administrativos complejos.” Para terminar, menciona que el Fondo de Pensiones Territorial de Santander fue creado por el Decreto Departamental No. 077 de 1995, como una entidad sin personería jurídica, adscrita a la Secretaría General del Departamento de Santander, “con el fin únicamente de administrar y reconocer las pensiones de jubilación de aquellos funcionarios que a 30 de junio de 1995, hubieran acreditado los requisitos de Ley para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación y que hubieran laborado un mínimo de veinte (20) años al servicio del Departamento”, por lo cual concluye que el Fondo de Pensiones Territorial de Santander no puede asumir otras competencias, como la de conocer prestaciones sociales a favor de los ex funcionarios de la mencionada entidad o sus causahabientes.

2. Colpensiones Considera que el estudio del reconocimiento de la sustitución pensional correspondiente a EMPOSAN es competencia exclusiva de la Gobernación de Santander, puesto que, si bien Colpensiones asumió las obligaciones del ISS como administrador del régimen de prima media, el ISS no tenía más obligaciones que responder por la cuota parte pensional que efectivamente ya sustituyó a favor de la señora Elsa Hernández de Pinilla.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia Bien puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta

índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra señalado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, señala el artículo 112 de ese código que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Teniendo en cuenta lo anterior, ha de concluirse que la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto negativo de competencias suscitado entre una autoridad pública del orden territorial: La Gobernación de Santander – Fondo de Pensiones Territorial, y otra del orden

nacional: la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.

2. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir cuál entidad es la competente para adelantar el trámite pertinente al reconocimiento de la sustitución pensional reclamada por la señora Elsa Hernández de Pinilla, en el porcentaje de la pensión original que correspondería reconocer a EMPOSAN.

3. Análisis del conflicto planteado Aclaración previa Es preciso aclarar que el trámite que establece el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se circunscribe únicamente a la definición de la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por ello, no es de competencia de la Sala reconocer a la peticionaria el derecho a la pensión de superviviente que reclama, ni establecer si la solicitante cumple o no con los requisitos dispuestos por la ley para el efecto.

Sin embargo, con el fin de contextualizar y entender mejor el asunto sometido a la decisión de la Sala, se estima conveniente hacer algunas consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica, los beneficiarios y los requisitos establecidos por la ley para la pensión de sobrevivientes.

4. La pensión de sobreviviente y la sustitución pensional A términos del artículo 48 constitucional la seguridad social constituye un servicio público obligatorio, garantizado como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, del cual se desprende, para su operatividad y efectividad, el sistema de seguridad social integral, que a su vez es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado

por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales, y los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (arts. 3°, 4°, 8°). Por su parte, el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley. Como ya se mencionó, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, dejaría en situación de desamparo a los integrantes del mismo. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el legislador ha previsto la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad no es otra que suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas