CE-11001-03-06-000-2015-00131-00(C)-2015

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado Tercero de Familia de Palmira, Valle del Cauca y el Centro Zonal ICBF de Palmira, Regional Valle del Cauca / DECISION INHIBITORIA – Procede por haberse proferido un acto administrativo en firme En el caso objeto de estudio el Juez Tercero de Familia de Palmira – Valle del Caucaargumentó que la Defensoría de Familia de Palmira dictó un acto administrativo que está en firme y que finalizó la actuación administrativa de restablecimiento de derechos, por lo que no tiene competencia para intervenir en un asunto que ya se resolvió por parte de la autoridad competente. Por su parte la Coordinadora del Centro Zonal de Palmira del ICBF esgrimió como argumento principal que de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 el juez de familia es competente para continuar con el proceso, toda vez que el término de 4 meses ya se encuentra vencido y hasta el momento no se ha concluido con una decisión definitiva. En reiterados pronunciamientos la Sala ha explicado que no existe conflicto de competencias administrativas cuando la actuación administrativa objeto del conflicto ya fue resuelta por un acto administrativo definitivo o que impida seguir adelante con la actuación, pero que esté en firme. (…)Se observa entonces que no puede la Sala pronunciarse de fondo cuando exista un acto administrativo en firme que defina o impida continuar con la actuación. En el caso que nos ocupa la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Palmira del ICBF, expidió el auto No. 112 en el que concluyó que los

derechos del niño se encontraban garantizados y dio por finalizadas las diligencias administrativas dentro del proceso de restablecimiento de derechos del niño. Dicha decisión la tomó con base en las entrevistas, concepto sicosocial y encuentros de orientación familiar realizados por la trabajadora social y el sicólogo, miembros del equipo multidisciplinario de la defensoría de familia. Así las cosas, la decisión que puso fin al proceso de restablecimiento de derechos, impide que otra autoridad continúe con las actuaciones administrativas por cuanto dicho acto administrativo goza de la presunción de legalidad que en ningún momento ha sido desvirtuada. Se trata entonces de un acto administrativo que está en firme. Por otra parte, el artículo 96 del código, en concordancia con el artículo 11 del Decreto 4840 de 2007, establece que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia está a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En virtud de lo expuesto, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través de la Coordinadora del Centro Zonal de PalmiraRegional Valle del Cauca-, debe efectuar el seguimiento de dichas medidas y brindar su colaboración y apoyo a la Defensoría de Familia de dicho centro.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 112 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00131-00(C) Actor: JUEZ TERCERO DE FAMILIA DE PALMIRA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Tercero de Familia de Palmira Valle del Cauca y el Centro Zonal ICBF de PalmiraRegional Valle del Cauca, para continuar con el proceso de restablecimiento de derechos del niño D.A.L.O.

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de septiembre de 2011 la Policía Nacional puso en conocimiento de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Palmira del ICBF la vulneración de derechos del niño D.A.L.O. por presuntos actos sexuales por parte de otro menor de edad (folios 1 al 3).

En la misma fecha la Trabajadora Social del ICBF emitió concepto sociológico en el que manifestó que el niño vive en una “familia reconstituida formada por la madre y el padrastro. El padre biológico no reconoce a David por desconocer su existencia. Se presume que David fue agredido sexualmente por otro menor y sugiere atención sicológica” (folios 1 al 7).

2. Mediante auto No. 103 del 9 de septiembre de 2011 la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Palmira del ICBF dispuso avocar el conocimiento del procedimiento administrativo de restablecimiento derechos del niño D.A.L.O.

Asimismo adoptó como medida de protección provisional la de mantener al niño en el medio familiar y solicitó como pruebas las de evaluación y seguimiento nutricional, investigación social por parte del equipo técnico sicosocial de la defensoría y evaluación e intervenciones psicológicas (folios 18 y 19).

3. En mayo de 2012 la Trabajadora Social de la Defensoría de Familia llevó a cabo orientación familiar a la madre del niño, en la que le explica el significado de violencia sexual. En la misma fecha el equipo multidisciplinario de la Defensoría emitió concepto sicosocial en el que concluyó que el niño “…emocionalmente se observó inocente ante el reconocimiento de las partes del cuerpo en especial las íntimas, no diferencia entre hombre y mujer y se observa vergüenza cuando se le pregunta sobre los hechos. No se detectan secuelas sicológicas en el niño por lo que se le brinda orientación tanto al niño como a la madre en prevención en delito sexual. Se sugiere cierre del caso ya que el niño se encuentra bien, recibe el apoyo de su red familiar, además sus derechos están garantizados” (Folio 32).

4. Mediante auto Nº 112 del 24 de julio del 2012 la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Palmira del ICBF dispuso dar por terminadas y archivar las diligencias administrativas de restablecimiento de derechos del niño D.A.L.O. por considerar que se hicieron todas las actuaciones legales, sicosociales y sicológicas y que de acuerdo con el concepto de la trabajadora social y la sicóloga, el niño se encuentra en buenas condiciones y sus derechos están garantizados y sugirieron el cierre del proceso (folio 23).

5. El 22 de junio de 2015, la Coordinadora del Centro Zonal Palmira ICBFRegional Valle del Caucaremitió la historia de atención y proceso de restablecimiento de derechos del niño D.A.L.O. al Juez de Familia por considerar que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 20061, dicho Centro Zonal perdió competencia para realizar el seguimiento de las medidas de protección toda vez que desde que se tuvo conocimiento de la presunta violación de derechos ya pasaron más de 4 meses

(folios 24 y 25).

6. El 30 de junio de 2015 el Juez Tercero de Familia de Palmira resolvió remitir el expediente a esta Sala para dirimir el presunto conflicto negativo de competencias administrativas pues consideró que no es la autoridad competente para continuar con el proceso de restablecimiento de derechos del menor ya que existe un acto administrativo en firme, que goza de presunción de legalidad, y que ordenó dar por terminadas las diligencias y archivar el mencionado proceso (Folios del 27 al 32).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 38).

Consta en el expediente que se informó sobre el presente conflicto a la Coordinadora del ICBFCentro Zonal PalmiraRegional Valle del Cauca-, al Juzgado Tercero de Familia de Palmira y a la señora Yeanny Ledesma Ortíz,

madre del niño (folios 71 y 72). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de parte de la Coordinadora del ICBFCentro Zonal PalmiraRegional Valle del Cauca- (folios 43 a 46).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Del Juzgado Tercero de Familia de Palmira En el escrito dirigido a la Sala el Juez Tercero de Familia de Palmira sostuvo que el proceso de restablecimiento de derechos del niño ya fue decidido mediante un acto administrativo que lo dio por terminado. Igualmente indicó que dicho acto goza de presunción de legalidad pues ninguno de los que tienen legitimación o 1 Artículo 100. (…) Parágrafo 2°. En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. interés en el precitado expediente ha impugnado o demandado en nulidad o

iniciado una nueva queja dentro del proceso en mención. Agregó que la Sala no tiene el alcance para obligar a los jueces a tomar una decisión en particular dado que violaría la autonomía e independencia judicial.

2. De Centro Zonal del ICBF de PalmiraRegional Valle del CaucaManifestó que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 la actuación administrativa debe resolverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o de la apertura oficiosa de la investigación, y que en el caso objeto de estudio es claro que los términos están vencidos porque desde el 9 de septiembre de 2011 se inició el proceso de restablecimiento de derechos del niño D.A.L.O. y a la fecha no ha concluido con una decisión definitiva, razón por la que se configura la pérdida de competencia.

Argumentó también que la competencia del juez de familia en los procesos de restablecimiento de derechos de los menores por pérdida de competencia del defensor no es discrecional o facultativa, sino se trata de una obligación legal que el juez debe asumir sin reparo.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “Artículo 112. (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén

comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el artículo 39 del código en cita estatuye: “Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado”. De acuerdo con las normas transcritas la Sala es competente para conocer del presente conflicto de competencias por tratarse de un asunto de carácter administrativo, cuál es el proceso de restablecimiento de derechos de un menor de edad, suscitado entre el Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Palmira –Regional Valle del Cauca-, autoridad pública del orden nacional, y el Juzgado Tercero de Familia de Palmira – Valle del Cauca, autoridad pública, territorialmente desconcentrada2, integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia,3 la cual ejerce su función en todo el territorio

nacional.

2. Inexistencia del conflicto por acto administrativo en firme En el caso objeto de estudio el Juez Tercero de Familia de Palmira – Valle del Caucaargumentó que la Defensoría de Familia de Palmira dictó un acto administrativo que está en firme y que finalizó la actuación administrativa de restablecimiento de derechos, por lo que no tiene competencia para intervenir en un asunto que ya se resolvió por parte de la autoridad competente.

Por su parte la Coordinadora del Centro Zonal de Palmira del ICBF esgrimió como argumento principal que de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 el juez de familia es competente para continuar con el proceso, toda vez que el término de 4 meses ya se encuentra vencido y hasta el momento no se ha concluido con una decisión definitiva. En reiterados pronunciamientos la Sala ha explicado que no existe conflicto de competencias administrativas cuando la actuación administrativa objeto del conflicto ya fue resuelta por un acto administrativo definitivo o que impida seguir adelante con la actuación, pero que esté en firme. Es así como en la decisión de 19 de octubre de 2015, radicado 11001-03-06-000-2015-00153-00. La Sala señaló sobre el particular: “Imposibilidad de resolver conflictos de competencia administrativa cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha finalizado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme El artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) define los actos administrativos definitivos, así:

2 La administración de justicia es una función pública de carácter nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. 3 Ley 270 de 1996:“Artículo 11. (modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009). La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: / I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: / 1. Corte Suprema de Justicia. / 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. / 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; / Parágrafo 1o. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local(…)”. “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. La característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir el fondo del asunto4, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos,

imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Sobre el momento en el que los actos administrativos deben ser cumplidos y la forma de ejecutarlos, el artículo 87 del CPACA definió la firmeza de tales actos, así: “1. Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo”.

Se entiende que los artículos citados definen el momento en el que la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o particular, poniendo así fin a un procedimiento administrativo. Todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo. Frente a este tema, el artículo 88 ibídem previó lo siguiente: “Artículo 88: Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se

levante dicha medida cautelar”. La presunción de legalidad aquí regulada debe aplicarse por igual a todo tipo de actos, ya sean de contenido general o particular, de trámite, definitivos o de ejecución, o cualquier otra clase que consagre la ley. Esta presunción y su firmeza hace que sean obligatorios y puedan hacerse cumplir coactivamente, de conformidad con el artículo 89 ibídem, a cuyo tenor: “Artículo 89: Carácter ejecutivo de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad (…)”. Se observa entonces que no puede la Sala pronunciarse de fondo cuando exista un acto administrativo en firme que defina o impida continuar con la actuación. En el caso que nos ocupa la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Palmira del ICBF, expidió el auto No. 112 en el que concluyó que los derechos del niño se encontraban garantizados y dio por finalizadas las diligencias administrativas 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de 25 de octubre de 1988. Rad. Nº 233. M.P. Javier Henao Hidrón. En esa oportunidad señaló: “En esta materia la ley colombiana sigue la orientación de los modernos tratadistas de Derecho Administrativo, quienes en el seno del procedimiento administrativo distinguen por una parte los actos de trámite y, por la otra, los actos principales, definitivos o resolutorios, que son aquellos que contienen una resolución final que decide el fondo del asunto”.

dentro del proceso de restablecimiento de derechos del niño. Dicha decisión la tomó con base en las entrevistas, concepto sicosocial y encuentros de orientación familiar realizados por la trabajadora social y el sicólogo, miembros del equipo multidisciplinario de la defensoría de familia. Así las cosas, la decisión que puso fin al proceso de restablecimiento de derechos, impide que otra autoridad continúe con las actuaciones administrativas por cuanto dicho acto administrativo goza de la presunción de legalidad que en ningún momento ha sido desvirtuada. Se trata entonces de un acto administrativo que está en firme. Por otra parte, el artículo 96 del código, en concordancia con el artículo 11 del Decreto 4840 de 20075, establece que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia está a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En virtud de lo expuesto, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través de la Coordinadora del Centro Zonal de PalmiraRegional Valle del Cauca-, debe efectuar el seguimiento de dichas medidas y brindar su colaboración y apoyo a la Defensoría de Familia de dicho centro.

3. Definición de la competencia y términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y

decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. 5 Compilado en el Decreto 1069 de 2015. “Por medio del cual se expide el Decreto Único reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. Artículo 2.2.4.9.2.5. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. La interpretación armónica de los artículos 2 y 346 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así entonces la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del

contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en el presente caso, aunque tal decisión es inhibitoria, se declarará que en la actuación administrativa los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA por sustracción de materia para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas entre el Juzgado Tercero de Familia de Palmira – Valle del Caucay el Centro Zonal del ICBF en PalmiraRegional Valle del Cauca-.

SEGUNDO: REMITIR las presentes diligencias al Coordinador del Centro Zonal ICBF en Palmira - Regional Valle del Cauca, para lo de su cargo.

TERCERO: Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Defensoría de Familia del ICBF - Centro Zonal de Palmira - Regional Valle del Cauca, al Coordinador del mismo Centro Zonal, al Juzgado Tercero de Familia de Palmira – Valle del Cauca y a la señora Yeni Ledesma madre del niño D.A.L.O.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. 6Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado

y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.”

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala

ÁLVARO NAMÉN VARGAS WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Magistrado Magistrado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala