CE-11001-03-06-000-2016-00072-00(2292)-2017

CONTABILIDAD – Definición y características de sus normas jurídicas y técnicas / INFORMACIÓN CONTABLE – Importancia de los registros contables, sus soportes y comprobantes, los libros de contabilidad y los estados financieros La contabilidad se refiere, en general, a la forma como los hechos económicos que afectan o pueden afectar el patrimonio de cualquier persona (sea comerciante o no) deben ser registrados en forma clara, lógica, ordenada y confiable […] los registros contables, sus soportes y comprobantes, los libros de contabilidad y los estados financieros, entre otros documentos, no solamente resultan importantes para el adecuado desarrollo de las empresas y de los negocios privados, sino también para el eficaz cumplimiento de varias funciones públicas, como aquellas relacionadas con la recaudación de los tributos, la inspección, vigilancia y control del Estado sobre diferentes sectores y personas, el ejercicio de otras modalidades de intervención del Estado en la economía e, incluso, el cumplimiento de la función judicial […] las normas (jurídicas y técnicas) con base en las cuales ha de llevarse la contabilidad deben tener, entre otras, dos características para no convertirse en un obstáculo al normal desarrollo de las actividades económicas y al cumplimiento de las funciones estatales: (i) flexibilidad […] y (ii) internacionalización […].

FUENTE FORMAL: LEY 222 DE 1995 – ARTÍCULO 44 / LEY 550 DE 1999 – ARTÍCULO 63 / LEY 1116 DE 2006 – ARTÍCULO 122 / DECRETO 2649 DE 1993 – ARTÍCULO 138

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inexequibilidad (parcial) del artículo 44 de la Ley

222 de 1995, ver: Corte Constitucional, sentencia C-290 del 16 de junio de 1997, expediente D-1492

LEY 1314 DE 2009 – Naturaleza / LEYES DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA –

Características / POTESTAD DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA

ECONOMÍA – Modalidades / POTESTAD DEL GOBIERNO PARA EXPEDIR

NORMAS DE CONTABILIDAD, DE INFORMACIÓN FINANCIERA Y DE

ASEGURAMIENTO DE LA INFORMACIÓN – Alcance

[E]l Congreso de la República calificó expresamente esta normatividad como una ley de intervención económica, de aquellas a que se refieren los artículos 150 numeral 21, y 334 de la Constitución Política […] la Ley 1314 de 2009 no es una ley común u ordinaria, sino una ley de intervención económica, como lo manifestó expresamente el Congreso de la República y lo reconoció la Corte Constitucional. Si bien este tipo de leyes tiene la misma jerarquía o altura normativa que las leyes ordinarias, por lo cual no existe, entre unas y otras, prelación alguna, las leyes de intervención en la economía tienen una regulación constitucional de carácter especial, que les asigna determinadas características particulares, de las cuales depende también la naturaleza jurídica de las disposiciones que se expiden en desarrollo o con fundamento en las mismas. […] En relación con la potestad de intervención del Estado en la economía, la Corte Constitucional ha manifestado que esta se expresa de diversas formas y mediante diferentes instrumentos […] Una de dichas modalidades, como se indicó, es la regulación, que en un sentido estricto se refiere a la expedición de normas jurídicas que establecen la forma

como debe realizarse determinada actividad económica o social, o como deben comportarse los agentes económicos en relación con cierto aspecto, o como debe funcionar determinado mercado, entre otras posibilidades. […] la potestad otorgada al Gobierno Nacional por la Ley 1314 de 2009 para expedir las normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información que deban regir en Colombia […] no corresponde propia ni técnicamente a la facultad reglamentaria general del Presidente de la República, prevista en el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política, sino a una potestad de regulación económica en sentido estricto, dirigida a un campo determinado (el de la contabilidad, la información financiera, la auditoría y otras formas de aseguramiento de la información) […] En efecto, como se ha demostrado, dicha intervención no se reduce, en esta materia, a la expedición de la Ley 1314 de 2009 y a la aplicación de sus normas, sino que continúa y se extiende, en forma permanente, a las regulaciones que, bajo la forma de decretos, ha dictado y dicte el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Industria, Comercio y Turismo, y llega, incluso, a las reglamentaciones de segundo nivel que en desarrollo de aquella ley y de dichos decretos expidan las autoridades que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

LITERAL D / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 21 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 25 / CONSTITUCIÓN

POLITICA – ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 335 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 1 / ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011 – ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las formas de intervención del Estado en la economía. ver: Corte Constitucional, sentencias C-042 de 2006, C-955 de 2007 y C-228 de 2010.

ÓRGANO REGULADOR EN MATERIA CONTABLE – Competencia /

AUTORIDAD DE NORMALIZACIÓN TÉCNICA EN MATERIA CONTABLE –

Facultades [E]l organismo regulador, es decir, el competente para dictar las normas de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información que deben regir en Colombia, dentro de los límites, finalidades y criterios fijados por la Ley 1314, es el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo, mientras que la entidad de “normalización técnica”, es decir, la encargada de efectuar los estudios técnicos, recibir y analizar las propuestas de las autoridades y de los particulares interesados, conocer y estudiar las normas, los estándares y las “mejores prácticas” internacionales en esta materia y, finalmente, sugerir las disposiciones que, en su criterio, deban expedirse, es el Consejo Técnico de la Contaduría Pública.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 115 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 6 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 7 / LEY 1314 DE 2009 –

ARTÍCULO 8 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 10.

DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL CON FUNDAMENTO EN LA LEY 1314 DE 2009 – Modifican, sustituyen o derogan las disposiciones legales que regulaban o regulen las mismas materias / RESERVA LEGAL – Materia contable [E]s correcto interpretar que con la entrada en vigencia de los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado o dicte con fundamento en la Ley 1314 de 2009 (ley de intervención en la economía), para expedir las normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información que deban regir en el país, se entienden modificadas, sustituidas o derogadas, según el caso, las disposiciones legales que regulaban o regulen las mismas materias, contenidas en la Leyes 145 de 1960, 43 de 1990 y 222 de 1995, entre otras, y en los Decretos 2649 y 2650 de 1993, entre otros. Sin embargo, por restricciones de tipo constitucional, mediante tales decretos no podrían modificarse, derogarse ni subrogarse normas sometidas a reserva estricta de ley […] (i) La expedición, derogación y modificación de los códigos es un asunto reservado por la Constitución al legislador, tales como aquellas contenidas en el Código de Comercio, en el Estatuto Tributario o en otras disposiciones legales o con fuerza de ley de carácter tributario, ni aquellas que conformen el “código de ética” de los contadores públicos y otros profesionales afines.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 12 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 300

NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 4 /

CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTICULO 338

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la reserva legal en la expedición de códigos de ética profesional. ver: Corte Constitucional, sentencia C-606 del 14 de diciembre de 1992, expediente D-044.

AÑO GRAVABLE – Significado / NORMAS DE INTERVENCIÓN EN MATERIA DE CONTABILIDAD, DE INFORMACIÓN FINANCIERA Y DE ASEGURAMIENTO DE INFORMACIÓN – Vigencia en virtud de su complejidad [E]l artículo 1º del Decreto 187 de 1975 prescribe que “el año, periodo o ejercicio impositivo, en materia de impuesto sobre la renta y complementarios, es el mismo año calendario que comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre”. […] La complejidad a la que se refiere la norma citada debe entenderse, desde un punto de vista gramatical y sistemático, como la mayor o menor dificultad que la interpretación y aplicación práctica de una norma suponga. En esa medida, puede haber normas (i) de baja complejidad, frente a las cuales el Gobierno Nacional podría señalar un plazo de entrada en vigencia inferior al previsto, de modo general, en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 1314 de 2009; (ii) normas de

complejidad promedio o moderada (que tendrían, por defecto, el plazo señalado en dicho inciso), y (iii) normas de alta complejidad, para las cuales el Gobierno podría establecer un término de entrada en vigencia superior al señalado en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 1314.

FUENTE FORMAL: LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 14 / LEY 1819 DE 2016 – ARTÍCULO 376 NUMERAL 3 / DECRETO 187 DE 1975 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2420 DE 2015 – ARTÍCULO 1.1.1.1. / DECRETO 2420 DE 2015 – ARTÍCULO 1.1.2.1. / DECRETO 2420 DE 2015 – ARTÍCULO 1.1.3.1.

PARTICIPACIÓN DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES (DIAN) Y DE OTRAS AUTORIDADES ECONÓMICAS EN LA PREPARACIÓN Y EXPEDICIÓN DE LAS NORMAS CONTABLES – No es obligatoria Al efectuar una interpretación gramatical, histórica, sistemática y finalista de las disposiciones citadas, la Sala concluye que no es obligatorio para la DIAN, los organismos encargados del diseño y manejo de la política económica y las entidades de supervisión formular observaciones, comentarios o recomendaciones al Consejo Técnico de la Contaduría Pública y al Gobierno Nacional sobre los proyectos de normas que preparen o proyecten expedir. Y tampoco resulta obligatorio para el CTCP o para el Gobierno acoger total o parcialmente los comentarios, observaciones o recomendaciones que aquellas autoridades

(incluida la DIAN) les llegaren a exponer.

FUENTE FORMAL: LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la ponencia para tercer debate al proyecto que se convirtió en la Ley 1314 de 2009, en relación con la DIAN, ver: Gaceta del Congreso nro. 106 del 9 de marzo de 2009, año XVIII, página 6

JUNTA CENTRAL DE CONTADORES – El Gobierno Nacional tiene la facultad de modificar su estructura para crearle un consejo directivo [L]a Junta Central de Contadores cuenta actualmente con personería jurídica, dicha entidad pertenece a la segunda categoría de unidades administrativas especiales y se rige, en consecuencia, por lo previsto en los artículos 68 y 82 de la Ley 489 de 1998, así como por las demás disposiciones de dicha ley que les resulten aplicables. […] el artículo 72 de la Ley 489 prescribe que su dirección y administración estarán a cargo de un consejo directivo y de un director, gerente o presidente […] Como se puede inferir de las normas citadas, la existencia de un consejo directivo no es algo extraño o inusual en las unidades administrativas especiales dotadas de personería jurídica […] lo anterior no significa que toda unidad administrativa especial dotada de personería jurídica deba tener necesariamente un consejo directivo, ni que pueda entenderse que lo tenga, por el simple hecho de que la ley que haya dispuesto su creación o las normas posteriores que hayan regulado su estructura y funcionamiento no hayan dispuesto nada sobre la existencia de tal órgano, pues resulta claro que la estructura de toda entidad u organismo administrativo debe estar consagrada en la

ley que ordena o autoriza su creación o en las normas posteriores que se hayan dictado para establecer o modificar su estructura y funciones. […] el artículo 11 (“ajustes institucionales”) de la Ley 1314 de 2009 dispuso que el Gobierno, con fundamento en las normas constitucionales y legales que se han señalado, “modificará la conformación, estructura y funcionamiento de la Junta Central de Contadores y del Consejo Técnico de la Contaduría Pública, para garantizar que puedan cumplir adecuadamente sus funciones” […]. Luego fue el mismo legislador quien ratificó en esta norma la potestad presidencial para modificar la estructura de la Junta Central de Contadores […] el Gobierno Nacional puede, mediante decreto, modificar la estructura y el funcionamiento de la Junta Central de Contadores, incluyendo la conformación de un consejo directivo, para lo cual deberá sujetarse a los criterios previstos en el artículo 54 de la Ley 489 y en el artículo 11 de la Ley 1314, así como a las normas de la Ley 489 de 1998 que regulan la estructura de los establecimientos públicos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 15 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 16 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 17 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 54 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 67 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 68 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 72 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 82 / LEY 1314 DE 2009 –

ARTÍCULO 11 / DECRETO LEGISLATIVO 2373 DE 1956 – ARTÍCULO 36

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la exequibilidad (parcial) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, ver: Corte Constitucional, sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999, expediente D-2296.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00072-00(2292) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: Ley 1314 de 2009. Convergencia de las normas contables nacionales con las normas internacionales de información financiera (NIIF) y de aseguramiento de la información (NAI). Competencia, naturaleza y trámite para su expedición. Vigencia y derogatoria de las disposiciones anteriores. Naturaleza jurídica y estructura de la Junta Central de Contadores. Facultades del Gobierno para modificar la estructura de las entidades públicas La Ministra de Comercio, Industria y Turismo solicita a la Sala su concepto sobre la interpretación y aplicación de Ley 1314 de 20091, especialmente en lo relacionado con sus artículos 7, 8, 11, 13 y 14; sobre la derogación, sustitución o modificación de las normas contables anteriores, y sobre la competencia y trámite para modificar la estructura de la Junta Central de Contadores.

I. ANTECEDENTES En relación con este asunto, la funcionaria consultante expone lo siguiente:

1. La Ley 1314 de 2009 se dictó con el objeto de regular los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de la información generalmente aceptados en Colombia; establecer las autoridades competentes para expedirlos y el procedimiento que ha de seguirse para el efecto, y señalar las entidades que tendrán a su cargo vigilar el cumplimiento de los referidos principios y normas.

2. La Ley 1314 es una ley de intervención del Estado en la economía, dictada por el Congreso de la República en ejercicio de la potestad que le otorgan los artículos 150, numeral 21 y 334 de la Constitución Política. El artículo 1º de la citada ley dispone que, con fundamento en la misma, el Gobierno Nacional debe expedir normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información que converjan hacia estándares internacionales de aceptación mundial, las mejores prácticas y la rápida evolución de los negocios, con 1 “Por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento”. observancia de los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y con el propósito de apoyar la internacionalización de las relaciones económicas.

3. En esa medida y, tal como lo ordena la ley, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo, bajo la dirección del Presidente de la República, deben emitir conjuntamente principios, normas, interpretaciones y guías de contabilidad e información financiera y de

aseguramiento de la información, con fundamento en las propuestas que le presente el Consejo Técnico de la Contaduría Pública (en adelante, CTCP), como organismo de normalización técnica en este campo, y sin perjuicio de las competencias que en materia de contabilidad pública le corresponden a la Contaduría General de la Nación.

4. En cumplimiento de dicha normatividad, el CTCP presentó al Gobierno Nacional el documento intitulado “Direccionamiento estratégico del proceso de convergencia de las normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de la información con estándares internacionales”, en el cual recomendó llevar a cabo el proceso de convergencia tomando como referentes, tanto los estándares internacionales de información financiera (NIIF o IFRS, por sus siglas en inglés), con sus respectivas interpretaciones, marco de referencia conceptual, conclusiones y guías de aplicación emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB, por sus siglas en inglés), como los estándares de auditoría y aseguramiento de la información que emite el Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y Aseguramiento (IAASB, por sus siglas en inglés) y el Código de Ética para Profesionales de la Contabilidad elaborado por el Consejo de Normas Internacionales de Ética para Contadores (IESBA, por sus siglas en inglés); estos dos últimos organismos pertenecientes a la Federación Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en inglés).

5. Según lo manifestado en la consulta, la Ley 1314 de 2009 dispuso que las normas contables que se expidan con fundamento en la misma deben aplicarse en

forma diferencial a tres (3) grupos de personas y entidades: (i) Grupo 1: emisores de valores, entidades de interés público y grandes entidades; (ii) Grupo 2: pequeñas y medianas empresas (PYMES), y (iii) Grupo 3: microempresas.

6. En cumplimiento de la citada ley, el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Industria, Comercio e Industria, expidió, entre otros, los Decretos 2706 de 20122, 2784 de 20123, 3022 de 20134 y 302 de 20155, todos los cuales se encuentran compilados en el Decreto 2420 de 20156, el cual, a su vez, fue modificado por el Decreto 2496 de 20157.

7. De acuerdo con los artículos 7 y 8 de la Ley 1314, para la preparación de los proyectos de normas contables y la expedición de las mismas, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública y los referidos ministerios, respectivamente, deberán 2 “Por el cual se reglamenta la Ley 1314 de 2009 sobre el marco técnico normativo de información financiera para las microempresas”. 3 “Por el cual se reglamenta la Ley 1314 de 2009 sobre el marco técnico normativo para los preparadores de información financiera que conforman el Grupo 1”. 4 “Por el cual se reglamenta la Ley 1314 de 2009 sobre el marco técnico normativo para los preparadores de información financiera que conforman el Grupo 2”. 5 “Por el cual se reglamenta la Ley 1314 de 2009 sobre el marco técnico normativo para las normas

de aseguramiento de la información”. 6 “Compila los decretos reglamentarios de la Ley 1314 del 2009 con respecto a NIIF y NAI: Decretos 2706 del 2012, 2784 del 2012, 3022 del 2013 y 302 del 2015”. 7 “Por medio del cual se modifica el Decreto 2420 de 2015 Único Reglamentario de las Normas de Contabilidad, de Información Financiera y de Aseguramiento de la Información y se dictan otras Disposiciones”. tener en cuenta, entre otros criterios, las recomendaciones y observaciones que, como resultado del análisis sobre el impacto de los proyectos, les sean formuladas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), “los organismos responsables del diseño y manejo de la política económica” y las entidades estatales que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control.

8. Por otro lado, el artículo 11 de la citada ley dispuso que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 189 de la Constitución Política y demás normas pertinentes, debe proceder a modificar la conformación, estructura y funcionamiento de la Junta Central de Contadores y del Consejo Técnico de la Contaduría Pública, para que puedan cumplir adecuadamente con sus funciones, dentro del marco de la Ley 1314 de 2009.

9. El parágrafo del artículo 13 ibídem preceptúa que “las normas legales sobre contabilidad, información financiera o aseguramiento de la información expedidas con anterioridad conservarán su vigor hasta que entre en vigencia una nueva disposición expedida en desarrollo de esta Ley que las modifique, reemplace o elimine”.

10. Finalmente, el artículo 14 de la Ley 1314 estatuye que las normas contables dictadas conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en desarrollo de dicha ley, entrarán en vigencia el 1º de enero del “año gravable” siguiente al de su promulgación, a menos que, en virtud de su complejidad, se considere necesario establecer un plazo diferente.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Ministra de Comercio, Industria y Turismo formula a la Sala las siguientes PREGUNTAS: “3.1.Teniendo en cuenta el parágrafo del artículo 13 de la ley 1314 de 2009, arriba transcrito ¿Es correcto interpretar que con la expedición de las disposiciones expedidas en desarrollo de la citada Ley, en materia de normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información, entre las que se cuentan los decretos mencionados en el numeral 3 precedente, con los que se pusieron en vigencia los marcos técnicos contentivos de los estándares internacionales de información financiera NIIF para los grupos 1, 2 y 3, así como los de aseguramiento de la información NAI, se modificaron, reemplazaron o eliminaron, en lo pertinente, las normas legales correspondientes al régimen legal mercantil, entre ellas, la Ley 222 de 1995, el Código de Comercio y otras disposiciones como la Ley 43 de 1990, sobre las mismas materias?. 3.2. Teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 7-2 y 8-7 de la ley 1314 de 2009,

citados, en el sentido de que para la elaboración de los proyectos de normas que someterá a consideración de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo y, para la elaboración, por parte del Consejo Técnico de la Contaduría Pública de los proyectos de normas que someterá a dichos reguladores, respectivamente, se considerarán las recomendaciones y observaciones que como consecuencia del análisis del impacto de los proyectos, sean formuladas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por los organismos responsables del diseño y manejo de la política económica y por las entidades estatales que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control, se pregunta ¿conforme a las citadas disposiciones es imperativa la formulación de dichas recomendaciones y observaciones por parte de los entes citados en dichas disposiciones o, por el contrario, es voluntaria? 3.3.¿Considerando lo señalado en el artículo 11 de la ley 1314 de 2009, arriba mencionado, que dispone que conforme a lo previsto en el artículo 189 de la Constitución Política y demás normas concordantes, el Gobierno Nacional modificará la conformación, estructura y funcionamiento de la UAE Junta Central de Contadores, al modificar su estructura actual o adelantar su rediseño institucional y la necesidad de crearle un Consejo Directivo, este último se puede crear en los términos de la ley 489 de 1998 o se requiere para ello la expedición de una ley de la República? 3.4. Teniendo en cuenta el postulado del artículo 14 de la ley 1314 de 2009, en el sentido de que las normas expedidas conjuntamente por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo entrarán en vigencia el 1º de enero del segundo año gravable siguiente al de su promulgación, a menos que en virtud de su complejidad, consideren necesario establecer un plazo diferente, se pregunta ¿Cómo debe entenderse en este caso la complejidad a que se refiere la norma?”

II. CONSIDERACIONES Para dar respuesta a estos interrogantes, la Sala analizará en su orden los siguientes aspectos: (i) La Ley 1314 de 2009: antecedentes, objeto, naturaleza y finalidades; (ii) las normas que se dicten con fundamento en la citada ley: naturaleza jurídica, entrada en vigencia y derogatoria de las disposiciones anteriores; (iii) participación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

(DIAN) y de otras autoridades en la preparación y revisión de los proyectos de normas, y (iv) modificación de la estructura la Junta Central de Contadores para crearle un consejo directivo.

A. La Ley 1314 de 2009: antecedentes, objeto, naturaleza y finalidades

1. Antecedentes y trámite legislativo La contabilidad se refiere, en general, a la forma como los hechos económicos que afectan o pueden afectar el patrimonio de cualquier persona (sea comerciante o no) deben ser registrados en forma clara, lógica, ordenada y confiable; deben ser agrupados y sistematizados por actividades, sectores o períodos, y deben ser mostrados o presentados en forma entendible a la propia persona concernida, a las autoridades judiciales y administrativas competentes, o a los demás terceros

(personas naturales o jurídicas) que, por tener un interés legítimo, estén facultados

por la ley o por el titular de los datos para acceder a los mismos. Desde este punto de vista, los registros contables, sus soportes y comprobantes, los libros de contabilidad y los estados financieros, entre otros documentos, no solamente resultan importantes para el adecuado desarrollo de las empresas y de los negocios privados, sino también para el eficaz cumplimiento de varias funciones públicas, como aquellas relacionadas con la recaudación de los tributos, la inspección, vigilancia y control del Estado sobre diferentes sectores y personas, el ejercicio de otras modalidades de intervención del Estado en la economía e, incluso, el cumplimiento de la función judicial, pues no debe olvidarse que la contabilidad de los comerciantes y los no comerciantes constituye un medio de prueba reconocido por la ley en distintas jurisdicciones y para diferentes clases de procesos (civiles, laborales, contencioso-administrativos, penales etc.). Por otro lado, la información contable no es relevante solo para las autoridades y los particulares nacionales, sino también para particulares extranjeros y, en ciertas ocasiones, para autoridades administrativas o judiciales de otros países, en relación con el desarrollo de los negocios internacionales en los que las empresas nacionales estén involucradas, tales como las inversiones internacionales (de colombianos en el exterior y de foráneos en Colombia), los empréstitos desde o hacia el exterior, y las operaciones de comercio exterior (exportaciones e importaciones, entre otras), sobre todo en el marco de la creciente apertura e internacionalización de las relaciones económicas del país que se inició en la década de los noventas del siglo pasado. Todo lo anterior supone que las normas (jurídicas y técnicas) con base en las

cuales ha de llevarse la contabilidad deben tener, entre otras, dos características para no convertirse en un obstáculo al normal desarrollo de las actividades económicas y al cumplimiento de las funciones estatales: (i) flexibilidad, que se relaciona no solamente con la posibilidad de actualizar permanentemente dichas normas, en función de la evolución de los negocios y del contexto económico, sino también de establecer excepciones, interpretaciones y reglas especiales o particulares para cierto tipo de negocios, situaciones, empresas, sectores económicos etc., y (ii) internacionalización, lo cual conlleva que los principios y las normas con base en las cuales se lleva la contabilidad en Colombia deben armonizar, lo más posible, con los principios y las normas de contabilidad que se aplican a nivel internacional, especialmente en aquellos países con los cuales se realiza el mayor volumen de operaciones de comercio exterior. Estas necesidades de flexibilidad e internacionalización han sido reconocidas por el Gobierno Nacional, el Congreso de la República y otras autoridades desde el mismo momento en que se expidió el Decreto 2649 de 19938, que sistematizó los principios y las normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, como puede verse en el artículo 138 ibídem, el cual previó la existencia de un “Consejo Permanente para la Evaluación de las Normas sobre Contabilidad”, cuyo objetivo era el de “propender a través de sus conclusiones porque las normas legales sobre la contabilidad redunden en información neutral, con fidelidad representativa, adecuada a las características y prácticas de las diferentes actividades económicas”. Posteriormente, con el artículo 44 de la Ley 222 de 19959, se pretendió facultar al Gobierno Nacional para “reglamentar” diferentes aspectos de la contabilidad, entre

ellos, “los principios de contabilidad generalmente aceptados, las normas de auditoría generalmente aceptadas y las demás normas… sobre la materia”, principios y normas que debían comprender “entre otros temas, el marco conceptual de la contabilidad, así como disposiciones sobre reconocimiento, estados financieros, libros, comprobantes y soportes”. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible esta disposición, con excepción de dos numerales (uno de ellos en