CE-11001-03-06-000-2016-00095-00(2296)-2017

SUBCUENTA ECAT DEL FOSYGA – Objeto y coberturas El objeto de la Subcuenta ECAT sobre la cual recae la consulta es garantizar, según la misma Ley 100 de 1993, la atención integral a las víctimas que han sufrido daños como consecuencia directa de accidentes de tránsito, acciones terroristas o catástrofes naturales (…) [C]abe destacar que la Ley 100 de 1993 integró a la subcuenta ECAT del FOSYGA los recursos del FONSAT, que es el Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito "FONSAT", creado por el Decreto Ley 1032 de 1991 como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público, “para el pago de siniestros ocasionados por vehículos no identificados o no asegurados y como instrumento de apoyo para la Red de Atención de Urgencias del Sistema Nacional de Salud” , y cuya fuente principal de recursos consiste en un porcentaje del 20% de las primas que se pagan por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 1032 DE 1991

SEGURO OBLIGATORIO DE DAÑOS CORPORALES CAUSADOS A

PERSONAS EN ACCIDENTES DE TRÁNSITO (SOAT) – Características / SOAT – Coberturas La primera característica del SOAT es su obligatoriedad, definida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como el deber de que todo vehículo automotor que circule por el territorio nacional de estar amparado por un seguro obligatorio

que cubra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito (artículo 192-1). Según el artículo 193-1 del mismo Estatuto (modificado por el artículo 44 de la Ley 795 de 2003), el SOAT es un seguro obligatorio de forzosa contratación, cuyas condiciones generales son fijadas por el Gobierno Nacional de manera uniforme. (…) En segundo lugar, el seguro obligatorio de accidentes de tránsito se caracteriza por ser un contrato fuertemente regulado, en el sentido de que las condiciones, coberturas, tarifas, reclamaciones, plazos y demás aspectos propios de dicha póliza se encuentran previstos integralmente en el EOSF y en sus normas reglamentarias. (…) De otro lado, el SOAT cumple una función social, definida en el artículo 192 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a partir de sus objetivos y coberturas (…). De este modo, el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito garantiza la atención médica inmediata de las víctimas de accidentes de tránsito, la cual debe ser prestada de manera obligatoria los centros clínicos y hospitalarios y las entidades de previsión social públicas o privadas; asimismo asegura la cobertura de los riegos de incapacidad permanente y muerte, además de contribuir al fortalecimiento de la infraestructura de urgencias del sistema de salud. La función social del SOAT tiene que ver también con su carácter solidario, en el sentido de que un porcentaje y una sobretasa de las primas que se pagan por dicho seguro, así como las sumas que se puedan recobrar a los responsables, están destinadas al Fondo del Seguro

Obligatorio de Accidentes de Tránsito "FONSAT". (…) [E]l SOAT garantiza el pago de la atención médica inmediata de las víctimas de accidentes de tránsito, así como gastos de transporte y movilización, y una cobertura adicional de los riegos de incapacidad permanente y muerte. (…) Estas coberturas operan de manera automática y objetiva, en el sentido de que son asumidas por la compañía aseguradora que haya expedido el SOAT sin que las víctimas deban acreditar la responsabilidad del vehículo asegurado en el siniestro, ni tampoco la culpa o el factor subjetivo de las conductas causantes del daño. A tal efecto, para reclamar las coberturas del SOAT, el artículo 194-1 del EOSF solo exige demostrar la ocurrencia del accidente y sus consecuencias dañosas para la víctima.

FUENTE FORMAL: DECRETO 663 DE 1993 – ARTÍCULO 192 / DECRETO 663

DE 1993 – ARTÍCULO 193 NUMERAL 1 / DECRETO 663 DE 1993 – ARTÍCULO 194 / LEY 795 DE 2003 – ARTÍCULO 44

SUBCUENTA ECAT DEL FOSYGA - Cobertura por eventos relacionados con accidentes de tránsito en que están involucrados vehículos automotores no identificados o carentes de SOAT [E[n el caso de vehículos desconocidos, el administrador del FOSYGA está obligado a investigar y buscar la cooperación de las autoridades públicas competentes (policía, fiscalía, organismos de tránsito, etc.), con el fin de determinar la identidad de dicho automotor y, si es del caso, repetir contra la

compañía de seguros que hubiera expedido su SOAT. Y en el caso de vehículos identificados pero que aparentemente carecen de SOAT, deberá verificar la realidad de esa información a efectos de (i) no hacer pagos que correspondan a las aseguradoras (control previo) o (ii) de poder repetir contra ellas en el caso de que la existencia del SOAT se verifique luego de haber pagado (control posterior). (…) [P]resentada la reclamación al FOSYGA (ADRES), este cuenta con un plazo de dos (2) meses para hacer auditoría integral a las reclamaciones (y si es del caso glosarlas) y uno (1) más para hacer el pago, según se establece en el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud.

FUENTE FORMAL: DECRETO 780 DE 2016

FOSYGA – Mecanismos para la recuperación de los recursos pagados con cargo a la subcuenta ECAT / REPETECIÓN - Contra los responsables del accidente de tránsito o sus aseguradores / COBRO COACTIVO - Contra el propietario del vehículo (o su conductor) por el incumplimiento del deber administrativo de tener el SOAT Este mecanismo de recuperación de las sumas pagadas por parte del FOSYGA (ADRES) en el caso de accidentes de tránsito tiene las siguientes características: (i) es una acción de repetición; (ii) está basada en la responsabilidad civil; (iii) se ejerce contra los responsables del accidente de tránsito o sus aseguradores; y (iv) corresponde a una acción judicial declarativa, en la medida en que si no hay un pago voluntario de la obligación, solo un juez, podría determinar la responsabilidad

civil del accidente de tránsito, a través de un proceso judicial y con respeto de las normas que rigen el debido proceso (artículo 29 C.P). (…) En estos casos el plazo de caducidad de la acción de repetición será dos (2) años conforme a lo previsto en el artículo 164-2 (i) del mismo CPACA. Este plazo empezará a correr desde el momento en que nace el derecho de recobro en cabeza del FOSYGA (ADRES), lo cual ocurre cuando se efectúa el pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos que correspondan con ocasión del hecho dañoso. (…) [E]l artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012 faculta al FOSYGA (ADRES) para declarar la obligación de reembolso y recuperar por jurisdicción coactiva los pagos hechos con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA, en razón de accidentes de tránsito en que están involucrados automóviles no identificados o no asegurados. (…) Se trata de dos competencias diferentes pero complementarias: la de expedir el acto administrativo que ordena el reembolso (declarativo) y la de adelantar el cobro coactivo de dicho acto (ejecución como tal). (…) [E]l artículo 114 del Decreto 19 de 2012 permite a la propia Administración la recuperación de las sumas pagadas con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA (ADRES), a través de: (i) la declaración mediante acto administrativo de la obligación de reembolso a cargo del propietario del vehículo no asegurado o su conductor (basada en el incumplimiento del deber de tener un SOAT vigente); y (ii) su cobro por jurisdicción

coactiva. Por tanto, la persona que incumple el deber de contratar un seguro obligatorio de accidentes de tránsito, se ve expuesto por esa sola causa a: (i) la inmovilización de su vehículo (medida preventiva); (ii) la imposición de una multa (sanción pecuniaria); y, en el caso de ocurrir un accidente de tránsito, a (iii) restituir al Estado, con independencia de su responsabilidad en el accidente, las sumas pagadas a las víctimas por el incumplimiento de su deber legal de estar asegurado (medida resarcitoria). Además, claro está, de que pueda ser demandado por las víctimas para la reparación integral de los perjuicios causados.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / DECRETO 019

DE 2012 – ARTÍCULO 114

ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENA EL REEMBOLSO A FAVOR DEL FOSYGA – Término de caducidad para su expedición / COBRO COACTIVO – Término de prescripción Dado que la ley no señala expresamente el plazo para la expedición de dicho acto administrativo, la Sala estima que dicho plazo no podría superar el que se tendría para interponer la acción judicial de repetición contra el particular que con su conducta le causó un daño, en los términos de los artículos 140 y 164 (numeral 2, lit. i) del CPACA, es decir, dos (2) años desde el momento de la exigibilidad de la respectiva obligación, hecho este que para el caso del FOSYGA ocurre desde que se hace el pago, tal como se explicó en el punto 4.1. de este concepto. (…) [L]a

acción de cobro prescribe en el término de cinco (5) años contados desde la exigibilidad de la obligación, esto es, desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo que ordena el reembolso. Este término de prescripción se interrumpe, entre otros eventos, por la notificación del mandamiento de pago. Una vez interrumpida la prescripción, empieza a correr de nuevo, desde el día siguiente a la notificación del acto que la interrumpió, el término de 5 años para culminar el cobro, según lo dispone el artículo 818 transcrito y el entendimiento que de dicha norma ha deducido la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Además, la prescripción puede ser declarada de oficio o a petición de parte, según establece en la parte final del artículo 817 en cita.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 140 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164

NUMERAL 2 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 818

DEPURACIÓN DE CARTERA – Facultad del ADRES para depurar su cartera respecto a las obligaciones generadas a favor del sistema de seguridad social en salud Según su objeto, el Decreto 445 de 2017 reglamenta la forma en la que las entidades públicas del orden nacional podrán depurar la cartera a su favor cuando sea de imposible recaudo, con el propósito de que sus estados financieros revelen en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial (artículo 2.5.6.1). Aun cuando este Decreto excluye de su campo de aplicación a las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las entidades en liquidación, puede advertirse que tal exclusión, en el caso

de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- (con régimen asimilable al de una empresa industrial y comercial del Estado), a lo sumo podría operar respecto de sus recursos propios, pero no de aquellos del sistema de seguridad social en salud, en la medida en que estos últimos, como se aclaró inicialmente: (i) solo son gestionados por esa entidad en administración; (ii) no forman parte de su patrimonio; (iii) conservan su condición de recursos parafiscales; y (iv) su ejecución es expresión de una función administrativa que se desarrolla con base en normas de derecho público.

FUENTE FORMAL: DECRETO 445 DE 2017 – ARTÍCULO 2.5.6.1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00095-00(2296) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: Prescripción de la acción de cobro de las obligaciones originadas en procesos de repetición por el pago de reclamaciones con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA. Creación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. El Ministro de Salud y Protección Social consulta a la Sala sobre la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones originadas en procesos de repetición por el pago de reclamaciones de la Subcuenta ECAT del FOSYGA, cuando en un accidente de tránsito se encuentra involucrado un vehículo automotor sin seguro

obligatorio.

I. ANTECEDENTES Según el organismo consultante, la consulta se formula con base en las siguientes

consideraciones:

1. La Ley 100 de 1993 creó un Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGAcuyo objeto es garantizar la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSSy la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos.

2. El FOSYGA se encuentra regulado en la Ley 100 de 1993, en los Decretos Ley 1281 de 2002 y 4107 de 2011, y en el Decreto Único Reglamentario 780 de 2016, como una cuenta sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, cuya administración se realiza, directamente o a través de encargo fiduciario, por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de esa cartera.

3. Según el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 4107 de 2011, el FOSYGA se encuentra conformado por cinco subcuentas independientes, a saber: a) de compensación interna del régimen contributivo, b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud, c) de promoción de la salud d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito y, e) de garantías para la salud.

4. En relación con la Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de Tránsito -ECAT-, los artículos 223 de la Ley 100 de 1993 y 2.6.1.4.1.1, y subsiguientes del Decreto Único 780 de 2016 definen sus fuentes de financiación,

sus objetivos institucionales y sus relaciones con los distintos actores del sistema. Con cargo a esta subcuenta ECAT se pagan, entre otros, la atención médica, incapacidades permanentes e indemnizaciones por muerte, producidas en accidentes de tránsito con vehículos desconocidos o que no tienen Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT-.

5. Inicialmente, el Decreto 1283 de 1996 preveía que los pagos de la subcuenta ECAT referidos en el punto anterior (por accidentes de tránsito con vehículos desconocidos o que no tienen SOAT) se realizarían sin perjuicio de las acciones civiles y/o penales que adelantará el Fondo contra los responsables directos del siniestro. En tal virtud, en los contratos de administración del FOSYGA, los administradores fiduciarios del Fondo se obligaban a repetir el pago de los beneficios pagados con cargo a la cuenta ECAT, lo cual se hacía a través de un cobro pre jurídico y luego jurídico ante la jurisdicción ordinaria civil. Así, el Contrato de Encargo Fiduciario No. 467 de 2011, suscrito con el Consorcio SAYP 2011, estableció como obligación del contratista en la cláusula séptima, numeral 2. 6. 9, la de: “Adelantar durante el primer año de ejecución del contrato, el cobro pre jurídico o jurídico de los procesos de repetición sobre las reclamaciones pagadas por el FOSYGA-Subcuenta ECAT por accidentes de tránsito en los que estén involucrados vehículos sin póliza SOAT, debidamente expedida por una compañía

de seguros autorizada, anteriores y posteriores a la suscripción del contrato de encargo fiduciario, efectuar los acuerdos de pago y adelantar seguimiento permanente a los mismos incluyendo los procesos en curso que reciba del anterior administrador fiduciario”.

6. Posteriormente, el Decreto 019 de 2012 le asignó competencia al Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para cobrar directamente por jurisdicción coactiva los créditos que surgen a favor del FOSYGA, con ocasión del pago de recursos de la subcuenta ECAT, por concepto de daños causados en accidentes de tránsito con vehículo automotor desconocido o carente de póliza Soat. Así, el cobro que antes realizaba el administrador fiduciario por la jurisdicción ordinaria pasó a manos de la jurisdicción coactiva de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de dicho ministerio.

7. Precisa la consulta que el Ministerio de Salud y Protección Social, al recibir en el año 2012 la función de recobro antes mencionada, encontró que no existía integración entre las cuentas de orden registradas en los estados financieros del FOSYGA y la labor adelantada por los administradores fiduciarios, quienes en ocasiones determinaron la incobrabilidad de varias de estas obligaciones, principalmente porque la información que se suministraba en las reclamaciones era insuficiente para la recuperación de los recursos de la subcuenta ECAT.

Indica que esta situación generó un rezago importante en las cuentas de orden del FOSYGA, al punto que actualmente existen registros con más de cinco (5) años de antigüedad desde el momento en que operó la subrogación de la

obligación a favor del referido fondo.

8. A la fecha no se ha realizado la depuración contable de la Subcuenta ECAT del FOSYGA pese a que, conforme a las Leyes 716 de 2001 y 1739 de 2014, la depuración de cuentas de orden constituye un deber de la administración.

9. En este contexto, existe duda de cuál es la forma y el plazo para considerar prescritas las obligaciones a favor del FOSYGA y si para tales efectos se aplican las normas del Estatuto Tributario, a las cuales remite la Ley 1066 de 2006 que regula el proceso de cobro coactivo de las entidades públicas. Según el organismo consultante, las disposiciones del Estatuto Tributario que se refieren a que la prescripción ocurre en un término de cinco (5) años, están descritas en un contexto de trámite administrativo, en el cual la obligación que es objeto de cobro coactivo emerge de un acto administrativo, llámese sanción, multa o liquidación oficial. Contrario sensu, las obligaciones que derivan del pago de reclamaciones ECAT, con vehículo automotor carente de Soat, nacen con el pago o desembolso efectivo de la reclamación, momento en que el FOSYGA se subroga como acreedor del propietario del vehículo y queda facultado para exigir el pago. Por esta razón afirma el organismo consultante, se desconoce el término de prescripción aplicable para dichas obligaciones y desde cuándo debe ser calculado.

Con base en lo anterior SE PREGUNTA: 1. “Frente al cobro de las obligaciones que se encuentran registradas en los estados financieros del FOSYGA, que se derivan del pago de reclamaciones

ECAT, con vehículo automotor involucrado carente de póliza SOAT ¿cuál sería la prescripción aplicable?

2. Para declarar esa prescripción, ¿es necesario que se expida un acto administrativo para efectos de castigar la cartera o simplemente opera por el transcurso del tiempo? 3. ¿Dicha prescripción puede ser alegada de oficio o a petición de parte? 4. ¿De ser viable declarar la prescripción de manera oficiosa, esto puede efectuarse en la etapa de cobro persuasivo o debe serlo en la fase de cobro coactivo? 5. ¿Sería procedente declarar la prescripción a solicitud de parte en la etapa de cobro persuasivo o esa posibilidad se entendería restringida a la etapa de cobro coactivo? 6. ¿En quién radica la competencia para declarar la prescripción de esta clase de obligaciones y en consecuencia proceder a depurar las cuentas registradas en el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA-?”

II. CONSIDERACIONES

A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Según la consulta, cuando en un accidente de tránsito está involucrado un vehículo automotor desconocido o un automotor identificado pero carente del Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a Personas en Accidentes de Tránsito (en adelante SOAT), el pago de las reclamaciones se hace con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (en adelante Subcuenta ECAT). En estos casos, el Fondo de Solidaridad y Garantía

(en adelante FOSYGA) está obligado a adelantar una labor de recobro para la

recuperación de tales recursos. Se pregunta entonces a la Sala sobre la prescripción de estos recobros y el procedimiento y competencia para depurar las respectivas obligaciones. Para responder a los interrogantes planteados, la Sala hará una aclaración previa sobre la creación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES-, la cual asumirá la administración de los recursos del FOSYGA. A continuación analizará los siguientes aspectos: i) El objeto de la Subcuenta ECAT del Fosyga y las coberturas que otorga; ii) El funcionamiento del SOAT y los casos en que opera la cobertura de la Subcuenta ECAT del SOSYGA por eventos relacionados con accidentes de tránsito en que están involucrados vehículos automotores no identificados o carentes de SOAT; iii) Los mecanismos que tiene el FOSYGA para la recuperación de los recursos pagados con cargo a la Subcuenta ECAT y el término de prescripción de estos mecanismos de recobro; y v) el procedimiento para la depuración de la respectiva cartera.

B. ACLARACIÓN PREVIA: SOBRE LA CREACIÓN DE ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES1. El cambio institucional Previamente a estudiar el asunto consultado, la Sala considera necesario hacer algunas aclaraciones sobre la creación de Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRESy la “extinción” del

FOSYGA.

Como se sabe, la Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGAcomo un fondo cuenta del Ministerio de la Protección Social1, con el

objeto de garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en la ley2. En su condición de fondo cuenta del Ministerio de la Protección Social, la administración del FOSYGA era ejercida por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de dicho ministerio3, conforme a los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 del Decreto 4107 de 20124. Ahora bien, la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, creó una entidad de naturaleza especial, del nivel descentralizado del orden nacional, “asimilada” a una empresa industrial y comercial del Estado, “que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 66). Esta entidad hará parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud y estará 1 “Artículo 218.-Creación y operación del fondo. Créase el fondo de solidaridad y garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el estatuto general de la contratación de la administración pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política.” 2 Artículo 156. Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El

sistema general de seguridad social en salud tendrá las siguientes características: (…) l) Existirá un fondo de solidaridad y garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta ley; 3 “Artículo 35. Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social. La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, es una dependencia del Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, encargada de la administración de los fondos, cuentas y recursos de administración especial de protección social a cargo del Ministerio”. 4 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente (ibídem). Según el mismo artículo 66, la nueva entidad tendrá por objeto “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo y los recursos que

se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)”. Los ingresos de la entidad estarán constituidos por (i) los aportes del Presupuesto General de la Nación que se le asignen, (ii) los activos transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y territorial y (iii) los demás ingresos que a cualquier título perciba (ibídem). Y se aclara que los recursos recibidos en administración, es decir, los del sistema de seguridad social en salud, no formarán parte del patrimonio de la nueva entidad: “Artículo 66. (…) La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán conformados por los aportes del Presupuesto General de la Nación definidos a través de la sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, los activos transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y territorial y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Los recursos recibidos en administración no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con un porcentaje de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos administrados con situación de fondos.” Igualmente se establece que el régimen de contratación de la nueva entidad será de derecho público y que una vez entre en operación “se suprimirá el Fosyga” (ibídem). Además, se indica que los recursos del sistema de seguridad social en salud tendrán unidad de caja y no habrá contabilización por subcuentas5 (ibídem). Por su parte, el artículo 67 de la misma Ley 1753 de 2015 se refiere en concreto a

los recursos que serán objeto de administración por esta nueva entidad y el destino que deberá darles. Estas disposiciones legales fueron desarrolladas mediante el Decreto 1429 de 2016, por el cual se determina la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRESy se dictan otras disposiciones. En relación con el asunto consultado, este decreto: - Señala que la nueva entidad se denominará Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRESy será un organismo de naturaleza especial de nivel descentralizado de la rama ejecutiva, asimilable a una empresa industrial y comercial del Estado. - Crea dentro de la organización interna de la nueva entidad, la Dirección de Otras Prestaciones, encargada de “planear, hacer seguimiento, controlar y el 5 “Artículo 66 (…) Los recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja, excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad separada. La estructuración del presupuesto de gastos se hará por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud. La presupuestación y contabilización de los recursos administrados no se hará por subcuentas.” de liquidación y reconocimiento y pago” de aquellas prestaciones que estaban a cargo de la Subcuenta ECAT del FOSYGA, particularmente las originadas en accidentes de tránsito en que están involucrados vehículos no identificados o carentes de SOAT (artículo 17). - Establece que la ADRES asumirá sus funciones de administración el 1 de abril de 2017 (artículo 21) y que, correlativamente, la antigua Dirección de

Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio terminará sus funciones el 31 de marzo de 2017 (artículo 22)6. Paralelamente se expide el Decreto 1432 de 2016, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de la Protección Social, en el sentido de (i) incluir a la ADRES como entidad descentralizada adscrita a dicha cartera (artículo 2) y de (ii) suprimir la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social7, que “continuará ejerciendo las funciones señaladas en el Decreto 4107 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2016” (artículo 5).8 Posteriormente se expide el Decreto 546 de 2017, mediante el cual se modifican los artículos 21 y 22 del Decreto 1429 de 201y y se establece el 1º de agosto de 2017 como nueva fecha para (i) la entrada en funcionamiento de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y (ii) la extinción de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que se ha producido un cambio en la forma de administración del FOSYGA, en el sentido de que dicha administración dejó de hacerse a través de un fondo cuenta del Ministerio de la Protección Social y se entregó a una entidad descentralizada de naturaleza especial, asimilable a una empresa industrial y comercial del Estado.

2. La continuidad del régimen aplicable a los recursos del sistema de seguridad social en salud Ahora bien, no obstante la reforma institucional efectuada para la administración de los recursos del sistema general de salud y el hecho de que la Ley 1753

prevea la “supresión” del Fosyga una vez entre en funcionamiento la nueva entidad, la Sala observa que en lo esencial no se ha producido un cambio en las normas sustanciales que regulan la actividad de dicho fondo y determinan la naturaleza pública (parafiscal) de sus recursos y su destinación. En particular, no se han dado cambios en el régimen jurídico que regula la atención por parte del FOSYGA (ADRES) de los siniestros derivados de accidentes de tránsito en los que partic