CE-11001-03-06-000-2016-00190-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto

Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Requisitos esenciales para su existencia / DECISIÓN INHIBITORIA – Por haber reconocido su competencia una de las entidades en conflicto Los requisitos o condiciones generales que la Sala ha identificado para que se presente un conflicto de esta clase y el mismo pueda ser resuelto, se sintetizan así: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional, o una de ellas al orden nacional y la otra al nivel territorial, o que las dos sean de este mismo orden (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y v) que el procedimiento o la actuación administrativo que da origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma. (…) Con posterioridad al término legal para allegar los alegatos conclusivos, la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas en escrito radicado el 11 de noviembre de 2016 en la Secretaría de esta Sala, realizó una petición en la cual solicitó “el cierre del presente trámite administrativo”; lo anterior, en virtud de que el Sistema de información “RUPTA” fue trasladado por el Incoder en Liquidación a esa Unidad el

6 de octubre de 2016, por lo que la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas asumió la recepción y el conocimiento de las solicitudes relacionadas con la protección del derecho sobre predios abandonados forzosamente FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00190-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 28 de marzo de 2016, la Personería Municipal de Neiva – Huila remitió a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – la solicitud para la inscripción en el RUPTA de un bien inmueble propiedad de la señora Rosaura Iquiñas Guauña del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA – (folio 116 y 117).

2. El 25 de abril de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de

Restitución de Tierras Despojadas declaró no ser la entidad competente para iniciar el trámite de dicha solicitud. En consecuencia, la remitió al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación– con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 (folio 124).

3. El 20 de mayo de 2016, el liquidador del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación– informó a la Personería Municipal de Neiva –Huila que no era posible tramitar la medida de protección solicitada por la señora Rosaura Iquinas Guauña, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 28 del Decreto 2365 del 2015, razón por la que dicha solicitud sería enviada a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que fuera esta la encargada de realizar los trámites correspondientes (folio

125).

4. El 16 de agosto de 2016, el Personero Municipal de Neiva –Huila, en representación de la señora Iquiñas, presentó ante los jueces de ese municipio un escrito de tutela que le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Circuito Judicial de Neiva, el cual mediante fallo del 29 de agosto de 2016, resolvió: (i) Denegar la protección constitucional respecto al derecho fundamental al debido proceso; (ii) Tutelar el derecho fundamental de petición de la actora y en consecuencia ordenó al Incoder en Liquidación que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia respondiera de fondo, clara precisa y de manera congruente, si aún no lo hubiere hecho la solicitud tendiente a

obtener el registro de una medida de protección; (III) si dicha entidad consideraba que ya cumplió con lo anterior, debería remitir de manera “inmediata” la petición ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 129 al 136).

5. En cumplimiento del fallo de tutela, el Incoder en Liquidación remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil en el expediente con la petición de la señora Rosaura Iquiñas Guauña para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación– y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (folios 1 y 2).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 90).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación–, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Personería Municipal de Neiva - Huila, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la señora Rosaura Iquinas Guauña y al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 93).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en la que informa que ninguna de las partes allegaron alegatos o consideraciones, durante la fijación del edicto. Sin embargo, la misma Secretaría informa que el 11 de noviembre de 2016 (cuando el expediente ya se encontraba en el Despacho para ser resuelto de fondo), se recibió un escrito de alegatos en diecinueve (19) folios allegado por el Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas (folios 95 y 115, respectivamente). El 30 de noviembre de 2016, mediante llamada telefónica se le solicitó al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, que allegara con destino a este expediente toda la información que tuviera al respecto de la tutela presentada por la actora contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder en Liquidacióny la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. Ese mismo día el Juzgado mediante correo electrónico allegó (folios 116 al 138):  Documentos que dieron origen al presente conflicto de competencias  Escrito de tutela presentado por el Personero Municipal de Neiva –Huila-.  Sentencia de tutela del 29 de agosto de 2016.  Providencia que decide un incidente de desacato del 13 de octubre de 2016 Oficio N°J7a-1935 del 16 de septiembre de 2016, mediante el cual se remitió el expediente de tutela a la corte Constitucional.

III.ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Aclara dentro de su escrito de alegatos que no ha incurrido en ningún tipo de

conducta activa u omisiva, con la que haya vulnerado o amenazado algún derecho fundamental de la actora o de cualquier otra persona, por el contrario, afirma que esa entidad está dando cumplimiento a lo previsto en la Ley 387 de 19971, el Decreto Ley 2365 de 20152 y al auto 373 de agosto de 20163, proferido por la Corte Constitucional. En este último auto y después de hacer un recuento de las normas que rigen las competencias de las diferentes entidades aquí involucradas, la Corte Constitucional determinó que la medida de protección de predios abandonados forzosamente objeto de inscripción en la herramienta RUPTA sean articulados a la política de restitución de tierras gestionada por la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. Es decir, todos los expedientes que tenía el Incoder en Liquidación, respecto a la inscripción o levantamiento de la medida de protección de bienes de personas 1 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. 2 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”. 3 Corte Constitucional, Sala Especial. Auto del 23 de agosto de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. desplazadas forzosamente, pasaron a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas para que sea esta la entidad que resuelva dichas peticiones. En consideración a lo anterior, la entidad solicita a la Sala el “cierre del presente

trámite administrativo”, dado que el conflicto suscitado entre el Incoder en Liquidación y esta entidad se encuentra resuelto, toda vez que el Sistema de Información RUPTA fue trasferido a esa Unidad el 6 de octubre de 2016.

IV. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En desarrollo de esta función, la Sala ha reiterado los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas4 así:

“1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El

conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”[2] Igualmente ha dicho la Sala que no puede haber conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen o al cual se refiere, ha concluido ya mediante la expedición de un acto administrativo definitivo, pues en dicho caso 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Conflicto Nº 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011. Ver también el conflicto N° 11001-03-06-000-2016-00098-00 del 15 de noviembre de 2016 la eventual controversia o inconformidad con la competencia de quien expidió el acto, debe discutirse ante la autoridad judicial competente, mediante las medios de control que establece el CPACA.” (Negrilla fuera de texto). Así, los requisitos o condiciones generales que la Sala ha identificado para que se presente un conflicto de esta clase y el mismo pueda ser resuelto, se sintetizan así: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional, o una de ellas al orden nacional y la otra al nivel territorial, o que las dos sean de este mismo orden (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y v) que el procedimiento o la actuación administrativo que da origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición

de un acto administrativo en firme o de otra forma. Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación– y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para la cancelación de medida de protección de un bien inmueble de la señora Rosaura Iquiñas Guauña del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA –. Cuando el Incoder en Liquidación en cumplimiento a lo ordenado por el fallo de tutela emitido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva –Huila promovió ante la Sala el conflicto negativo de competencias, las situaciones de hecho y de derecho se adecuaban a los requisitos establecidos en el artículo 39 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo puesto que ni el Incoder en Liquidación ni la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas reconocían competencia para resolver de fondo la solicitud que tramitaba la actora. Sin embargo, con posterioridad al término legal para allegar los alegatos conclusivos, la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas en escrito radicado el 11 de noviembre de 2016 en la Secretaría de esta Sala, realizó una petición en la cual solicitó “el cierre del presente trámite administrativo”; lo anterior, en virtud de que el Sistema de información “RUPTA” fue trasladado por el Incoder en

Liquidación a esa Unidad el 6 de octubre de 2016, por lo que la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas asumió la recepción y el conocimiento de las solicitudes relacionadas con la protección del derecho sobre predios abandonados forzosamente. Esa nueva competencia se ejecutará en el marco de lo dispuesto en el Auto N° 373 de 2016 de la Corte Constitucional, providencia que estableció lo siguiente: “Séptimo.- ORDENAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la creación de un mecanismo que permita la articulación de las rutas de protección de predios -individual y colectivavía su inscripción en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), con la política de restitución de tierras. Lo anterior, teniendo en cuenta las competencias transferidas a esta Unidad, mediante el parágrafo primero del artículo 28 del Decreto 2365 de 2015, en materia de la administración del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA). Ese mecanismo de articulación debe permitir realizar un ejercicio de evaluación que permita determinar, a partir de un procedimiento reglado y no discrecional, si se adopta o no una medida de protección de predios en relación con las solicitudes de restitución que se encuentran en las zonas en las que no se ha implementado aún el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF), mientras se surte el proceso de micro focalización, en los términos descritos en el presente auto.

El Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas deberá allegar a la Sala Especial de Seguimiento, en un término no superior a tres (3) meses a partir de la notificación de la presente providencia, un informe en el que dé cuenta de los avances en la adopción e implementación de ese mecanismo, en medio físico y magnético”. (Negrilla fuera de texto). En este orden de ideas, como quiera que una de las entidades involucradas dentro del conflicto de competencias administrativa, en este caso, la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, asumió la competencia para conocer del asunto, la Sala de Consulta y Servicio Civil se declarará inhibida y ordenará el traslado de las diligencias a dicha Unidad, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en las mismas.

RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presente conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: ORDENAR el envío del expediente de la referencia a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, para que continúe la actuación a la que haya lugar, de conformidad con su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder en Liquidación–, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Personería Municipal de Neiva – Huila, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva y a la señora

Rosaura Iquinas Guauña. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR DARIO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN

VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala